Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B.R. kwotę 19.146 (dziewiętnaście tysięcy sto czterdzieści sześć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 roku, którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2011 roku w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] Burmistrz Miasta dokonał zatwierdzenia podziału nieruchomości - działki nr [...] o powierzchni 15.5757 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...], na 80 odrębnych działek. Decyzja o zatwierdzeniu podziału została wydana na wniosek właściciela nieruchomości B.R. i stała się ostateczna z dniem 23 kwietnia 2009 r.

Dnia [...] listopada 2011 r. Burmistrz Miasta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości powyższej nieruchomości w wyniku jej podziału.

W toku tego postępowania, dnia [...] grudnia 2011 r. biegli rzeczoznawcy

z zakresu wyceny nieruchomości sporządzili operat szacunkowy, w którym wartość przedmiotowej nieruchomości wycenili na kwotę 15.575,900,00 zł przed podziałem oraz na łączną kwotę 19.552.100,00 zł po podziale. Dało to wzrost wartości nieruchomości

o kwotę 3.976.200,00 zł.

Dnia [...] lutego 2012 r. Burmistrz Miasta zawiadomił pisemnie B.R. o zakończeniu postępowania oraz stosownie do treści art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2001 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w tym z operatem szacunkowym, oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Pismo to nie zostało doręczone stronie, jednak małżonek strony R.R. otrzymał od pracowników Urzędu Miasta telefoniczną informację na temat treści tego pisma i następnego dnia, tj. 7 lutego 2012 r. stawił się w Urzędzie Miasta, gdzie przeglądał akta sprawy.

Dnia [...] lutego 2012 r. B.R. udzieliła T.Z. pisemnego pełnomocnictwa do reprezentowania jej w przedmiotowej sprawie administracyjnej wskazując jednocześnie, aby wszelka korespondencja w sprawie była kierowana na adres pełnomocnika.

Dnia 9 lutego 2012r. pracownica Urzędu Miasta podjęła próbę doręczenia pisma z dnia [...] lutego 2012 r. bezpośrednio B.R. w miejscu zamieszkania strony, która odmówiła jego przyjęcia tłumacząc, że pismo organu to "pomyłka". Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi strony T.Z. dnia 27 lutego 2012 r. Tego samego dnia B.R. wypowiedziała pisemnie pełnomocnictwo T.Z., który na dokumencie pełnomocnictwa poczynił adnotację, iż odebrał je w dniu 27 lutego 2012 r.

Następnego dnia, tj. [...] lutego 2012 r. B.R. udzieliła pełnomocnictwa do reprezentowania w sprawie adwokat A.W. oraz małżonkowi R.R.. Tego dnia pełnomocnicy strony R.R. oraz adwokat A.W. stawili się w Urzędzie Miasta, gdzie udostępniono im akta sprawy celem zapoznania się z nimi oraz sporządzenia ich kserokopii, co zostało utrwalone w aktach sprawy w formie protokołu. Jednocześnie adwokat A.W. złożyła wniosek o przedłużenie terminu zakreślonego do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez zakreślenie dodatkowego 14-dniowego terminu, licząc do dnia 5 marca 2012 r. Termin ten miałby zostać przedłużony w szczególności w celu umożliwienia stronie sformułowania zastrzeżeń do operatu szacunkowego, rozważenia zasadności zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych oraz ich sformułowania, a także rozważenia zasadności wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o sporządzenie oceny prawidłowości operatu szacunkowego. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta wyznaczył stronie dodatkowy 7-dniowy termin na ustosunkowanie się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który upływał dnia 12 marca 2012 r. Oboje pełnomocnicy B.R. otrzymali na ten temat telefoniczną informację dnia 29 lutego 2012 r. Dnia 1 marca 2012 r. pełnomocnik strony R.R. ponownie stawił się w Urzędzie Miasta celem przejrzenia akt sprawy.

Dnia 2 marca 2012 r. pełnomocnik R.R. ponowił wniosek o udzielenie dodatkowego 14-dniowego terminu na ustosunkowanie się do zgromadzonego materiału dowodowego, który pismem Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2012 r. został rozpatrzony odmownie.

Dnia [...] marca 2012 r. B.R. wypowiedziała pełnomocnictwo do reprezentowania w sprawie adwokatowi A.W..

Dnia 14 marca 2012 r. strona przedłożyła organowi pismo w którym wypowiedziała się się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, sformułowała szereg zarzutów do operatu szacunkowego oraz złożyła wnioski dowodowe.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Burmistrz Miasta ustalił B.R. opłatę adiacencką w wysokości 1.192,860,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o łącznej powierzchni 15,5757 ha położonej w [...], stanowiącej szereg działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją podziałową z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydaną przez Burmistrza Miasta.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania administracyjnego oraz ustosunkował się do zarzutów strony sformułowanych w odniesieniu do operatu szacunkowego. Wskazał m.in., iż brak informacji o numerze zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia operatu szacunkowego oraz daty podjęcia zlecenia nie ma istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości operatu szacunkowego, podobnie jak błędne określenie w operacie numeru uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezzasadny jest zarzut strony dotyczący braku powiadomienia właściciela nieruchomości o czynności oględzin, zaś stan prawny nieruchomości został w sposób prawidłowy zbadany do wykonania wyceny. Przeznaczenie wycenianych nieruchomości zostało wskazane w operacie szacunkowym zgodnie z § 56 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Brakujące w operacie załączniki w postaci tabel transakcji oraz projektu podziału zostały załączone do decyzji. Zarzuty dotyczące zakresu i przedmiotu wyceny oraz braku zdjęć z oględzin nieruchomości okazały się zdaniem organy chybione, gdyż operat zawiera wszelkie elementy, jakie powinien zawierać zgodnie z przepisami prawa. Niezasadny jest zarzut dotyczący zapisów o "dostępie do drogi nieutwardzonej". Zapisy dotyczące dróg są różne przy opisie różnych działek, ale w większości używane jest sformułowanie "działka wyposażona jest w drogę o nawierzchni nieutwardzonej", a ponieważ większość działek ma dostęp do dróg publicznych poprzez drogę wewnętrzną, która jest drogą gruntową, a więc nieutwardzoną, zarzut okazał się zdaniem organu bezpodstawny. Stosownie do treści art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.) stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stany nieruchomości w obu tych datach zostały uwzględnione przez biegłych w operacie, natomiast opisywany przez stronę stan nieruchomości na dzień wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej wynika między innymi z trwających na tym terenie intensywnych prac budowlanych. Utrzymanie porządku na nieruchomości należy do podstawowych obowiązków właściciela. Zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości wynika przede wszystkim z przeznaczenia nieruchomości wg planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie na dzień wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej na wielu działkach objętych decyzją podziałową zostały zakończone i oddane do użytku budynki mieszkalne oraz obiekt handlowy do 2.000 m2 wraz z infrastrukturą towarzyszącą i stan ten nie mógł być i nie został uwzględniony przy wycenie tych nieruchomości. Organ nie dopatrzył się uchybień rzeczoznawców w procesie ustalania cen transakcyjnych stanowiących podstawę wyceny. Dla określenia wartości nieruchomości gruntowej przed podziałem, przeprowadzono analizę rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową i pod zabudowę mieszkaniową, na rynku regionalnym - teren województwa, w latach 2009-2011. Natomiast dla określenia wartości nieruchomości gruntowej po podziale przeprowadzono analizę rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową na rynku regionalnym - teren województwa, w latach 2009-2011 oraz analizę rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową na rynku lokalnym - miasta [...] w latach 2010-2011.

Analiza cen działek przeznaczonych pod zabudowę usługową jest bezprzedmiotowa, ponieważ określona wartość działek przed podziałem i po podziale określona jest na tym samym poziomie i nie ma wpływu na określenie wysokości opłaty adiacenckiej.

Ponadto na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości przeznaczonych

pod zabudowę mieszkaniową stwierdzono, że właściciel nieruchomości B.R., sprzedała w czasie poprzedzającym wydanie przez Burmistrza Miasta decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej działki za cenę od 70,18 zł/m2 do 100,00 zł/m2. Natomiast określona w operacie szacunkowym wartość 1 m2 działki pod zabudowę mieszkaniową przed podziałem wynosi 41,32 zł/m2, zaś po podziale wynosi 87,50 zł/m2. Zdaniem organu wszystkie wyżej przytoczone argumenty całkowicie uzasadniają prawidłowość przeprowadzonej analizy rynku i doboru przez biegłych rzeczoznawców transakcji do porównania.

Stwierdzone w operacie błędy noszą charakter oczywistych omyłek nie mających wpływu na poziom wartości i mieszczących się w granicach dopuszczalnych błędów oraz procedurach szacowania nieruchomości. Co więcej, część tych oczywistych omyłek (pomijając ich brak wpływu na prawidłowość operatu) została popełniona na korzyść strony, gdyż w ich następstwie uzyskano niższe wartości działek.

Zarzuty dotyczące oceny lokalizacji nieruchomości przy wycenie nieruchomości przed i po podziale, zdaniem organu też są nieuzasadnione. Wybór metody, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny (PKZW), należy do biegłego rzeczoznawcy. Wartość rynkową nieruchomości gruntowej rzeczoznawcy określili stosując podejście porównawcze, metodą porównywania parami, w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości podobnych na rynku.

Organ oddalił wniosek Strony o uzupełnienie operatu szacunkowego o treść aktualnej księgi wieczystej dla analizowanej nieruchomości oraz wyniki jej badania, ponieważ dołączenie do operatu tegoż odpisu nie jest konieczne. Zgodnie z art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, biegły wykorzystuje wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, w tym zawarte w księgach wieczystych. Nie oznacza to jednak, że dokumenty, z których korzystał, w tym odpis z księgi wieczystej, muszą znaleźć się w samym operacie.

W kwestii wniosków dowodowych strony dotyczących faktur VAT obrazujących wysokość nakładów poniesionych przez stronę na nieruchomości organ wskazał, że powołane faktury VAT nie zostały dołączone do pisma strony, więc nie jest znana organowi wysokość poniesionych nakładów. Niemniej nawet gdyby takie faktury strona przedstawiła, nie stanowiłyby one podstawy uwzględnienia tych nakładów z uwagi na to, że absolutnie nieuzasadnione jest uwzględnienie jakichkolwiek nakładów poniesionych przez stronę na sporną nieruchomość, gdyż istotą opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości jest jedynie wzrost wartości tej nieruchomości przed i po podziale, natomiast na wysokość tej opłaty nie mają wpływu takie czynniki jak m.in. nakłady poczynione na gruncie, czy też zmiana sposobu zagospodarowania gruntu.

Odnośnie wniosku strony, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z oględzin szacowanej nieruchomości organ wskazał, że oględziny nieruchomości przeprowadza biegły rzeczoznawca w ramach czynności wykonania operatu szacunkowego, a nie organ prowadzący postępowanie. Żądanie przeprowadzenia przez organ dowodu z oględzin nieruchomości uznać trzeba za pozbawione podstawy prawnej, albowiem oględziny nieruchomości przy jej szacowaniu nie są oględzinami w rozumieniu art. 79 § 1 k.p.a., zatem nie można ich oceniać w kategoriach dowodu z oględzin i nakładać na organ obowiązku zawiadamiania o ich przeprowadzeniu stosownie do art. 79 k.p.a.

Organ oddalił również wniosek dowodowy strony o przesłuchanie w charakterze świadka pełnomocnika R.R., bowiem okoliczności, które miałyby być ustalone w toku przesłuchania świadka, nie miały znaczenia w sprawie opłaty adiacenckiej w świetle art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Oddalono również wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej na podstawie art. 89 § 1 k.p.a., bowiem zarzuty strony sformułowane w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. dotyczą w przeważającej części zastrzeżeń co do operatu szacunkowego, zaś przeprowadzenie rozprawy z uwagi na wątpliwości strony związane ze sposobem wykonania operatu szacunkowego byłoby nieuzasadnione.

Organ nie przychylił się również do wniosku strony o zlecenie oceny operatu przez Komisję Arbitrażową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z uwagi na to, że uważa sporządzony operat za zgodny z przepisami prawa, logiczny i zupełny, a więc przydatny w całości jako materiał dowodowy w sprawie.

Od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2012 roku B.R. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie w całości, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawo materialnego jak i przepisów postępowania. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania sprowadzały się do naruszenia:

art. 1, 11 § 1 i 80 k.p.a. polegające na oparciu rozstrzygnięcia na wadliwym, wewnętrznie sprzecznym oraz błędnym operacie szacunkowym ( zarzuty dotyczyły nieprawidłowości związanych z wyborem metody szacowania i prób porównawczych),

art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w takim prowadzeniu postępowania administracyjnego, które stało w całkowitej sprzeczności z zasadą zaufania do władzy publicznej, a sprowadziło się do wykonania, przez organ minimum czynności w sprawie, jego działania zmierzały wyłącznie do przeforsowania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej określającej zobowiązanie strony do uiszczenia opłaty adiacenckiej,

art. 9 i 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie wyrażające się w zaniechaniu informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a nadto całkowite zaniechanie wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ załatwiając sprawę, co skutkuje brakiem przejrzystości i jasności przebiegu niniejszego postępowania,

art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w uniemożliwieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności z uwagi na zakreślenie zbyt krótkiego terminu na sformułowanie zastrzeżeń do przeszło 600-stronicowego

operatu szacunkowego, arbitralne oddalenie wniosków dowodowych strony, co skutkowało wyłączeniem możliwości strony do zaprezentowania swojego stanowiska w postępowaniu,

art. 72 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy notatki urzędowe - sporządzone przez prowadzącego postępowanie pracownika potraktowane zostały - jako odzwierciedlające czynności mające dla sprawy istotne znaczenie, podczas gdy nie mogą one - w świetle naruszonego przepisu - stanowić jakichkolwiek ustaleń merytorycznych w niniejszym postępowaniu, a zwłaszcza co do zakresu umocowania męża strony, niebędącego jeszcze jej pełnomocnikiem,

f) art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie przez organ, że R.R. nie odebrała korespondencji w terminie, podczas gdy termin ten został przez stronę zachowany,

g) art. 73 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamianiu dostępu do akt postępowania, rozumianego jako możliwość ich przeglądania, robienia z nich notatek i kserokopii oraz obowiązku udostępniania ich przez organ na każdoczesne żądanie strony z instytucją czynnego udziału strony w postępowaniu, co doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że skoro strona działająca przez swoich pełnomocników dwukrotnie była przeglądać akta postępowania, to tym samym postulat aktywności strony, został zrealizowany,

h) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy w sprawie niniejszej, po wpłynięciu do organu zastrzeżeń do opinii biegłych rzeczoznawców, w istocie mających wymiar specjalistyczny i ekspercki, organ, nie posiadając odpowiednich kompetencji w zakresie wiedzy specjalnej, bez angażowania biegłych, sam - w treści decyzji (od str. 2-11 uzasadnienia decyzji) ustosunkował się do składanych, zarzutów, podczas gdy w istocie winien zwrócić się do autorów operatu o jego wyjaśnienie i uzupełnienie, a nadto - bez stosownego zobowiązania rzeczoznawców, uzupełnił kwestionowany operat, o brakujące dokumenty, których wcześniej operat z całą pewnością, nie posiadał, a nadto organ nie mógł mieć wiedzy, co do zakresu dokumentów, z jakich biegli korzystali przy sporządzaniu operatu,

i) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji administracyjnej, bez należytego wyjaśnienia jej podstawy faktycznej, z całkowitym zaniechaniem wyjaśnienia jej podstawy prawnej, a nadto z pominięcie istotnych składników stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do ferowania decyzji wadliwej, niezupełnej i niekompletnej.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły:

a) art. 144 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem przepis ten odnosi się do zakresu stosunków prawa prywatnego i w żadnej mierze nie może zostać zastosowany analogicznie do stosunków o charakterze publicznoprawnym, zwłaszcza, że granice społeczno - gospodarczego przeznaczenia prawa wyznacza - w świetle regulacji art. 144 k.c. - w istotnej mierze zwyczaj i stosunki miejscowe, nie zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako władczy i arbitralny akt administracyjny,

b) art. 93 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - albowiem nie jest to przepis dotyczący zasad i regulacji dostępu do dróg publicznych, ale normuje zasady dotyczące służebności, a to w zaskarżonej sprawie, nie ma żadnego znaczenia,

c) art. 98 a ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustalenia terminu 14 dniowego, licząc od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna na realizację obowiązku uiszczenia ustalonej opłaty, podczas gdy wskazany przepis nie daje podstawy do wyznaczenia stronie terminu do zapłaty ustalonej opłaty adiacenckiej,

Ponadto wnosząca odwołanie B.R. wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wyszczególnionych w odwołaniu oraz przesłuchanie zawnioskowanych świadków.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy stan faktyczny sprawy oraz omówiło obowiązujący stan prawny w zakresie ustalania opłat adiacenckich, podkreślając, że wzrost wartości nieruchomości będący następstwem podziału stanowi jedną z przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości nieruchomości organ pierwszej instancji udokumentował przeprowadzając dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych. Z dokonanej przez biegłych wyceny wynika, że w wyniku podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości o kwotę 3.976.200,00 zł. Opłata została ustalona w wysokości 1.192.860,00 zł co stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości, a więc dokładnie odpowiada stawce procentowej ustalonej zgodnie z § 1 pkt 1 i 3 uchwały Nr XVI/113/07 Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2007 r., w sprawie ustalenia stawek opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (Dz. Urz. Woj. z 2008 r. nr 7 poz. 197).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium podało, iż biegli oparli operat na obowiązujących przepisach, zawiera on przedmiot, zakres, podstawę formalną wyceny, daty istotne dla określenia wartości nieruchomości oraz stan i przeznaczenie nieruchomości przed i po podziale. Brak jest podstaw do podważania dokonanych przez biegłych ustaleń. Zaś co do metodologii szacowania jak i pozostałych elementów operatu szacunkowego, to ich wyboru dokonuje biegły sporządzający operat.

Brak było również podstaw do uznania za zasadne zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 8, 9, 11 k.p.a. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego organ oparł swoje rozstrzygnięcie na obowiązujących, w dniu wydania decyzji, przepisach, udzielał stronie w toku postępowania informacji o jego stanie tak faktycznym jak i prawnym. Zgromadzony materiał nie potwierdził zarzutu niezastosowania art. 10 k.p.a. Strona była informowana o toku postępowania. Niezależnie od dokonywanych doręczeń korespondencji na piśmie, pracownicy organu udzielali na bieżąco ustnych informacji o stanie sprawy, również za pośrednictwem telefonu.

Termin do sformułowania zarzutów do operatu wyznaczony przez organ pierwszej instancji na wniosek strony został przedłużony. Organ prowadzący postępowanie uwzględnił więc argumenty strony o obszerności operatu i konieczności wydłużenia terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym. Termin ten przedłużono wprawdzie o 7 dni, a nie jak wnioskowała strona o 14 dni, niemniej był to termin, który umożliwił stronie zarówno zapoznanie się z operatem, jak i sformułowanie obszernych uwag do jego treści. Przepis art. 10 k.p.a. obliguje organ administracji publicznej do stworzenia warunków czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Organ ma więc obowiązek takiego prowadzenia postępowania, aby strona miała możliwość skorzystania ze swoich uprawnień. Nawet w przypadku jednak, gdyby organ uchybił zawiadomieniu strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, to uchybienie to będzie miało znaczenia dla sprawy wyłącznie wówczas, gdy w jego wyniku uniemożliwiono dokonanie konkretnych czynności procesowych. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca, gdyż organ skutecznie zawiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a strona skutecznie z tego prawa skorzystała. Skarżący winien wykazać, że pozbawienie go uprawienia wynikającego z powołanego artykułu, skutkowało niewyjaśnieniem i nieuwzględnieniem przez organ pierwszej instancji istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Tymczasem takich okoliczności nie wskazał, ograniczając się wyłącznie do wytknięcia organowi, iż nie przedłużył terminu (w zakresie zgodnym z żądaniem) do ustosunkowania się do operatu.

Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 72 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się

w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Notatki służbowe zawarte w aktach niniejszej sprawy mają właśnie taki charakter. Dokumentują czynności pracowników organu, które mają znaczenie dla sprawy.

W zgromadzonym materiale dowodowym jak i w uzasadnieniu decyzji brak było przesłanek do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji błędnie dokonał interpretacji przepisów art. 44 i 73 k.p.a. Nie wynikało z akt sprawy, aby organ pierwszej instancji podnosił, że strona nie odebrała w terminie korespondencji. Strona miała zapewniony przez całe postępowanie dostęp do akt sprawy, z którego to uprawnienia poprzez swoich pełnomocników skorzystała ( dwukrotnie byli w urzędzie przeglądać akta postępowania).

Także zarzut naruszenia art. 84 i 107 k.p.a. organ odwoławczy uznał za nietrafny. Dowód z opinii biegłego jest dowodem szczególnego rodzaju, ze względu na wymaganie wiadomości specjalnych, jednakże organ administracji nie jest związany opinią biegłego w tym znaczeniu, że na mocy art. 80 k.p.a, na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, co w niniejszej sprawie organ uczynił. Organ pierwszej instancji miał więc nie tylko prawo ale i obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego w zakresie jego prawidłowości i przydatności dla celów postępowania.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji wypełnił w całości dyspozycję art. 107 k.p.a. Wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia – przepisy prawne, przytoczył ich treść, szczegółowo ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania, uzasadnił odmowę uwzględnienia wniosków dowodowych strony. Również stan faktyczny przedstawiony w decyzji nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowany przez stronę. Co do braku wskazania przepisów stanowiących podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, organ wskazał w podstawie prawnej uchwałę Rady Miasta w ustalenia stawek opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości, a uchybił jedynie wskazaniu konkretnego przepisu tej uchwały, co stanowi uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy. W przedmiocie niewłaściwego zastosowania art. 144 k.c. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie zastosował ww. przepisu, a jedynie przytoczył go argumentując swoje stanowisko w kwestii uwzględnienia przy ustalenia opłaty adiacenckiej stanu nieruchomości na określony czas.

Niezrozumiały dla Kolegium okazał się zarzut naruszenia art. 93 ust 3 ustawy

o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Organ pierwszej instancji nie opierał bowiem swojego rozstrzygnięcia na tym przepisie. Zgodnie z powołanym przepisem podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz

z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

Także zarzut naruszenia art. 98a ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustalenia terminu 14 dniowego licząc od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna na realizację obowiązku uiszczenia ustalonej opłaty okazał się pozbawiony podstaw. Organ pierwszej instancji tego terminu w rozstrzygnięciu decyzji nie zawarł (wynika on bowiem wprost z przepisu), a jedynie w końcowej części uzasadnienia decyzji zawarł informację tej treści. Termin ten wynika bezpośrednio z art. 148. ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mającego zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy odesłania z art. 98a ust. 1 zdanie ostatnie tej ustawy. Organ I instancji rozstrzygając przedmiotową sprawę w sentencji decyzji ustalił jedynie wysokość opłaty adicenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się również podstaw do uwzględnienia podniesionych przez stronę wniosków dowodowych, podzielając w tym zakresie stanowisko Burmistrza Miasta.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. B.R., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nadto wnosiła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1- naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 98 a ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że zaskarżona decyzja została wydana pomimo przekroczenia 3-ietniego terminu zakreślonego tym przepisem, albowiem decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2012 roku została doręczona pełnomocnikowi skarżącej, wskazanemu jako pełnomocnik dnia doręczeń dopiero dnia 28 kwietnia 2012 roku i z tym dniem, tj. z dniem doręczenia stronie, a nie z dniem [...] kwietnia 2012 roku, tj. dniem wydania, stała się ostateczna, zaś przymiot "ostateczności" decyzji determinuje dochowanie 3-letniego materialno prawnego terminu,

2- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia:

a) art. 110 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że decyzja będzie ostateczną z chwilą jej wydania, jako czynności procesowej, a nie zaś doręczenia stronie, co skutkowało wydaniem decyzji w dniu [...] kwietnia 2012 roku, wykluczającym w rezultacie jakąkolwiek szansę na doręczenie decyzji stronie w tym samym dniu,

b) art. 8 k.p.a. polegające na takim ukształtowaniu postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w całej rozciągłości stanowiło wyraz niebudzącej zaufania praktyki, nie spełniało postulatu przewidywalności i pewności, jak również realizowane było w olbrzymim pośpiechu, bez należytego, rzeczywistego

i wyczerpującego zbadania skierowanej doń sprawy, a to sprowadza się do postulatu:

- niezrealizowania zasady równości wobec prawa, poprzez potraktowanie skarżącej, będącej w identycznej sytuacji prawnej i faktycznej, w sprawie tego samego rodzaju, opartej o tą samą podstawę prawną, co strony odwołania rozpoznawanego jedynie 4 miesiące wcześniej, w dniu [...] grudnia 2011 r., w sprawie [...] przed tym samym organem, w 1/3 tożsamym składzie, w sposób zupełnie odmienny, powodując, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 roku stanowi absolutne zaprzeczenie poglądów prezentowanych przez SKO zaledwie 4 miesiące wcześniej;

-"rozpoznania" sprawy w warunkach wykluczających zapoznanie się z aktami

postępowania, argumentami strony oraz jej przedmiotem w zaledwie 4 dni;

c) art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezrealizowanie zasady dwuinstancyjności, które wyraża się w wydaniu orzeczenia przez organ drugiej instancji, wskutek rozpoznania odwołania wyłącznie pozornie, ograniczając się jedynie do weryfikacji zapisów odwołania pod względem powierzchownie formalnym, bez jakiejkolwiek analizy merytorycznej sprawy, sprowadzające się wyłącznie do pozorności przeprowadzonego "postępowania" odwoławczego, a to wyraża się w:

- całkowitym zaniechaniu merytorycznego rozpoznania sprawy, poprzez

nierozpoznanie na żadnym etapie postępowania zastrzeżeń do operatu

szacunkowego - wyceny nieruchomości - z dnia [...] grudnia 2011 roku i kompletne

nie odniesienie się do wskazanych zarzutów, sprowadzające rozstrzygnięcie do

arbitralnego i kuriozalnego wskazania, że operat sporządzony jest poprawnie,

- całkowitym nieuwzględnieniu wniosków dowodowych stron, zaś w treści zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji - sprowadzenie "rozstrzygnięcia" dowodowego- do jedynie pozoru rozpoznania wyłącznie wniosku - o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, powołując się w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia na ogólnikowe-nieprzystające do dotychczasowego toku postępowania kwestie,

-całkowitym pominięciu dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą, a potwierdzających zasadność zgłoszonych zarzutów dotyczących sporządzonego operatu szacunkowego,

d) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na oparciu rozstrzygnięcia na wadliwym, wewnętrznie sprzecznym oraz błędnym operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłych rzeczoznawców, z istotnym naruszeniem zasad sporządzania operatów szacunkowych, jak również szeregiem nieprawidłowości związanych z wyborem metodologii szacowania i prób porównawczych, co skutkowało tym, że w całej rozciągłości operat oparty został o niekompletne dane dotyczące nieruchomości i wsparty o błędne założenia, a kwota wyliczona przez biegłych rzeczoznawców jest nierealna i nieprzystająca zupełnie do rzeczywistości;

e) art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez takie sporządzenie uzasadnienia decyzji organu drugiej

instancji, które jest niewłaściwe, skonstruowane w sposób uniemożliwiający

skarżącej odniesienie się do rozstrzygnięcia organu i motywów tegoż

rozstrzygnięcia; a nadto w uzasadnieniu brak klarowności i spójności, które to

uchybienia polegają w szczególności na:

- braku należytego wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji, niezawierającej

odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania dotyczących ustalonego stanu faktycznego,

- niewyjaśnienia skarżącej, z jakich powodów organ drugiej instancji pewne

okoliczności uznał za uzasadnione, a z jakich względów innym odmówił zasadności oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji,

- odniesienie się tylko do jednego wniosku dowodowego strony

z całkowitym zlekceważeniem innych jej wniosków dowodowych;

f) art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w uniemożliwieniu

stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez podjęcie decyzji w tak obszernym materiale dowodowym w terminie 4 dni, bez umożliwienia stronie wykonania deklarowanego kontroperatu lub alternatywnie zlecenia oceny operatu w jedynym możliwym trybie - a to w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., podczas gdy skarżąca już w odwołaniu zawarła informację, że opracowuje taki wniosek,

art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy w sprawie niniejszej, po wpłynięciu do organu zastrzeżeń do opinii biegłych rzeczoznawców, w istocie mających wymiar specjalistyczny i ekspercki, organ, nie posiadając odpowiednich kompetencji w zakresie posiadania wiedzy specjalnej, bez angażowania biegłych, sam - w treści decyzji (od str. 2-11 uzasadnienia decyzji) ustosunkował się do składanych zarzutów, podczas gdy w istocie winien zwrócić się do autorów operatu o jego wyjaśnienie i uzupełnienie, a nadto - bez stosownego zobowiązania rzeczoznawców, uzupełnił kwestionowany operat, o brakujące dokumenty, których wcześniej operat z całą pewnością nie posiadał,

h) art. 89 § 1 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sytuacji, gdy:

- stan zagospodarowania nieruchomości przed i po podziale nie został przez organ w ogóle zbadany i uwzględniony, a w tym celu konieczna jest konfrontacja zeznań świadka R.R. z twierdzeniami biegłych,

- przeznaczenie nieruchomości nie zostało przez organ odwoławczy w ogóle zanalizowane, a w tym celu konieczne jest przeprowadzenie dowodu z zeznania R.R. oraz przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci opinii planistycznej, jak również dla wszechstronnego zbadania sprawy konieczne jest przeprowadzenie dowodu z załączonych do odwołania dokumentów i ich przedstawienie biegłym, co w trybie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej zapewniłoby stronom postępowania przyspieszenie i uproszczenie postępowania.

B.R. podała również, że w oparciu o przepis art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami opracowała wniosek do Komisji Arbitrażowej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych o zbadanie prawidłowości sporządzenia "Operatu szacunkowego określenia wartości nieruchomości gruntowej" sporządzonego w dniu [...] grudnia 2011 r. przez rzeczoznawców majątkowych B.L. i J.U. w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości, która stanowiła podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału w odniesieniu do działki nr [...] (numeracja przed podziałem) i działek o nr [...] (numeracja po podziale), Obręb [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Po zamknięciu rozprawy, pismem z dnia [...] lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącej wniosła o otwarcie na nowo przewodu sądowego oraz o uzupełniające dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii nr [...] Komisji Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] lipca 2012 r. na okoliczność nieprawidłowości przy sporządzeniu operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz rażącej niezgodności tego operatu z przepisami prawa. Do pisma procesowego załączyła wskazaną wyżej opinię, w którym Komisja Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych uznała sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy za nieprawidłowy, jako sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że podstawą materialno prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.), z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie spełnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie nie wzbudziło wątpliwości Sądu. Nie podzielił poglądu skarżącej, iż zaskarżona decyzja została wydana pomimo przekroczenia 3 letniego terminu , licząc od dnia ostateczności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, to jest od dnia [...] kwietnia 2009 roku. Opierając się między innymi na treści art. 107 § 1 i art. 110 k.p.a Sąd uznał za błędny pogląd zawarty w skardze, iż w pojęciu ,, wydanie decyzji" mieści się również doręczenie decyzji. Chwilą wydania decyzji jest nie data doręczenia stronie , lecz data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji zawierającej wymagane prawem składniki. Tym samym mając na uwadze datę ostateczności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz datę wydania i podpisania decyzji ostatecznej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2012 roku, Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżona decyzja została wydana z zachowaniem 3 letniego terminu określonego w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto Sąd ustosunkował się w obszernym uzasadnieniu do pozostałych zarzutów skargi sprowadzających się w głównej mierze do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W ocenie sądu rzeczoznawcy prawidłowo zastosowali przewidziane w rozporządzeniu podejście porównawcze i metodę korygowania oceny średniej, w sposób czytelny i logiczny przedstawili poszczególne kroki i procedurę postępowania w zakresie wyłaniania transakcji nadających się do porównania, prawidłowo określili cechy działek mających największy wpływ na wartość gruntu na lokalnym rynku nieruchomości oraz wagi procentowe dla tak ustalonych atrybutów, a w dalszej kolejności – dokonując już wyceny poszczególnych działek - prawidłowo określili cechy działek i wg na wartość konkretnej działki. Sąd podkreślił, że to właśnie zastosowane wagi procentowe umożliwiają zindywidualizowanie każdej z wycenianych działek, wskazując tym samym na prawidłowości zastosowanej metody wyceny. Podkreślono, że nie jest rolą organu ani sądu weryfikowanie wiadomości specjalnych zawartych w operacie szacunkowym sporządzonym, a wyłącznie kontrola poszczególnych wniosków biegłych pod kątem zasad logicznego rozumowania, rozważenia wszystkich zaistniałych wątpliwości, rozważenia uwag stron. Taką ocenę organy dokonały. Strona do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie przedstawiła przeciwdowodu w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Sąd odniósł się również do złożonego po zamknięciu rozprawy wniosku pełnomocnika strony o otwarcie rozprawy i przeprowadzenia dowodu z opinii Komisji Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] lipca 2012 roku opracowanej na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd podkreślił, że utrata przez operat szacunkowy charakteru opinii następuje z dniem wydania oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych co wynika z art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji na podstawie akt sprawy administracyjnej na dzień wydania tej decyzji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu administracyjnego skargę kasacyjną wniosła R.R., zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym koszów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W toku postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2013 roku przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości a dotyczące kwestii czy zachowanie 3 – letniego terminu przewidzianego do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem, określonego w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami decyduje datą wydania (podpisania) decyzji ostatecznej w tym przedmiocie, czy też data jej doręczenia stronie.

Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 25 listopada 2013 roku podjął uchwałę następującej treści ( sygn. akt I OPS 6/13) : ,, O zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adicenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w której mowa w art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego, decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie"

Wyrokiem z dnia 18 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania, zasądzając jednocześnie na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną od organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej podkreślono charakter opłaty adiacenckiej, która jest nie tyle instrumentem fiskalnym a mechanizmem redystrybucji dóbr i kontroli urbanizacji. Pokreślono, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 roku w sposób jednoznaczny przesądziła o niezasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, a dotyczącego sposobu liczenia biegu terminu 3- letniego – jego daty końcowej. W przedmiotowej sprawie decyzja została wydana z zachowaniem 3 – letniego terminu określonego w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego o jego zachowaniu decyduje bowiem data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie. Nadto w uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że bieg 3- letniego terminu przedawnienia określonego w przepisie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny ( Dz. U. z 2014 r. poz. 121) w. z art. 148 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, znajdującego odpowiednie zastosowanie do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości, przerywa wydanie przez organ ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiascencką. W sytuacji zaskarżenia w/w decyzji do sądu administracyjnego, na podstawie art. 148 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 124 § 1 i 2 Kodeks cywilny, termin przedawnienia biegnie na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję ustalającą opłatę adicencką. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za całkowicie pozbawione uzasadnienia zarzuty dotyczące pominięcia przez Sąd I instancji opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych jak i zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 24 k.p.a. w zw. z art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast za kluczowe do rozstrzygnięcia sprawy uznał Sąd zarzuty dotyczące zaakceptowania przez Sąd I instancji istotnych naruszeń uchybień procesowych popełnionych przez organy a dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., sprowadzające się przede wszystkich do zaniechania podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Organy nie dały bowiem stronie możliwości potwierdzenia swoich zarzutów, co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, poprzez umożliwienie skierowania operatu do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Dokonując ponownej oceny zasadności złożonej przez R.R. skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. W oparciu o art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto należy zaznaczyć - co w niniejszej sprawie ma istotne znaczenie z uwagi na uprzednie rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego - że zgodnie z art. 190 p.p.s.a sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy zostało uznane za błędne. Pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Gl 1704/12, Lex 1296268). Przy czym wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe.

Przechodząc do oceny zasadności skargi złożonej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 roku należy stwierdzić, iż zasadne okazały się zdaniem Sądu zarzuty dotyczące naruszenia zasad przeprowadzania postępowania administracyjnego, a wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek samokontroli przestrzegania prawa. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu działać na podstawie prawa, a zatem podejmując każdą czynność obowiązany jest zbadać jej zgodność z prawem. Z wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej, która to zasada jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wynika dla organu obowiązek podejmowania nie tylko z wniosku, ale także z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jest obowiązany w sposób wyczerpujący zbadać i ustalić wszelkie okoliczności faktyczne związane z określoną sprawą, aby w ten sposób odtworzyć rzeczywisty jej obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Załatwiając sprawę organ winien mieć na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywatela. Natomiast art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi rozwinięcie zasad zawartych w wcześniej cytowanym art. 7 k.p.a. nakłada na organu administracji publicznej obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowy. Należy również zwrócić uwagę na art. 80 k.p.a. zawierający zasadę swobodnej oceny dowodów, z której to zasady wynika, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność zastała udowodniona. Powyższa zasady stanowi przeciwstawienie się samowolnej ocenie, nie znajdującej potwierdzenia w całokształcie zebranego materiału dowodowego, a nadto zobowiązuje organ do uprzedniego wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

Odnosząc te uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że strona składająca skargę już na etapie postępowania przed organem I instancji składając w dniu 12 marca 2012 roku 130 stronicowe pismo zawierające zastrzeżenia do dotychczasowego przebiegu postępowania oraz zarzuty odnośnie sporządzonego operatu szacunkowego, a następnie w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze na decyzję organu II instancji zakwestionowała ustalenia zawarte w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawców majątkowych. Operat ten stanowił w niniejszej sprawie podstawowy dowód, na podstawie którego organy ustaliły wysokość opłaty adiacenckiej. Nadto złożyła wniosek o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu sporządzonego przez J.U. i B.L. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji obowiązkiem organu I jak i II instancji było odnieść się nie tylko do zarzutów zgłoszonych przez stronę skarżącą, ale również z uwagi na fakt, że strona kwestionowała wiadomości specjalne zamieszczone w operacie szacunkowym umożliwienie stronie wystąpienie o ocenę tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Taki zamiar strona akcentowała w swoich pismach, w których zawarła oświadczenie, że w przypadku gdyby organ sam nie zwrócił się do powyższej organizacji o dokonanie oceny operatu, z takim wnioskiem sama wystąpi. Skarżąca w swoich pismach odnośnie sporządzonego operatu podnosiła między innymi takie zarzuty jak brak ustaleń ewentualnych zapisów zawartych w dziale III księgi wieczystej, prawidłowość wybranych transakcji do dalszych obliczeń – transakcji porównawczych ( co najmniej odnośnie do dwóch z nich podniesiono zarzuty bardzo istotne, a co potwierdza analiza przedłożonych aktów notarialnych dokumentujących zawarcie tych transakcji), nieuwzględnienie stanu zagospodarowania nieruchomości przed i po podziale, nieuwzględnienie faktycznego przeznaczenia wydzielonych działek po podziale ( np. przyjęto taką samą cenę 1 metra kwadratowego dla działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną jak i budynkami wielorodzinnymi oraz przeznaczonych na postawienie stacji transformatorowych nie uzasadniając w sposób odpowiedni takiego stanowiska), błędy rachunkowe, niewyjaśnienie kryteriów nadawanych ocenom w ramach poszczególnych wycen, nieuwzględnienie faktu, iż niektóre z wyodrębnionych działek pozbawione są możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej, nieuwzględnienie, że przez niektóre działki przechodzi naziemna sieć średniego napięcia, nieuwzględnienie zagłębień na niektórych działkach, nieprawidłowości w zakresie ustalenia dostępu do drogi itp. Są to niewątpliwie okoliczności, które mogą rzutować na dokonaną wycenę nieruchomości zarówno przed jak i po podziale. Wyjaśnienie czy okoliczności te mają wpływ czy też nie na wartość nieruchomości przed jak i po podziale, a w konsekwencji na ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej wymaga wiedzy specjalistycznej. Mając na uwadze datę zawiadomienia strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie (przed tą datą nie zawiadomiono strony o sporządzeniu operatu i możliwości zapoznania się z jego treścią), a następnie datę wydania decyzji przez organ I instancji, a następnie przez organ II instancji, przy uwzględnieniu obszerności sporządzonej opinii przez rzeczoznawców należy stwierdzić, że organ nie dał stronie możliwości potwierdzenia swoich zarzutów co do prawidłowości operatu szacunkowego poprzez umożliwienie skierowania operatu do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a więc w trybie przewidzianym przez ustawę o gospodarce nieruchomościami lub przedłożenie operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę. Organ będąc gospodarzem toczącego się postępowania administracyjnego, decydując o jego przebiegu, podejmując w określonym czasie określone rozstrzygnięcia, winien w taki sposób przeprowadzić postępowanie, aby umożliwić rzeczywistą realizację zasad wynikająca z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a nie tylko w sposób formalny zawiadamiając stronę o poszczególnych czynnościach, przedłożonych dowodach i zakreślając terminy, które uniemożliwiały faktyczną możliwość skorzystania strony z jej uprawnień. Tego warunku w niniejszej sprawie organ nie spełnił. W tym miejscu należy podkreślić, że operat szacunkowy został złożony przez rzeczoznawców organowi I instancji w dniu [...] grudnia 2011 roku podczas gdy organ zawiadomił o tym fakcie stronę pismem noszącym datę [...] lutego 2012 roku. Mając na uwadze przebieg postępowania w niniejszej sprawie, znajdujący odzwierciedlenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, z których wynikają daty podejmowania poszczególnych czynności, należy stwierdzić, że organ z tego obowiązku nie wywiązał się. Skutkuje to uznaniem złożonej skargi za zasadną i uchyleniem decyzji organów.

Organ ponownie rozpatrując sprawę winien powyższe rozważania mieć na uwadze, jak również wykładnię przepisów prawa materialnego zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a dotyczącą zasad obliczania biegu terminu trzyletniego wynikającego z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przerwy jego biegu będącej konsekwencją uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Dotyczy to w szczególności wykładni prawa zgodnie z którą bieg trzyletniego terminu przedawnienia określonego w przepisie art. 98a ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przerywa wydanie przez organ ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką ( art. 148 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami związku z art. 123 §1 Kodeksu cywilnego). Termin przedawnienia biegnie od nowa od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję ustalającego opłatę adiacencką ( art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w z. z art. 124 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego). Wydając ponowne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie organ zgodnie z art. 7 k.p.a. winien mieć na uwadze stan faktyczny i prawny ustalony na dzień wydawania decyzji. Przeprowadzając ponownie postępowanie administracyjne organ winien nie tylko dokonać właściwej, wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz ewentualnych zastrzeżeń zgłaszanych przez stronę, ale także umożliwić stronie faktyczne skorzystanie z przysługujących jej uprawnień, w tym wyznaczanie terminów do wykonania powyższych czynności umożliwiających rzeczywiste skorzystanie z przysługujących uprawnień jako stronie. W przypadku stwierdzenia, że zgłoszone przez stronę zarzuty dotyczące opinii rzeczoznawców dotyczą kwestii, których rozstrzygnięcie wymaga wiedzy specjalistycznej, a nie zostały one w sposób dostateczny wyjaśnione w złożonej opinii lub gdy sam poweźmie takie wątpliwości, organ winien rozważyć między innymi możliwość zwrócenia się o zajęcie stanowiska do rzeczoznawców sporządzających opinię, nie wyłączając przeprowadzenia w tym zakresie rozprawy z udziałemrzeczoznawców i strony.

Uznając z powyższych względów skargę za uzasadnioną w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie uwzględnienie skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia spraw. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednakże nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony ( art. 205 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie strona poniosła koszty sądowe w wysokości 11929 złotych. tj. opłata stosunkowa uiszczona od skargi na decyzji. Wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem ustalono w oparciu o § 6 ust. 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. z 2002r., nr 163,poz. 1348 ze zm.) na kwotę 7200 złotych. Zgodnie z treścią § 2 cytowanego wyżej rozporządzenia zasądzając opłatę za czynności adwokata, sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy adwokata, a także charakter sprawy i wkład pracy adwokata w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Granice minimalnej i maksymalnej wysokości opłaty określona została w § 2 ust. 2 rozporządzenia. Ustalając wysokość wynagrodzenia pełnomocnika strony Sąd miał na uwadze nakład jego pracy – podejmowane w toku postępowania sądowego czynności w imieniu skarżącej tj. od dnia [...] czerwca 2012 roku, kiedy to pełnomocnik zgłosił swój udział w sprawie składając pełnomocnictwo. Na wysokość tego wynagrodzenia nie mają wpływu czynności dokonywane przez pełnomocnika w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego przed złożeniem skargi, jak również związane ze złożeniem skargi kasacyjnej. Brak jest podstaw do ustalenia wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej w wysokości sześciokrotnej stawki minimalnej. Pełnomocnik przystąpił do sprawy już po wniesieniu skargi, składając pismo, w którym poparł stanowisko skarżącej zawarte w skardze, brał udział w dwóch rozprawach, złożył pismo w przedmiocie otwarcia rozprawy i przeprowadzenia dowodu z opinii Komisji Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, a nadto w dniu [...] czerwca 2014 roku złożył pismo, w którym zawarł polemikę dotyczącą wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjnego w uzasadnieniu do wyroku z dnia 18 marca 2014 roku. Nadto ustalając koszty postępowania sądowego Sąd wziął pod uwagę uiszczenie opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych. Łącznie zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 19. 146 złotych.