Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...], II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A.K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] - działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej jako pr. bud.) - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla D. S.A., ul. [...] obejmujące: budowę budynku handlowo-usługowego i budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej w [...] na działce ewid. nr [...]. Etap I: budowa budynku handlowo-usługowego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej bez przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i zjazdu publicznego. Etap II: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego – wg odrębnego postępowania.

Odwołanie od tej decyzji wniosła A.K., w którym zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud. przez przyjęcie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] uchwałą nr XXXVIII/212/14 Rady Miasta [...] z 30.09.2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (dalej jako m.p.z.p.), gdy tymczasem:

- zgodnie z § 21 ust. 2 pkt 1a m.p.z.p. działka [...] oznaczona symbolem MNU przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu, w ramach których może być realizowana nieuciążliwa działalność usługowa, handlowa, rzemieślnicza, na zasadzie wykorzystania części budynku mieszkalnego lub w odrębnym budynku wolnostojącym pod warunkiem zagwarantowania właściwej obsługi w zakresie dojazdów , dostaw , miejsc parkingowych i miejsc składowania odpadów. Natomiast inwestor planuje przedsięwzięcie polegające przede wszystkim na budowie obiektu budynku handlowo-usługowego, którego powierzchnia zabudowy wynosi 576 m2 oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pow. zabudowy wg projektu zagospodarowania działki 50 m2 , natomiast wg bilansu zabudowy terenu powierzchnia zabudowy wynosi 33,75 m2. Ponadto inwestycja ta zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i należy ją zaliczyć do inwestycji uciążliwej z uwagi na emitowanie hałasu, znacznego ruchu pojazdów emitujących spaliny i hałas,

- zgodnie z § 21 ust. 3 m.p.z.p. zagospodarowanie terenu dopuszcza maksymalna powierzchnię zabudowy w wysokości 40% tej powierzchni. Tymczasem projektowana inwestycja obejmuje powierzchnię zabudowy w wysokości 48,6% bowiem w bilansie terenu inwestor do powierzchni zabudowy nie doliczył powierzchni utwardzonej pod parkingi, drogi, chodniki, a także przyjął zaniżoną powierzchnię zabudowy budynku mieszkalnego wskazując, iż wynosi on 33,75 m2, gdy wg planu zagospodarowania wynosi ona 50 m2,

- zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p. linia zabudowy nie może przekraczać odległości od linii rozgraniczających rzekę [...], tymczasem linia zabudowy jest na granicy tej linii w zakresie posadowienia trzech miejsc parkingowych, a także przekracza linie zabudowy dla projektowanej inwestycji w zakresie wiaty oraz częściowo miejsc parkingowych - miejsca dla inwalidy,

- zgodnie z § 21 ust. 3 pkt 4b w zakresie parkingów i garaży wymagane jest jedno miejsce postojowe dla zabudowy mieszankowej oraz dodatkowe miejsca postojowe -jedno miejsce postojowe powierzchni użytkowej lokalu, a zatem planowana inwestycja winna mieć 24 miejsca parkingowe, tymczasem posiada 22 miejsca parkingowe,

- zatwierdzony projekt budowalny pozostaje w sprzeczności z § 7 ust. 7 i § 19 m.p.z.p. , który stwierdza, że działki położone w granicach administracyjnych miasta leżą w granicach obszaru 2000 - Obszaru Specjalnej Ochrony [...], tymczasem w projekcie w pkt. 5 na stronie 6 błędnie podano ,iż teren działki [...] nie znajduje się w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 Pominięto obecność żeremi bobrów na rzece [...], która przylega bezpośrednio do granicy działki [...], a także nie przeprowadzono badania pozostałego wpływu tej inwestycji na środowisko w tym zgodność tej inwestycji z ustawą o ochronie przyrody;

2. naruszenie przepisów k.p.a., tj. art. 8, art. 77 przez nieprzeprowadzenie dowodu na okoliczność istnienia żeremi bobrów oraz innych siedlisk przyrodniczych o czym mowa w § 19 m.p.z.p., a także wpływu tej inwestycji na środowisko.

Wskazując na powyższe wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności wskazał, iż w trakcie postępowania odwoławczego inwestor dokonał uzupełnienia dokumentacji projektowej poprzez: naniesienie zmiany w bilansie terenu (w związku ze zmianą nawierzchni w zakresie 5 miejsc postojowych), skorygowanie błędu pisarskiego w opisie zagospodarowania terenu w zakresie lokalizacji wiaty, przedłożenie aktualnych zaświadczeń o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego oraz załączenie projektu robót geologicznych i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej dla określenia warunków geologiczno-inżynierskich podłoża gruntowego dla przedmiotowej inwestycji.

Następnie organ powołał treść art. 33 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pr. bud. i wskazał, że na działce objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę obowiązuje uchwała Rady Miasta z dnia 30 września 2014 r., nr XXXYIII/212/14 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Dokonując oceny zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami powołanej uchwały Wojewoda uznał za niezasadne zarzuty odwołania dotyczące niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami § 21 ust. 2 pkt 1a oraz ust. 3 m.p.z.p. Przedmiotowe zamierzenie budowlane znajdujące się na terenie MNU spełnia kryteria dla podstawowego przeznaczenia terenu. W świetle ustaleń m.p.z.p. podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu, w ramach których może być realizowana nieuciążliwa działalność usługowa, handlowa lub rzemieślnicza, zarówno na zasadzie wykorzystania części budynku mieszkalnego jak i w odrębnym budynku wolnostojącym, pod warunkiem zagwarantowania właściwej obsługi w zakresie: dojazdów, dostaw, miejsc parkingowych, składowania odpadów. W ocenie Wojewody argument dominującej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej nie znajduje uzasadnienia w sprawie bowiem powyższe uregulowanie m.p.z.p. jednoznacznie dopuszcza realizację działalności handlowej w swoim przeznaczeniu podstawowym.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż planowana inwestycja została zlokalizowana w obszarze wyznaczonym nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, przez którą (zgodnie z § 4 pkt 11 m.p.z.p.) należy rozumieć linię, której nie można przekraczać przy lokalizacji ścian frontowych budynków. Nie znajduje tym samym uzasadnienia powoływany przez skarżącą zarzut przekroczenia linii zabudowy przez projektowane miejsca parkingowe. Z przedłożonej dokumentacji projektowej nie wynika również, aby linia zabudowy została przekroczona przez projektowaną wiatę.

Według Wojewody w sprawie spełnione są również wymagania dotyczące minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Odnosząc się zaś do maksymalnej powierzchni zabudowy organ wskazał, że zgodnie z zestawieniem powierzchni przedstawionym w projekcie zagospodarowania terenu nie przekracza ona 40% wyznaczonych ustaleniami miejscowego planu (zgodnie z ustaleniami § 4 pkt 19 m.p.z.p. przez pojęcie powierzchni zabudowy należy rozumieć powierzchnię poziomego rzutu kondygnacji nadziemnej liczoną po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych, przy czym powierzchnię zabudowy działki oblicza się jako sumę powierzchni zabudowy wszystkich obiektów budowlanych wraz z budynkami gospodarczymi i garażami, występujących w obrębie terenu). W konsekwencji Wojewoda uznał za chybiony zarzut odwołania dotyczący przekroczenia maksymalnej powierzchni zabudowy w związku z nie zaliczeniem do tego wskaźnika powierzchni utwardzonej pod parkingi, drogi oraz chodniki. W ocenie organu odwoławczego planowana inwestycja spełnia także wyznaczone ustaleniami m.p.z.p. zasady obsługi w zakresie komunikacji, w tym miejsc parkingowych. Z przedłożonego rysunku projektu zagospodarowania terenu bezspornie wynika, że zaprojektowano 24 miejsca parkingowe (w tym 1 dla niepełnosprawnych).

Ponadto zdaniem organu nie są zasadne zarzuty dotyczące rozbieżności w kwestii wielkości projektowanego budynku jednorodzinnego. Z części rysunkowej projektu zagospodarowania jednoznacznie wynika, iż projektuje się budynek o wymiarach 4,5 m x 7,5 m (33,75 m2), co potwierdza również bilans terenu części opisowej.

W ocenie Wojewody za bezzasadne należy też uznać zarzuty dotyczące uciążliwości przedmiotowej inwestycji. W części opisowej projektu zagospodarowania terenu wskazano, że projektowana inwestycja powoduje dopuszczalny poziom hałasu, przez co nie stanowi uciążliwości dla działek sąsiednich pod względem hałasu, a obszar oddziaływania inwestycji, tj. budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną pod względem hałasu zamyka się w granicy działki nr [...]. Ponadto jak wynika z akt sprawy kwestie dotyczące poziomu hałasu inwestor wyjaśnił w toku prowadzonego postępowania I instancji, zamieszczając w załączeniu rysunek określający propagację hałasu wraz z określeniem wszystkich emiterów.

Następnie Wojewoda wskazał, iż kwestionowana w odwołaniu poprawność przyjętych rozwiązań projektowych nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji sprawy, bowiem rozwiązania te zostały sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie w specjalności architektonicznej obejmującej projektowanie bez ograniczeń. Ponadto organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Przepis art. 20 ust. 2 pr. bud. wymaga, aby to projektant zapewnił sprawdzenie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Za założenia projektowe pełną odpowiedzialność ponosi autor projektu budowlanego, a organ nie może kwestionować przyjętych przez niego rozwiązań. Obowiązkiem projektanta jest zaprojektować obiekt zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną, z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego, by spełniał on swoje funkcje nie stanowiąc zagrożenia dla zdrowia, życia i mienia ludzi.

Organ odwoławczy nie podzielił też podnoszonego przez odwołującą argumentu o sprzeczności planowanej inwestycji z § 7 ust. 7 i § 19 m.p.z.p. W świetle ustaleń § 7 tereny objęte opracowaniem miejscowego planu, położone w granicach administracyjnych miasta, leżą w granicach obszaru Natura 2000 - Obszaru Specjalnej Ochrony [...] kod [...]. Wbrew twierdzeniu skarżącej w części opisowej projektu zagospodarowania terenu jednoznacznie wskazano na położenie terenu działki inwestycyjnej w obszarze Natura 2000. Prowadząc postępowanie odwoławcze Wojewoda przeanalizował również podniesione przez odwołującą kwestie wpływu inwestycji na środowisko i jego ustaleń wynika, iż Obszar Natura 2000 [...] wyznaczono w celu ochrony gatunków ptaków wymienionych w art. 4 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE. Przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) - wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy w drodze postanowienia przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei na gruncie art. 59 ust. 2 powołanej ustawy realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w ust. 1 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony lub obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 97 ust. 1. W świetle rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) projektowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym zdaniem Wojewody, kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie było rozstrzygnięcie, czy wnioskowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszary objęte ochroną a zatem, czy konieczne jest poddanie tej inwestycji ocenie oddziaływania na te obszary. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) za znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000, należy uznać oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania mogące pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, iż Rozdział 3 m.p.z.p. miasta [...] obejmuje przepisy dotyczące wydzielonych stref, określające szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Ustalając zasady dla terenów położonych w granicach administracyjnych miasta w obszarze objętym ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody - w obszarze Natura 2000 - Obszar Specjalnej Ochrony: [...] kod [...], w § 19 ust. 1 wskazano, że w granicach administracyjnych miasta brak jest cennych przyrodniczo siedlisk i gatunków dla których wyznaczono obszar Natura 2000. Dokonując oceny czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 organ odwoławczy również uwzględnił wskazane w opisie obszarów Natura 2000 zagrożenia i presje dla Obszaru Specjalnej Ochrony [...]. Wśród tych presji i zagrożeń nie zostały wskazane budynki handlowo-usługowe. Dla obszarów tych wskazano m.in. drapieżnictwo czy zmianę składu gatunkowego. Zdaniem Wojewody powyższe wskazania oraz fakt lokalizacji inwestycji w granicach administracyjnych miasta, dla których brak jest cennych przyrodniczo siedlisk i gatunków dla których wyznaczono obszar Natura 2000 pozwala stwierdzić, że przedmiotowej inwestycji nie należy kwalifikować do przedsięwzięć, które może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Sam fakt lokalizacji inwestycji na terenie położonym w obszarze Natura 2000 nie oznacza automatycznie, że inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar. Z samego faktu utworzenia takiego obszaru nie można wyprowadzić generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie bądź ograniczenia wynikać muszą z innych przepisów. Obszary Natura 2000 zostały utworzone w celu ochrony cennych przyrodniczo siedlisk i obszarów. Z tego powodu pewne aspekty działalności człowieka są na terenach Natury 2000 ograniczone. Przy czym, co istotne, obszar Natura 2000 nie - stanowi obszaru specjalnego o charakterze ekologicznym, w obrębie którego obowiązuje specjalny reżim prawny taki jak dla parku narodowego czy też rezerwatu przyrody. Restrykcjom podlega głównie działalność inwestycyjna, która może znacząco negatywnie oddziaływać na siedlisko. W niniejszej sprawie takiego zagrożenia nie ma z uwagi na brak w granicach administracyjnych miasta cennych przyrodniczo siedlisk i gatunków dla których wyznaczono obszar Natura 2000. Mając to wszystko na uwadze Wojewoda uznał, iż planowana inwestycja nie oddziałuje potencjalnie znacząco na obszar Natura 2000 i nie pogorszy stanu siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków chronionych.

W konsekwencji organ odwoławczy nie dopatrzył się wskazywanego przez odwołującą naruszenia art. 8 oraz art. 77 k.p.a. W opinii Wojewody organ I instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wyczerpujący. Fakt wydania decyzji, która nie satysfakcjonuje wnioskodawcy, nie stanowi przesłanki uzasadniającej twierdzenie, że postępowanie prowadzone było w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej. Organ administracji architektoniczno-budowlanej działa na podstawie wniosku inwestora oraz przedłożonej przez niego dokumentacji. Dokumentacja została poddana szczegółowej i wyczerpującej ocenie w myśl art. 35 ust. 1 pr. bud. Załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany sporządzony został przez osoby uprawnione i jest kompletny oraz zgodny z wymaganiami określonymi w art. 34 ust. 3 pr. bud. oraz w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Inwestor załączył także wszystkie wymagane dla przedmiotowej inwestycji uzgodnienia i opinie. W związku z powyższym mając na uwadze, że zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 pr. bud. organ I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 4 pr. bud., nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany tego rozstrzygnięcia.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła A.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym wobec faktu, iż inwestor w trakcie postępowania odwoławczego dokonał uzupełnienia dokumentacji projektowej o czym strona powzięła informację dopiero z uzasadnienia zaskarżonej decyzji,

1. art. 136 k.p.a. przez dopuszczenie do uzupełnienia dokumentacji projektowej bez wcześniejszego postanowienia organu o wszczęciu z urzędu postępowania o uzupełnieniu dowodów bądź też rozpatrzenia wniosku inwestora o uzupełnianie dowodów, a ponadto zarzucam niedopuszczalność przeprowadzenia postępowania uzupełniającego braki dokumentacji projektowej, która jako kompletna została zatwierdzona decyzją organu I instancji, od której wniesiono odwołanie,

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud., przez przyjęcie zgodności projektu budowlanego budowy pawilonu handlowego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...] uchwalonego uchwałą Rady Miasta z 30 września 2014 r., nr XXXVIII/212/14 w sprawie uchwalenia zmiany m.p.z.p. miasta [...] wobec niezgodności tego projektu z:

- § 21 ust. 2 pkt 1a m.p.z.p. przez udzielenie pozwolenia na budowę obiektu - budynku handlowo-usługowego o powierzchni zabudowy 576 m2 oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni 33,75 m2,

- § 21 ust. 3 m.p.z.p. tj. udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej powierzchnię zabudowy w wysokości 48,6%, gdy zapisy planu dopuszczają maksymalną powierzchnię zabudowy w wysokości 40% tej powierzchni. Organ błędnie nie doliczył do powierzchni zabudowy powierzchni pod chodnikami, parkingami i drogami,

- § 1 21 ust. 3 pkt 4b m.p.z.p. w zakresie liczby miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji winny być 24 miejsca parkingowe, tymczasem zatwierdzony przez organ I instancji projekt zagospodarowania terenu przewidywał 22 miejsca parkingowe i nie była dopuszczalna zmiana tego projektu w postępowaniu odwoławczym bez wzruszenia decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ wyjaśnił, iż dokonane przez inwestora uzupełnienie dokumentacji miało na celu jednoznaczne wyjaśnienie kwestii podnoszonych przez odwołującą. W wyniku tego skorygowany został błąd pisarski w opisie zagospodarowania terenu w zakresie lokalizacji wiaty, którą zgodnie z rysunkiem projektu zagospodarowania terenu usytuowano od strony zachodniej budynku (a nie wschodniej jak wskazano w opisie technicznym). Wbrew twierdzeniom skarżącej zmianom nie uległa zatwierdzona decyzją organu I instancji ilość 24 miejsc parkingowych. Dokonana zmiana w bilansie terenu wynikała ze zmiany nawierzchni 5 miejsc postojowych, a nie korekty liczby miejsc postojowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.7;

4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

Należy wskazać, że ocenie organu, w przypadku ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, poddawane są elementy, o których mowa w cytowanym już art. 35 ust. 1 pr. bud. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a zatem w przypadku, gdy inwestor przedłoży komplet wymaganych dokumentów, o jakich mowa w art. 34 pr. bud., które zostaną następnie pozytywnie zweryfikowane stosownie do art. 35, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko Wojewody, który uznał za niezasadne zarzuty odwołania dotyczące niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami § 21 ust. 2 pkt 1a oraz ust. 3 m.p.z.p. Wskazać trzeba, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą jednak podlegać dowolnej wykładni a w toku interpretowania ustaleń planu, którego postanowienia wprowadzają ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, należy pamiętać o konstytucyjnie gwarantowanej ochronie prawa własności, wyrażonej art. 21 ust. 1, 64 ust. 1, 64 ust. 2 i 64 ust. 3 Konstytucji RP. Skoro prawo do zabudowy terenu jest elementem prawa własności, a ewentualne regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą na równi z regulacjami ustawowymi, wprowadzić ograniczenia prawa do zabudowy, to w konsekwencji ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Stosownie do treści § 21 ust. 1 m.p.z.p. wyznacza się teren zabudowy mieszkaniowej, oznaczonej na rysunku zmiany planu symbolem MNU. Zgodnie z § 21 ust. pkt 1 lit. a podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu, w ramach których może być realizowana nieuciążliwa działalność usługowa, handlowa lub rzemieślnicza, zarówno na zasadzie wykorzystania części budynku mieszkalnego jak i w odrębnym budynku wolnostojącym, pod warunkiem zagwarantowania właściwej obsługi w zakresie: dojazdów, dostaw, miejsc parkingowych, składowania odpadów.

W świetle przedstawionych wyżej przepisów należy stwierdzić, że przewidziane dla terenu oznaczonego MNU jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami, jest przeznaczeniem mieszanym i podstawowym, co oznacza, że na terenie MNU przeznaczeniem wyłącznym lub przeważającym jest zabudowa mieszkaniowa z usługami (mieszkaniowo-usługowa) a nie zabudowa mieszkaniowa. Wolą prawodawcy gminnego na omawianym terenie dopuszczona została realizacja funkcji mieszkaniowej i usługowej, gdyż uznano, że nie są one ze sobą sprzeczne i nie wykluczają się nawzajem. M.p.z.p. dopuścił możliwość aby funkcja usługowa była realizowana w części budynku mieszkalnego, w lokalach użytkowych w budynku mieszkalno-usługowym, jak i w odrębnym budynku wolnostojącym pod określonymi warunkami. Ustalenia planu nie uzasadniają wniosku, że zasadniczym, głównym, dominującym przezanczeniem terenu inwestycji jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś usługi są przeznaczeniem uzupełniającym. Gdyby tak miało być, teren zostałby oznaczony symbolem MN - tj. teren zabudowy mieszkaniowej na której dopuszcza się usługi - a nie MNU. Podnieść przy tym należy, że plan dla przedmiotowego terenu nie przewiduje w ogóle przeznaczenia uzupełniającego. Mowa jest natomiast o przeznaczeniu dopuszczalnym, które ma "uzupełniać" przeznaczenie podstawowe. W ocenie Sądu nie jest zatem uzasadnione stanowisko skarżącej, że na działce [...] nie jest dopuszczalna zabudowa budynkiem handlowym (576 m). Uzupełniająco tylko odnotować należy, że określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnego przeznaczenia), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne jest powszechnie stosowane w planach i aprobowane w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA z dnia 24 września 2013 r., II OSK 2478/12; z dnia 9 listopada 2011 r., II OSK 1962/11; z dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 2551/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Należy również dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprowadzane planem zagospodarowania przestrzennego ograniczenia w prawie zabudowy i zagospodarowania terenu winny być wyrażone konkretnymi nakazami, zakazami czy ograniczeniami w sposób precyzyjny tj. zawężający pole interpretacji, tak aby organy stosujące prawo owych zakazów czy ograniczeń nie rozumiały zbyt szeroko a na pewno nie wyprowadzały ich na podstawie domniemań (zob.: wyroki NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2645/1, z dnia 6 lutego 2014 r., II OSK 2132/12, CBOSA).

Zważyć również trzeba, że przedmiotowa inwestycja (budynek handlowo-usługowy) nie została w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). uznana za takie przedsięwzięcie, które negatywnie oddziałuje na środowisko. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem działalności nieuciążliwej należy rozumieć każdą inną działalność niż wymieniona w rozporządzeniu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., VII SA/Wa 2432/17, CBOSA). W tym miejscu wskazać trzeba, że w polskim porządku prawnym dopuszczalne wielkości emisji ustalane są w oparciu o ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. - prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 5190), za pomocą wykonawczych rozporządzeń ministra środowiska. Obecnie dopuszczane normy hałasu są określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Ponadto, obok tych powszechnie obowiązujących norm dotyczących emisji hałasu, plan miejscowy może przewidywać dla danego terenu regulacje szczególnie chroniące przed hałasem. Tymczasem terenu objętego inwestycją oraz obszarem jej oddziaływania obowiązujący plan miejscowy nie objął taką ochroną, wyznaczając strefę ciszy, a wręcz przeciwnie - dopuścił prowadzenie działalności usługowej. Organ wskazał, że zostały zachowane dopuszczalne normy hałasu dla przedmiotowej inwestycji. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że działalność usługowa nie zakłóca korzystania z nieruchomości sąsiednich, nie będzie powodować uciążliwości dla terenów przyległych i mieści się w granicach terenu na którym ma powstać inwestycja. W ocenie Sądu strona nie wykazała, aby takie nadmierne uciążliwości w związku z zatwierdzonym projektem budowlanym w rzeczywistości miały miejsce. W orzecznictwie zasadnie zwrócono uwagę, że działalność handlowa wprawdzie wiąże się z obsługą klientów, a więc zarówno ze wzmożonym ruchem pojazdów, jak i czynnościami wyładunkowanymi towarów, lecz działania te nie mają charakteru stałego i odbywają się w określonych ramach czasowych (godziny i dni tygodnia). Ponadto, przyjmując, że ruch pojazdów związany z prowadzoną działalnością świadczy o jej uciążliwym charakterze, należałoby w rzeczywistości uznać każde usługi za uciążliwe, albowiem nie można wykluczyć, że potencjalni ich klienci będą korzystać z takiego środka transportu, jak również tą drogą odbywać się będzie wyładunek i ekspedycja magazynowanego towaru (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., VII SA/Wa 2432/17, CBOSA). Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w szczegółowy sposób przedstawił zagadnienia związane z ochroną środowiska, z ochroną obszaru Natura 2000. Organ zasadnie stwierdził, że sam fakt lokalizacji inwestycji na terenie położonym w obszarze Natura 2000 nie oznacza automatycznie, że inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar. Z samego faktu utworzenia takiego obszaru nie można wyprowadzić generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie bądź ograniczenia wynikać muszą z innych przepisów. Organ miał na uwadze treść § 19 m.p.z.p. jak i fakt, że wśród zagrożeń i presji dla Obszaru Spechalnej Ochrony [...] nie zostały wskazane budynki handlowo-usługowe.

Zdaniem Sądu nie jest trafny zarzut skargi, że do powierzchni zabudowy powinna być również zaliczona powierzchnia pod chodnikami, parkingami i drogami. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w orzecznictwie zwrócono uwagę, że pojęcie "powierzchni zabudowy" nie zostało zdefiniowane, ale jest ono jednym z "charakterystycznych parametrów użytkowych" w budownictwie. Charakterystyczne parametry użytkowe w budownictwie określone zostały w Polskiej Normie PN-ISO 9836 (publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny w październiku 1997 r., uchwała nr 33/97-o). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Polskie Normy nie są - co prawda - przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386 z późn. zm.) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., I OSK 785/07, CBOSA). Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) jego część opisowa powinna określać zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych, powierzchnie dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni lub powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu, niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy albo decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W § 8 ust. 2 pkt 9 ww. rozporządzenia wskazano, że w przypadku budynków - powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia. W załączniku do ww. rozporządzenia wskazano właśnie Normę Polską PN-ISO 9836:1997. Wynika z tego, że do co zasady na gruncie Prawa budowlanego, które posługuje się pojęciem "powierzchni zabudowy" ma zastosowanie ww. Polska Norma w odniesieniu do budynków, których realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie brak jest podstaw aby sposób wyliczania tego samego parametru jakim jest powierzchnia zabudowy różnicować do budynków, które mogą powstać bez pozwolenia na budowę w ramach tej samej ustawy, a więc na zasadzie wyjątku (zob. wyroki NSA z dnia 24 listopada 2016 r., II OSK 1334/15, z dnia 17 stycznia 2019 r., II OSK 220/17, CBOSA). Zatem pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. Zgodnie z punktem 5.1.2.1 omawianej Polskiej Normy przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Zgodnie zaś z punktem 5.1.2.2. Polskiej Normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). W orzecznictwie stwierdzono, że w świetle powyższej definicji do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni zabudowy niekubaturowej, jak również powierzchni utwardzonych przestrzeni obsługujących (parkingów) i ciągów komunikacyjnych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2016 r., IV SA/Po 951/15, CBOSA). Wskazać trzeba, że § 4 pkt 19 m.p.z.p. zawierający definicję pojęcia powierzchni zabudowy określa to pojęcie jako powierzchnię poziomego rzutu kondygnacji nadziemnej liczoną po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych, a więc odnosi to pojęcie do części nadziemnych (zabudowy kubaturowej). Przy czym powierzchnię zabudowy działki oblicza się jako sumę powierzchni zabudowy wszystkich obiektów budowlanych wraz z budynkami gospodarczymi i garażami, występującymi w obrębie terenu. W konsekwencji zdaniem Sądu w projekcie zagospodarowania terenu prawidłowo został wyliczony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy. Inną zaś kwestią jest to, czy w świetle powyższych wywodów było konieczne zamieszczenie w § 4 pkt 19 m.p.z.p. przedmiotowej definicji (zob. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r., II OSK 955/17, CBOSA, A.Kosicki, w: Komentarz aktualizowany do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Red. A.Plucińska-Filipowicz, B.Wierzbowski).

Sąd podziela stanowisko organu II instancji, iż dokonane przez inwestora uzupełnienie dokumentacji miało na celu jednoznaczne wyjaśnienie kwestii podnoszonych przez odwołującą. W wyniku tego skorygowany został błąd pisarski w opisie zagospodarowania terenu w zakresie lokalizacji wiaty, którą zgodnie z rysunkiem projektu zagospodarowania terenu usytuowano od strony zachodniej budynku (a nie wschodniej jak wskazano w opisie technicznym). Wbrew twierdzeniom skarżącej zmianom nie uległa zatwierdzona decyzją organu I instancji ilość 24 miejsc parkingowych. Dokonana zmiana w bilansie terenu wynikała ze zmiany nawierzchni (z geokraty na kostkę brukową) 5 miejsc postojowych, a nie korekty liczby miejsc postojowych. Wskazać trzeba, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne (zob. art. 136 k.p.a.). Wymaga również podkreślenia, że zasadą jest wydawanie przez organ II instancji orzeczeń o charakterze merytorycznym. Orzeczenie kasacyjne dopuszczalne jest wyjątkowo. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a., zob. K. Glibowski /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski /red./, K.p.a. Komentarz, C.H. BECK 2017, s. 1009). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., II OSK 1022/17, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 35 ust. 1 pkt 2 pr. bud. należy interpretować systemowo przy uwzględnieniu nie tylko unormowań techniczno-budowlanych, ale też pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 34 ust. 3 pkt 1, który stanowi, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki obejmujący określenie na aktualnej mapie granic działki oraz usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia, układu komunikacyjnego i układu zieleni, ze wskazaniem m.in. wzajemnych odległości pomiędzy planowanym przez inwestora przedsięwzięciem budowlanym a ewentualnie projektowaną zabudową na nieruchomości sąsiedniej. To oznacza, że w tym zakresie organ architektoniczno-budowlany musi zbadać przyjęte rozwiązania projektowe (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., II OSK 1629/15, CBOSA). W świetle art. 35 ust. 1 pr. bud., właściwy organ nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu budowlanego, a jego ocenie pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi podlega tylko projekt zagospodarowania działki lub terenu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., VII SA/Wa 2432/17, CBOSA). W sprawach dotyczących pozwolenia na budowę właściwy organ ma obowiązek sprawdzenia, czy projekt zagospodarowania terenu przewidzianego pod inwestycję uwzględnia istniejące lub projektowane zagospodarowanie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, tak aby spełniony został wymóg wyważenia interesów wszystkich uprawnionych stron, z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., II OSK 1629/15, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Gd 572/17, CBOSA). NSA w wyroku z dnia 20 października 2017 r., II OSK 267/16 (CBOSA) stwierdził, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. obejmuje poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wobec tego uzasadnione interesy osób trzecich należy oceniać w sposób obiektywny, kierując się przede wszystkim normami regulującymi proces inwestycyjny. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm pr. bud. i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W orzecznictwie podkreśla się, że organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud.), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia. Projektowana zabudowa winna bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 57 rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Obowiązkiem właściwego organu jest nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także, czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualne twierdzenia inwestora pozwalają aprobować, bądź merytorycznie zakwestionować. Przed wydaniem decyzji strony mają prawo zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym wynikami analizy zacienienia, wnieść doń uwagi i zastrzeżenia (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1138/10, CBOSA). Projekt zagospodarowania terenu inwestycji powinien zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie wymogu określonego w § 13 rozporządzenia, bez konieczności sporządzania dodatkowej dokumentacji przez pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej. Analiza spełnienia wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych powinna być sporządzona przez projektanta i stanowić element opisu projektu zagospodarowania terenu. Do obowiązków projektanta budowlanego, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3 pr. bud., należy bowiem nie tylko opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, ale również wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań. Obowiązek wykazania, że powyższe wymogi zostały spełnione spoczywa zatem na inwestorze, a nie na organie administracyjnym. To inwestor musi wykazać spełnienie omawianych wymogów, a jeżeli tego nie uczyni, nie uzyska decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w takiej sytuacji nie będzie zastępował inwestora i uzupełniał za niego niezbędnych wymogów (zob. wyroki NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., II OSK 927/10, z dnia 3 listopada 2016 r., II OSK CBOSA).

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy nie dokonały kompleksowej oceny, czy zamierzenie inwestycyjne nie narusza szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności dotyczących przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia. Wskazać trzeba, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest bardzo lakoniczne i w zasadzie nie omawia jakichkolwiek warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12, § 13 i inne rozporządzenia), co niewątpliwie nie wypełnia wymogu o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

W myśl § 13 ust. 2 rozporządzenia wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. W orzecznictwie wskazano, że niezbędnym warunkiem prawidłowego ustalenia odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającej naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, jest precyzyjne, jednoznaczne wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60°, z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, a następnie zbadanie, czy między ramionami tak wyznaczonego kąta, w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia, nie znajduje się obiekt przesłaniający (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2010 r, II OSK 508/09, CBOSA). Przepis § 13 rozporządzenia może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy. Wynika to wprost z treści tego przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można zatem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku" (zob. wyroki NSA z dnia 30 maja 2014 r., II OSK 3105/12, z dnia 9 maja 2017 r., 2183/15, CBOSA). W judykaturze wyrażono również pogląd, że takie stanowisko nie wyłącza jednak konieczności dokonania przez organ architektoniczno-budowlany oceny wpływu planowanej inwestycji pod kątem możliwego jej zagospodarowania z punktu widzenia art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. Regulacja § 13 rozporządzenia, dotycząca ustalania odległości projektowanego budynku od innych obiektów istniejących w sąsiedztwie, może być odpowiednio stosowana w przypadkach, gdy na przyległych nieruchomościach planowana jest zabudowa wymagająca uwzględnienia z uwagi na ochronę interesów osób trzecich przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. Analiza przesłaniania sporządzana w toku postępowania administracyjnego stanowi dowód w sprawie, w której ją sporządzono i podlega ocenie organów jak każdy dowód zgromadzony w danej sprawie. Organu administracji nie obciąża dowód powołania biegłego dla wyjaśnienia kwestii przesłaniania. Jeśli zaistniałyby wątpliwości odnośnie określonych kwestii w tym przedmiocie, to wówczas organ może zwrócić się do inwestora o uzupełnienie analizy, bądź sporządzenie analizy obejmującej wyjaśnienie kwestii wskazanych przez organ (zob. wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., II OSK 114/15, CBOSA).

Zważyć trzeba, że w projekcie zagospodarowania terenu wskazano jedynie, że projektowane budynki są zlokalizowane w bezpiecznej odległości od istniejącej zabudowy np. na działce nr [...] i nie przesłaniają tj. umożliwiają naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi na przedmiotowej działce zabudowanej budynkiem mieszkalnym a także, że projektowane budynki nie powodują zacieniania pomieszczeń na pobyt stały w budynkach mieszkalnych np. na działce nr [...]. Z akt administracyjnych wynika, że właścicielem przedmiotowej działki jest skarżąca. Wymaga podkreślenia, że projekt zagospodarowania terenu nie zawiera rysunków obrazujących kwestię zacieniania i przesłaniania. W projekcie nie określono w sposób jednoznaczny na których działkach sąsiednich znajdują się wskazane pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. W tym kontekście należy dodać, że ze skargi wynika, że w otoczeniu planowanej inwestycji znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne. Jak już wyżej wskazano projekt zagospodarowania terenu inwestycji powinien zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie wymogów określonych w wskazanych powyżej przepisach. Z kolei organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud.), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy nie dokonały prawidłowej kontroli projektu budowlanego pod względem oceny, czy doszło do poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" (§ 13, § 57 i § 60 rozporządzenia). Tym samym doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.).

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz skarżącej z tego tytułu kwoty 997 zł złożyły się wpis sądowy od skargi wynoszący 500 zł, równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).