Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Rz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 374/14 w sprawie ze skargi B. Rz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. Rz. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 374/14, uchylił decyzje: Burmistrza Miasta Kostrzyn nad Odrą z dnia [...] marca 2012 r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:

Burmistrz Miasta Kostrzyn nad Odrą, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., dokonał zatwierdzenia podziału działki nr [...] w Kostrzynie nad Odrą na 80 odrębnych działek. Decyzja o zatwierdzeniu podziału została wydana na wniosek właściciela nieruchomości B. Rz. i stała się ostateczna z dniem 23 kwietnia 2009 r.

Burmistrz Miasta Gorzowa Wielkopolskiego w dniu 15 listopada 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału. Biegli rzeczoznawcy sporządzili operat szacunkowy, w którym wartość działki wycenili na kwotę 15.575,900,00 zł przed podziałem oraz na łączną kwotę 19.552.100,00 zł po podziale. Dało to wzrost wartości nieruchomości o kwotę 3.976.200,00 zł.

Burmistrz Miasta Kostrzyn nad Odrą, pismem z dnia 6 lutego 2012 r., zawiadomił B. Rz. o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z jego aktami (w tym z operatem szacunkowym) oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Pismo to nie zostało doręczone stronie, jednak R. Rz. – małżonek B. Rz. otrzymał od pracowników Urzędu Miasta Kostrzyna nad Odrą telefoniczną informację na temat treści tego pisma i następnego dnia, tj. 7 lutego 2012 r. stawił się w Urzędzie, gdzie przeglądał akta sprawy.

Dnia 8 lutego 2012 r. B. Rz. udzieliła pełnomocnictwa do reprezentowania jej w, wskazując jednocześnie, aby wszelka korespondencja była kierowana na adres tego pełnomocnika. Dnia 9 lutego 2012 r. pracownica Urzędu Miasta Kostrzyna nad Odrą podjęła próbę doręczenia pisma z dnia 6 lutego 2012 r. bezpośrednio B. Rz., która odmówiła jego przyjęcia tłumacząc, że pismo organu to "pomyłka". Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi dnia 27 lutego 2012 r. Nowi pełnomocnicy B. Rz. w dniu 28 lutego 2012 r. stawili się w Urzędzie Miasta Kostrzyna nad Odrą, gdzie udostępniono im akta sprawy, co zostało utrwalone w aktach sprawy w formie protokołu oraz złożono wniosek o przedłużenie terminu do wypowiedzenia się o zebranym w sprawie materiale dowodowym poprzez zakreślenie dodatkowego czternastodniowego terminu, licząc do dnia 5 marca 2012 r. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta Kostrzyna nad Odrą wyznaczył stronie dodatkowy siedmiodniowy termin, który upływał dnia 12 marca 2012 r. Obaj pełnomocnicy otrzymali na ten temat telefoniczną informację w dniu 29 lutego 2012 r. Dnia 1 marca 2012 r. pełnomocnik ponownie stawił się w Urzędzie Miasta Kostrzyna nad Odrą w celu przejrzenia akt sprawy. Dnia 2 marca 2012 r. pełnomocnik ponowił wniosek o udzielenie dodatkowego czternastodniowego terminu na ustosunkowanie się do zgromadzonego materiału dowodowego, który, pismem Burmistrza Miasta Kostrzyna nad Odrą z dnia 6 marca 2012 r., został rozpatrzony odmownie. Dnia 14 marca 2012 r. B. Rz. przedłożyła pismo, w którym wypowiedziała się o zebranym materiale dowodowym, sformułowała szereg zarzutów do operatu szacunkowego oraz złożyła wnioski dowodowe.

Burmistrz Miasta Kostrzyn nad Odrą, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., ustalił B. Rz. opłatę adiacencką w wysokości 1.192,860,00 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu odwołania B. Rz., decyzją z dnia 23 kwietnia 2012 r., utrzymało w mocy decyzję z dnia 15 marca 2012 r.

Po zamknięciu rozprawy przed WSA w Gorzowie Wielkopolskim, pismem z dnia 18 lipca 2012 r., B. Rz. wniosła o otwarcie na nowo przewodu sądowego oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii nr [...] Komisji Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we Wrocławiu na okoliczność nieprawidłowości przy sporządzeniu operatu szacunkowego z dnia 16 grudnia 2011 r. oraz rażącej niezgodności tego operatu z przepisami prawa.

WSA w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi B. Rz., wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 374/14, ją oddalił. Podniesiono, że decyzja z dnia 23 kwietnia 2012 r. nie została wydana z przekroczeniem trzyletniego terminu, licząc od dnia, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna, tj. od dnia 23 kwietnia 2009 r. Stwierdzono też, że z uwagi na postanowienia art. 107 § 1, art. 110 K.p.a., wydanie decyzji nie oznacza również jej doręczenie. Chwilą wydania decyzji nie jest dzień jej doręczenia stronie, ale dzień jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień jej podpisania. Tym samym, mając na uwadze daty: ostateczności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz wydania i podpisania decyzji ostatecznej przez SKO w Gorzowie Wielkopolskim (23 kwietnia 2012 r.) została ona wydana z zachowaniem trzyletniego terminu określonego w art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm., dalej: u.g.n.). Uznano także, że rzeczoznawcy, sporządzając operat szacunkowy, prawidłowo zastosowali, określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109, ze zm.), podejście porównawcze i metodę korygowania oceny średniej, w sposób czytelny i logiczny przedstawili poszczególne kroki i procedurę postępowania w zakresie wyłaniania transakcji nadających się do porównania, prawidłowo określili cechy działek mających największy wpływ na wartość gruntu na lokalnym rynku nieruchomości oraz wagi procentowe dla tak ustalonych atrybutów. Podkreślono, że nie jest rolą organu ani sądu weryfikowanie wiadomości specjalnych zawartych w operacie szacunkowym, a wyłącznie kontrola poszczególnych wniosków biegłych pod kątem zasad logicznego rozumowania, rozważenie wszystkich zaistniałych wątpliwości oraz uwag stron. W przedmiotowej sprawie B. Rz. do dnia wydania decyzji nie przedstawiła przeciwdowodu w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Odniesiono się również do wniosku o otwarcie rozprawy i przeprowadzenia dowodu z opinii Komisji Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych i podniesiono, że utrata przez operat szacunkowy charakteru opinii następuje z dniem wydania oceny prawidłowości operatu dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Tymczasem sąd dokonuje oceny zgodności z prawem decyzji na podstawie akt sprawy administracyjnej.

W toku postępowania, po wniesieniu skargi kasacyjnej przez B. Rz., NSA, postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2666/12, przedstawił składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości a dotyczące kwestii czy o zachowaniu trzyletniego terminu przewidzianego do ustalenia opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., decyduje data wydania (podpisania) decyzji ostatecznej w tym przedmiocie, czy też data jej doręczenia. NSA, w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 6/13, stwierdził, że o zachowaniu tego terminu decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie.

NSA, wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2666/12, uchylił wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Pokreślono, że uchwała o sygn. akt I OPS 6/13 w sposób jednoznaczny przesądziła o sposobie liczenia biegu trzyletniego terminu i jego daty końcowej. W przedmiotowej sprawie decyzja została wydana z zachowaniem trzyletniego terminu określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. W przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego o jego zachowaniu decyduje bowiem data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie. Wskazano też, że bieg trzyletniego terminu przedawnienia, na podstawie art. 148 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 123 § 1 K.c., przerywa wydanie przez organ ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W sytuacji zaskarżenia takiej decyzji do sądu administracyjnego termin przedawnienia biegnie na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję ustalającą opłatę adiacencką. Stwierdzono też, że organy nie dały stronie możliwości potwierdzenia swoich zarzutów dotyczących prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, poprzez umożliwienie skierowania operatu do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Natomiast zarzuty dotyczące pominięcia przez Sąd I instancji opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 24 K.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. uznano za całkowicie bezpodstawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 374/14, uchylił decyzje organów obu instancji. Podniesiono, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Pojęcie "wykładnia prawa" należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa, zarówno materialnego, jak i procesowego. Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. B. Rz. w postępowaniu przed organem I instancji, w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w skardze na decyzję organu II instancji kwestionowała ustalenia zawarte w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawców majątkowych oraz złożyła wniosek o dokonanie oceny prawidłowości tego operatu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów obu instancji było odniesienie się do zgłoszonych zarzutów oraz umożliwienie B. Rz. wystąpienie o ocenę tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Taki zamiar akcentowała ona w swoich pismach, w których zawarła oświadczenie, że w przypadku gdyby organ sam nie zwrócił się o dokonanie oceny operatu, z takim wnioskiem wystąpi sama. Względem sporządzonego operatu B. Rz. podnosiła zarzuty m.in. braku ustaleń ewentualnych zapisów zawartych w dziale III księgi wieczystej, prawidłowości wybranych transakcji do dalszych obliczeń, nieuwzględnienia stanu zagospodarowania nieruchomości przed i po podziale, nieuwzględnienie faktycznego przeznaczenia wydzielonych działek po podziale, błędów rachunkowych, niewyjaśnienia kryteriów nadawanych ocenom w ramach poszczególnych wycen, nieuwzględnienia faktu, że niektóre z wyodrębnionych działek pozbawione są możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej. Były to więc okoliczności, które mogły rzutować na dokonaną wycenę nieruchomości zarówno przed i po podziale. Wyjaśnienie czy okoliczności te miały wpływ na wartość nieruchomości przed i po podziale, a w konsekwencji na ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej, wymaga wiedzy specjalistycznej. Stwierdzono, że z uwagi na datę zawiadomienia B. Rz. o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie (przed tą datą nie zawiadomiono jej o sporządzeniu operatu i możliwości zapoznania się z jego treścią), a następnie na daty wydania decyzji przez organy obu instancji, przy uwzględnieniu obszerności opinii rzeczoznawców, organ nie dał jej możliwości potwierdzenia swoich zarzutów dotyczących prawidłowości operatu szacunkowego poprzez umożliwienie skierowania operatu do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych lub przedłożenie operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę. Organ, decydując o przebiegu postępowania administracyjnego, powinien w taki sposób je przeprowadzić, aby umożliwić rzeczywistą realizację zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a nie tylko w sposób formalny zawiadamiając B. Rz. o poszczególnych czynnościach, przedłożonych dowodach i zakreślając terminy, które uniemożliwiały faktyczne skorzystanie z jej uprawnień. Zauważono też, że operat szacunkowy został złożony przez rzeczoznawców organowi I instancji w dniu 16 grudnia 2011 r. a organ zawiadomił o tym fakcie B. Rz. pismem z dnia 6 lutego 2012 r. Podniesiono także, że bieg trzyletniego terminu przedawnienia, określonego w art. 98a ust 1 u.g.n., przerywa wydanie przez organ ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką (art. 148 ust. 2 u.g.n. zw. z art. 123 § 1 K.c.). Termin przedawnienia biegnie od nowa od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję ustalającego opłatę adiacencką (art. 148 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 124 § 1-2 K.c.). Wydając ponowne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie organ powinien mieć na uwadze stan faktyczny i prawny ustalony na dzień wydawania decyzji.

Skargę kasacyjną wniosła B. Rz., żądają uchylenia wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie:

• art. 190 P.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji uznał, że wydając wyrok związany był wykładnią prawa dokonaną w wyroku o sygn. akt I OSK 2666/12 w zakresie, w jakim NSA wskazał, iż bieg trzyletniego terminu przedawnienia przerywa wydanie przez organ ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką a w sytuacji zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego termin przedawnienia biegnie na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję ustalającą opłatę adiacencką. Wykładnia taka wykracza poza zakres skargi kasacyjnej od wyroku o sygn. akt II SA/Go 445/12, a w konsekwencji nie jest prawnie wiążąca dla Sądu ponownie rozpatrującego sprawę;

• art. 134 § 2 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść B. Rz., gdyż wskazano na możliwość kontynuowania postępowania administracyjnego, co prowadzi do pogorszenia jej sytuacji, wynikającej z decyzji organu II instancji;

• art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ we wskazaniach co do dalszego postępowania nakazano uwzględnienie wykładni przepisów zawartej w wyroku o sygn. akt I OSK 2666/12, dotyczącej zasad obliczania biegu terminu określonego w art. 98 ust. 1 u.g.n. Tymczasem WSA w Gorzowie Wielkopolskim nie był związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w tym zakresie, a we wskazaniach co do dalszego postępowania powinien był wskazać, że organ ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany jest uwzględnić upływ trzyletniego terminu określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n.;

• art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 123 § 1 pkt 1, art. 124 § 1-2 K.c., ponieważ błędnie przyjęto, że art. 148 ust. 2 u.g.n. znajduje odpowiednie zastosowanie do określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. terminu wydania przez organ decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Z uwagi jednak na odmienną rolę opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 u.g.n.) brak jest możliwości zastosowania tego przepisu do opłaty adiacenckiej ustalanej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. Niewłaściwie uznano także, że odpowiednie zastosowanie art. 148 ust. 2 u.g.n. oznacza, iż przepisy Kodeksu cywilnego, dotyczące przerwania biegu przedawnienia roszczeń, znajdują zastosowanie do terminu ustalenia opłaty adiacenckiej. Tymczasem odpowiednie zastosowanie tego przepisu oznacza jedynie, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej już ustalonej decyzją organu na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n., mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego. Błędnie przyjęto też, że w sytuacji zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego, termin przedawnienia biegnie na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego tę decyzję, podczas gdy zgodnie z art. 123 § 1 pkt 1 K.c. bieg przedawnienia roszczenia przerywa czynność wierzyciela, a więc podmiotu, który ma już roszczenie wobec dłużnika, a nie czynność organu prowadząca dopiero do powstania roszczenia. Uznano tym samym, że w wyniku uchylenia decyzji: z dnia [...] marca 2012 r. i z dnia [...] kwietnia 2012 r. Burmistrz Miasta Kostrzyn nad Odrą powinien ponownie rozpoznać sprawę, nieuwzględniając upływu terminu określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. Termin ten upłynął jednak w dniu 23 kwietnia 2012 r., a więc organ utracił kompetencję do wydania nowej decyzji w sprawie i we wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd I instancji powinien zobowiązywać organ do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Podkreślono, że wykładnia prawa zawarta w wyroku o sygn. akt I OSK 2666/12 w zakresie odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego, dotyczących przerwania biegu przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych do terminu ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n., wykraczała poza granice skargi kasacyjnej. W konsekwencji WSA w Gorzowie Wielkopolskim, rozpoznając ponownie sprawę, nie był związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w tym zakresie i powinien zobowiązać organy do uwzględnienia trzyletniego terminu określonego art. 98a ust. 1 u.g.n. Oznacza to zobowiązanie organu do umorzenia postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania.

Na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. wniesiono również o odroczenie sprawy i przekazanie składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, tj. czy bieg trzyletniego terminu przedawnienia przerywa wydanie przez organ ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Jeśli tak, to czy w sytuacji zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego termin przedawnienia biegnie na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję ustalającą opłatę adiacencką.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone orzeczenie opowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.

Stwierdzić na wstępie należy, że wniosek o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 187 § 1 P.p.s.a. skład orzekający NSA przedstawia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Skład przedstawiający takie zagadnienie ma obowiązek wykazania, że w sprawie wystąpiło "zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości" w rozumieniu art. 187 § 1 P.p.s.a. oraz, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i wnioski uzasadniały jego sformułowanie. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że "zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości" to takie kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka, określona w art. 187 § 1 P.p.s.a., będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, PiP 2004, z. 2, uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt FPS 2/04, z glosą A. Skoczylasa, OSP 2005, z. 6, poz. 72). W orzecznictwie wyrażono również pogląd, że podstawą przyjęcia, iż w konkretnym wypadku chodzi o poważne wątpliwości, może być również przypadek, gdy wątpliwości składu orzekającego NSA związane są z kwestią odstąpienia od ustalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu. W takim wypadku skład przedstawiający do wyjaśnienia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, musi podważyć dotychczasową wykładnię i wykazać na czym dana wątpliwość polega (por. postanowienia NSA: z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I FPS 3/05, z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 1/07). Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 3, art. 187 § 1 P.p.s.a. przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powinno pozostawać w bezpośrednim związku merytorycznym i logicznym z rozpatrywaną sprawą sądowoadministracyjną. Tym samym skład orzekający NSA, przedstawiający do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które wyłoniło się na tle konkretnego stanu faktycznego, powinien powiązać je z okolicznościami faktycznymi sprawy oraz z przepisami prawa, które w kontekście tych okoliczności stanowią źródło wątpliwości prawnych. Wątpliwości te muszą być "poważne", a za takie uważa się wątpliwości obiektywne, dotyczące kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, w której powstały.

W przedmiotowej sprawie przywołane w motywach skargi kasacyjnej okoliczności nie wskazują, aby na tle istniejącego stanu faktycznego wystąpiły rozbieżności w orzecznictwie co do wykładni wskazanych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm., dalej: u.g.n.) i ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. poz. 380, ze zm., dalej: K.c.). Podkreślić trzeba, że również skład rozpoznający niniejszą sprawę nie doszedł do wniosku, aby wyłoniły się takie wątpliwości, które uzasadniałyby, w myśl art. 187 § 1 P.p.s.a., odroczenie rozprawy i przedstawienie budzącego wątpliwości zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów NSA.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy przypomnieć należy, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA (por.: J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 624). W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "wykładnia prawa", użyte w art. 190 P.p.s.a., należy rozumieć wąsko, tj. jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez NSA. W przypadku, gdy sąd I instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez NSA, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 190 P.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07). Sąd I instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez NSA. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni NSA przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Można odstąpić od zastosowania art. 190 P.p.s.a. również z uwagi na podjęcie uchwały przez NSA w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku NSA, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08). Podkreślić trzeba, że żadna z takich sytuacji nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie, co oznacza, że Sąd I instancji związany był wykładnią prawa dokonaną przez NSA. Nie można było też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Dodać należy, że z uwagi na art. 190 P.p.s.a., nie może budzić wątpliwości, iż obowiązkiem NSA rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy a następnie ocenić zarzuty skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu, nie mogą być uwzględnione. Ponadto, jeśli sąd II instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powołuje się na art. 190 P.p.s.a., to nie ma potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej.

Stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie kontroli instancyjnej poddany został wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przekazanej temu Sądowi w oparciu o przepis art. 185 § 1 P.p.s.a. W poprzednim wyroku z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2666/12 NSA przesądził, że m.in. bieg trzyletniego terminu przedawnienia, określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n., na podstawie art. 123 § 1 K.c. w z art. 148 ust. 2 u.g.n., znajdującego odpowiednie zastosowanie do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości, przerywa wydanie przez organ ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W sytuacji zaskarżenia takiej decyzji do sądu administracyjnego, na podstawie art. 148 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 124 § 1-2 K.c., termin przedawnienia biegnie na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję ustalającą opłatę adiacencką. Zaprezentowana przez NSA wykładnia prawa wiązała w tej sprawie Sąd I instancji oraz strony postępowania, które, stosownie do zakazu wyrażonego w art. 190 P.p.s.a., nie mogły oprzeć skargi kasacyjnej na podstawach z nią sprzecznych. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej wszystkie zarzuty obejmujące naruszenie prawa materialnego oraz zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.: art. 134 § 2, art. 141 § 4, art. 190 P.p.s.a. oraz materialnego, tj.: art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 123 § 1 pkt 1, art. 124 § 1-2 K.c. pozostają w sprzeczności z wykładnią prawa dokonaną w wyroku o sygn. akt I OSK 2666/12. Z uwagi na postanowienia art. 190 P.p.s.a. należy uznać je więc za niedopuszczalne, ponieważ przyjęcie argumentacji skargi kasacyjnej oznaczałoby w istocie poddanie kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny orzeczenia NSA uchylającego wyrok sądu I instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpozna. Kwestionowałoby to funkcjonowanie zasady dwuinstancyjności i roli NSA w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.