Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SAB/Wa 51/20 w sprawie ze skargi E. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanawia: I. na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w trakcie postępowania administracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 lub pkt 6 p.p.s.a., czy rozpoznaniu z uwzględnieniem art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.?"; II. odroczyć rozpoznanie sprawy do czasu rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia.

1. Przedstawione w sentencji postanowienia zagadnienie prawne powstało w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SAB/Wa, w którym Sąd Wojewódzki po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej p.p.s.a.), że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu zażalenia E. J. na postanowienie S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 maja 2019 r. oraz orzekł, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił skargę w pozostałej części, zasądzając ponadto od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Z akt sądowych, administracyjnych oraz twierdzeń stron wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) zażalenie skarżącej na postanowienie S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 maja 2019 r. o zawieszeniu z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie rozpoznania zażalenia skarżącej na postanowienie wydane w postępowaniu dotyczącym samowolnych robót budowlanych, otrzymał 1 lipca 2019 r. Po otrzymaniu zażalenia kilkakrotnie zwracał się do organu pierwszej instancji o przesłanie kompletnych akt i jednocześnie pismami z dnia 14 sierpnia 2019 r., 13 września 2019 r., 25 października 2019 r., 6 grudnia 2019 r., 17 stycznia 2020 r., 28 lutego 2020 r., na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., informował strony postępowania o przyczynach zwłoki, wskazując nowe terminy załatwienia sprawy. Pismem z 13 lutego 2020 r. skarżąca wniosła ponaglenie. Organ odwoławczy odpowiedział na ponaglanie pismem z 24 lutego 2020 r., stwierdzając m.in., że nie był bezczynny oraz że nie prowadził przewlekłe postępowania. Postanowieniem z 27 lutego 2020 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącej 17 marca 2020 r., organ odwoławczy uchylił postanowienie S. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 29 maja 2019 r. przyjmując, że ustała przyczyna zawieszenia postępowania.

Skarżąca skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła 1 kwietnia 2020 r. W skardze żądała stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu administracji na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, twierdząc, że nie prowadził postępowania przewlekle. Uzasadniając swoje stanowisko powołał się na okoliczności sprawy, przede wszystkim na to, że trzykrotnie zwracał się do organu pierwszej instancji o nadesłanie kompletnych akt, że informował strony postępowania na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. o przyczynach zwłoki, wyznaczając nowe terminy załatwienia sprawy oraz na to, że o ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania, mianowicie toczącego się postępowaniu przed sądem administracyjnym, dowiedział się z wydanego w tej sprawie wyroku z 9 października 2019 r., który otrzymał dopiero 31 stycznia 2020 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skarga została poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Następnie Sąd Wojewódzki przedstawił jak należy rozumieć pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania", po czym stwierdził, że organ prowadził objęte skargą postępowanie przewlekle, jednak opieszałość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zawarł w dalszej części uzasadnienia uwagi dotyczące przepisów art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 2, 3, 5 i art. 36 k.p.a. oraz analizę czynności podejmowanych w toku kontrolowanego postępowania, z konkluzją, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy w terminie dwóch miesięcy, liczonym od dnia 1 lipca 2019 r. kiedy to do organu wpłynęło zażalenie. Jak wynika z akt, orzeczenie załatwiające to zażalenie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dnia 27 lutego 2020 r., czyli po pięciu miesiącach po terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a.

Ponadto Sąd Wojewódzki wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa oraz z jakich powodów nie uwzględnił żądania o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżając wyrok w całości, zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 8, art. 53 § 2b i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 6, art. 7, art. 12 § 1, art. 35 § 5, art. 37 § 1 pkt 2, art. 133 i art. 144 k.p.a. przez stwierdzenie przewlekłości - pomimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia - w rozpoznaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, w wyniku rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zażaleniowego, złożonej już po wydaniu postanowienia kończącego to postępowanie zażaleniowe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką argumentację podważającą ocenę Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą postępowanie prowadzone było przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób przewlekły. Przede wszystkim podniesiono jednak, że teza uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 powinna znaleźć odpowiednie zastosowanie w przypadku skargi na przewlekłość, a więc również w rozpatrywanej sprawie dotyczącej postępowania wpadkowego, zakończonego postanowieniem. Dalej wskazano, że skarga na przewlekłość z 20 marca 2020 r. została wniesiona już po otrzymaniu przez pełnomocnika skarżącej postanowienia z 27 lutego 2020 r. (data odbioru - 17 marca 2020 r.), a tym samym nie było podstaw do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu zażalenia.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. J. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego sądu. O zagadnieniu prawnym budzącym poważne wątpliwości można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych i zakresu ich stosowania. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w powołanym wyżej przepisie jest również występowanie w danej kwestii rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 187 § 1 p.p.s.a. Zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które skład orzekający postanowił przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, dotyczy wykładni i stosowania art. 58 § 1 pkt 2 lub pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 149 § pkt 3 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona została po jego zakończeniu, ale poprzedzona została ponagleniem złożonym w toku postępowania administracyjnego. Wyjaśnienie powyższego zagadnienia prawnego ma zasadnicze znaczenie dla rozpoznania skargi kasacyjnej, gdyż ma ścisły związek z okolicznościami faktycznymi oraz przepisami, które stanowić będą podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono bowiem naruszenie przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który był podstawą zawartego w zaskarżonym wyroku stwierdzenia, że wskazany organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu zażalenia. Ocena zasadności tego zarzutu wymaga więc rozważenia, czy przeszkodą do rozpoznania i uwzględnienia skargi była okoliczność, że została ona złożona po dacie w jakiej organ administracji publicznej wydał kończące postępowanie postanowienie. W związku z twierdzeniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w przedmiotowej sprawie powinna mieć odpowiednie zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19 (dalej: "Uchwała II OPS 5/19" bądź "Uchwała"), należałoby się wypowiedzieć, jakie konsekwencje wynikają z faktu złożenia skargi na przewlekłość po zakończeniu postępowania, skoro w myśl tezy przyjętej w wymienionej Uchwale: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Ponadto z uwagi na postawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 53 § 2b p.p.s.a., jak też z urzędu, oceny w niniejszej sprawie wymaga również kwestia dopuszczalności skargi w kontekście unormowań zawartych w art. 58 § 1 pkt 2 i 6 p.p.s.a. Z tych względów zagadnienie objęte pytaniem ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej.

5. W tym miejscu należy zaznaczyć, że już postanowieniem z 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3732/18 (dalej: "Postanowienie II OSK 3732/18") Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił podobne zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, mianowicie czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W następstwie tego pytania Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 187 § 3 p.p.s.a. przejął sprawę do rozpoznania i postanowieniem z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę na przewlekłe prowadzenie przez wskazany organ postępowania w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu postanowienia wyrażony został pogląd, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość prowadzonego postępowania jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Wobec ustalenia, że w rozpoznawanej sprawie wymóg ten nie został spełniony przez stronę skarżącą, skarga została odrzucona na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., po uprzednim uchyleniu zaskarżonego wyroku.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że pytanie sformułowane w powołanym Postanowieniu II OSK 3732/18 zachowało aktualność, a ponadto pojawiły się w tym zakresie dodatkowe kwestie wywołujące poważne wątpliwości, będące następstwem niejednolitego w orzecznictwie odczytywania treści tezy wyrażonej w Uchwale II OPS 5/19, stosowanej również w sprawach dotyczących przewlekłości.

6. Przed analizą ukazującą wątpliwości odnoszące się do wykładni i stosowania art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 53 § 2b w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 i 6 p.p.s.a. przedstawić należy zmiany w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej, w następstwie których doszło do wyodrębnienia bezczynności i przewlekłości, jako kategorii naruszeń prawa polegających na nieterminowym załatwianiu spraw, z którymi powiązane zostały środki ochrony prawnej w postaci ponaglenia (art. 37 § 1 k.p.a., art. 141 § 1 o.p.) oraz skargi do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).

Skarga na bezczynność, wprowadzona ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1980 Nr 4, poz. 8 ze zm.), przysługiwała stronie, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji państwowej nie wydał decyzji w postępowaniu w pierwszej instancji lub w postępowaniu odwoławczym w sprawach, w których dopuszczalna była skarga na decyzję administracyjną (art. 216 § 1 k.p.a.). Skargę można było wnieść po wyczerpaniu środków przewidzianych w art. 37, a więc zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 216 § 2 k.p.a.). Co ważne, w art. 216 § 3 k.p.a. unormowano wyraźnie, że skarga może być wniesiona w każdym czasie po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, aż do chwili jej załatwienia.

7. Ustawą z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368) oraz ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) rozszerzono zakres dopuszczalności skargi na bezczynność organów administracji publicznej, odpowiednio do określonej w tych ustawach kognicji NSA, a następnie sądów administracyjnych funkcjonujących od 1 stycznia 2004 r. (art. 17 ustawy z 1995 r., art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 2002 r.).

W obu ustawach przyjęto, że warunkiem zaskarżenia bezczynności jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia (art. 34 ustawy z 1995 r., art. 52 ustawy z 2002 r. z późniejszymi zmianami), natomiast nie określono końcowego terminu dopuszczającego jej wniesienie, jak czynił to art. 216 § 3 k.p.a.

8. W stanie prawnym obowiązującym od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyjęte w art. 53 ograniczenia czasowe we wnoszeniu skarg nie dotyczyły skarg w przedmiocie bezczynności.

W rezultacie podstawową przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność było uprzednie złożenie zażalenia.

Po wejściu w życie ww. ustawy z 2002 r., w odniesieniu do skarg na bezczynność organów administracji komentatorzy wskazywali, że skarga może być wniesiona w każdym czasie – po wyczerpaniu środków zaskarżenia – do momentu załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej.

Tak określone ramy czasowe zasadniczo wiązano z celem skargi na bezczynność, która prowadzić miała wyłącznie do wymuszenia na organie administracji publicznej załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2005, komentarz do art. 53; A. Kabat w: Dauter B. i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, komentarz do art. 53). Powyższe stanowisko, zgodnie z którym skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona tylko do czasu zakończenia postępowania w sprawie, podlegało modyfikacji po kolejnych nowelizacjach ustawy regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi, zwłaszcza po wprowadzeniu do porządku prawnego skargi na przewlekłość postępowania oraz poszerzeniu kompetencji orzeczniczych sądu w razie uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a.

9. Ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18; dalej: Nowela z 2010 r.) wprowadzono od dnia 11 kwietnia 2011 r. do procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej instytucję przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z uzasadnieniem projektu ww. ustawy, nowelizacja miała na celu m.in. stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej bezczynności organów administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły (długotrwale nieuzasadniony). Projektodawca wskazał również, że organy administracji publicznej dość często prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dłuższym odstępie czasu bądź wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są one bezczynne. Ponadto dodał, że na lukę prawną w tym zakresie zwracał niejednokrotnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, a także Europejski Trybunał Praw Człowieka (Sejm VI kadencji, druk nr 2987).

10. Na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173; dalej: Nowela styczniowa z 2011 r.) dokonano ponownej zmiany art. 149 p.p.s.a. w ten sposób, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, miał obowiązek stwierdzić, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

11. Kolejną nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr. 76, poz 409, dalej: Nowela marcowa z 2011 r.) wprowadzono w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość orzeczenia przez sąd z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach administracyjnych.

Z uzasadnienia projektu wynika, że nowelizacja miała przyczynić się do zwiększenia efektywności oddziaływania skarg na bezczynność oraz przewlekłość postępowania, a także zachęcić uczestników postępowań administracyjnych do większej aktywności w zakresie egzekwowania ich praw do bezzwłocznego rozpoznania sprawy administracyjnej (Sejm VI kadencji, druk nr 2921).

12. Zmiany dokonane wymienionymi ustawami, które miały na celu bardziej efektywne przeciwdziałanie bezczynności organów w sprawach administracyjnych oraz przewlekłości postępowań administracyjnych, okazały się niewystarczające.

W doktrynie podniesiono, że brak zdefiniowania pojęć bezczynności i przewlekłości postępowania może stwarzać problemy w zakresie ustalenia ich właściwego znaczenia, jak również prawidłowego oddzielenia ich od siebie (por. K. Sobieralski, Rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej, Wyd. Presscom, Warszawa 2019, s. 159–160).

Niewątpliwie wyrażone w literaturze prawniczej opinie na temat przyjętych rozwiązań wykorzystane zostały do przygotowania dalszych zmian w regulacjach procesowych mających służyć zwalczaniu zjawiska przewlekłości postępowań prowadzonych przez organy administracji publicznej bądź ich bezczynności w sprawach administracyjnych.

Dlatego konieczne jest zwrócenie uwagi na wypowiedzi przedstawicieli doktryny związane z zagadnieniem przedstawionym w pytaniu. Prof. Z. Kmieciak omawiając zmiany wprowadzone Nowelą z 2010 r. wskazał na kwestie istotne w aspekcie orzecznictwa ETPC i sformułowanych przez ten Trybunał zastrzeżeń pod adresem rozwiązań ukształtowanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do szeregu wyroków ETPC, rozstrzygających skargi przeciwko Polsce w przedmiocie przewlekłości postępowań skonstatował, że: "We wszystkich tych sprawach nie chodziło o podjęcie kroków w celu zwalczania istniejącego stanu bezprawności zachowania organów administracji, lecz o wyciągnięcie konsekwencji prawnych z odnotowanej ex post zwłoki w załatwieniu sprawy (wyrównanie doznanego uszczerbku)".

Dostrzegając niedostatki dokonanej nowelizacji wskazał na celowość uzupełnienia art. 149 p.p.s.a. poprzez wyposażenie sądów administracyjnych w kompetencję do wydawania orzeczeń o charakterze deklaratoryjnym stwierdzającym ex post stan bezprawności zachowania wskazany przy użyciu zwrotu: "przewlekłe prowadzenie postępowania" (zob. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego w świetle europejskiego case law, w: Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011, pod red. M. Błachuckiego, T. Górzyńskiej, G. Sibigi, Wyd. Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2012, s. 121–125).

Wprowadzone do systemu prawnego rozwiązania w zakresie przewlekłości postępowania administracyjnego były również przedmiotem analizy zawartej w Raporcie Zespołu Eksperckiego powołanego decyzją Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2012 r., w którym W. Gurba stwierdził, że legislacyjne udoskonalenie i pełniejsze uregulowanie kwestii przewlekłości przyczyni się do ułatwienia stronie zwalczania opieszałego działania organu i wyciągania z tego konsekwencji prawnych także ex post. Zdaniem autora, konsekwentne "usamodzielnienie" pojęcia "przewlekłość" może stać się dobrym punktem wyjścia przyszłego wkomponowania szybkości działania administracji w rozpatrywanie spraw w rozsądnym terminie w ujęciu płynącym z orzecznictwa ETPC i TSUE (zob. W. Gurba, Bezczynność i przewlekłość postępowania. Milczące załatwienie spraw, w: Raport Zespołu Eksperckiego z prac w latach 2012–2016. Reforma prawa o postępowaniu administracyjnym, wyd. Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2017).

13. Zasadnicze znaczenie dla określenia reguł wyrokowania w sprawach rozpoznawanych w przedmiocie bezczynności i przewlekłości miała nowelizacja dokonana ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 658, dalej: Nowela z 2015 r.), którą nadano następujące brzmienie art. 149 p.p.s.a.:

"§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6".

W uzasadnieniu projektu ustawy (Sejm VII kadencji, druk nr 1633) stwierdzono, że proponowane zmiany zmierzają do przyznania sądom kompetencji do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności. Według projektodawcy taka regulacja stworzy realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania w powiązaniu z ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa.

14. Kolejną zmianą legislacyjną, której nie można pominąć jest wprowadzenie do art. 53 p.p.s.a., na skutek ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935, dalej: Nowela z 2017 r.) nowego przepisu w § 2b, zgodnie z którym: "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu".

15. Ponadto wymienioną Nowelą z 2017 r. zamieszczono w Kodeksie postępowania administracyjnego legalne definicje bezczynności i przewlekłości, stanowiąc w art. 37 § 1, że stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli:

"1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)".

W uzasadnieniu projektu wymienionej ustawy stwierdzono, że przewlekłość obejmuje przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania. O przewlekłości postępowania może świadczyć wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy czy nieuzasadnione przedłużania terminu załatwienia sprawy.

Dla właściwego ukierunkowania stosowania zdefiniowanych pojęć ważne było wskazanie przez projektodawcę, że: "Pełną aktualność zachowuje w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej" (Sejm VIII kadencji, druk nr 1183).

Skoro wprowadzone przez ustawodawcę rozróżnienie instytucji bezczynności i przewlekłości podyktowane było poglądami ukształtowanymi w judykaturze i doktrynie, to warto przybliżyć wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w uzasadnieniu projektu w zakresie istotnym dla analizowanego zagadnienia.

Mianowicie w wyroku z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12 Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając szeroko kryteria rozgraniczenia skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania zaznaczył, że każdy z tych środków "ma inne zadanie, inny jest cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego".

W konkluzji uzasadnienia wyroku stwierdzono, iż "przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ".

Wprawdzie ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosiła się do sprawy, w której organ administracji wydał decyzję w toku postępowania sądowego, to jednak istotne znaczenie ma dokonane w tym wyroku rozróżnienie skarg ze wskazaniem, że skarga na przewlekłość postępowania nie odnosi się jedynie do żądania wydania aktu lub dokonania czynności, ale przede wszystkim stanowi postulat strony, by sąd administracyjny dokonał oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem jego sprawności, a więc tego, czy doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy.

Również w wyroku z 31 maja 2016 r., II OSK 1903/15 Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie dotyczącej grzywny przewidzianej w art. 154 § 1 p.p.s.a. przedstawił zróżnicowany charakter środków służących zwalczaniu bezczynności organu i przewlekłości postępowania eksponując, że: "celem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest usunięcie tego stanu rzeczy, ponieważ jest to zaistniała w postępowaniu administracyjnym okoliczność faktyczna, a jedynie uzyskanie od sądu administracyjnego wyroku, stwierdzającego bezprawność działań organu administracji w dopuszczeniu do tego stanu rzeczy". Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że wydanie przez organ decyzji przed datą wniesienia skargi nie zmieniło faktu przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, co pozwalało uwzględnić skargę.

16. Niewątpliwie zaprezentowane w przytoczonych wyrokach uwagi co do specyfiki skargi na przewlekłość postępowania potwierdzają, że rozwiązania przyjmowane przez sądy w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 149 p.p.s.a. powinny nawiązywać do różnych celów, jakim mają służyć oba środki ustanowione dla ochrony stron postępowań administracyjnych przed opieszałością organów administracji.

Określając zatem reguły wyrokowania w przedmiocie bezczynności i przewlekłości należy pamiętać, że ustawodawca wprowadził te dwie odrębne instytucje dla wzmocnienia efektywnej realizacji przez strony przysługujących im uprawnień w zakresie zwalczania skutków nieterminowego załatwienia spraw przez organy administracji.

17. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym na wstępie postanowieniu z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 3732/18, właśnie z uwagi na odróżnienie stanu przewlekłości od stanu bezczynności, wywodzi się w orzecznictwie, że o ile po wydaniu decyzji ustaje bezczynność organu, to przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy.

Dlatego ukształtowane zostało przez sądy administracyjne stanowisko, zgodnie z którym wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny i rozstrzygnięcia, czy przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnego wymierzenia grzywny (por. wyroki NSA: z 3 września 2013 r., II OSK 891/13; z 7 grudnia 2018 r., I OSK 3420/18; z 5 stycznia 2018 r., II OSK 2276/17; z 4 listopada 2015 r., II OSK 591/15; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z 17 grudnia 2014 r., I OSK 609/14; z 19 lipca 2016 r., I OSK 3287/15; z 14 stycznia 2016 r., II OSK 1214/15; z 5 stycznia 2016 r., I OSK 1832/15; z 4 listopada 2015 r., II OSK 576/15; z 9 grudnia 2013 r., II OSK 2167/13; z 25 września 2014 r., I OSK 563/14; z 28 sierpnia 2015 r., I OSK 1168/15 oraz w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z 12 grudnia 2017 r., III SAB/Wa 5/17; z 30 grudnia 2016 r., IV SAB/Wa 328/16; w Poznaniu z 12 grudnia 2018 r., II SAB/Po 103/18; z 21 marca 2019 r., IV SAB/Po 204/18; z 21 marca 2019 r., IV SAB/Po 196/18; w Gliwicach z 22 listopada 2017 r., II SAB/Gl 39/17; z 24 października 2018 r., IV SAB/Gl 179/18; w Gorzowie Wielkopolskim z 21 lutego 2019 r., II SAB/Go 104/18; w Białymstoku z 22 sierpnia 2017 r., II SAB/Bk 67/17; w Opolu z 11 kwietnia 2017 r., II SAB/Op 67/17, z 18 października 2016 r., II SAB/Op 50/16; w Kielcach z 12 maja 2016 r., II SAB/Ke 11/16; w Krakowie z 4 lutego 2015 r., II SAB/Kr 406/14; we Wrocławiu z 23 lutego 2016 r., II SAB/Wr 41/15; w Bydgoszczy z 5 kwietnia 2018 r., II SAB/Bd 126/17.

W dalszej części rozważań Naczelny Sąd Administracyjny odnotował, że w części orzeczeń funkcjonuje pogląd przeciwny, w myśl którego skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po jego zakończeniu (wydaniu decyzji) podlega oddaleniu przez sąd.

Przykładowo powołał wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17, w którym przyjęto, że:

"W przypadku wniesienia skargi do sądu na przewlekłość już po zakończeniu postępowania administracyjnego, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji – został już wydany. Nadto, przyjęcie poglądu o dopuszczalności wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu tego postępowania prowadziłoby w konsekwencji także do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. (...) Strona bowiem, która należycie dba o własne interesy, winna bez zwłoki wykorzystywać przysługujące jej instrumenty prawne zwalczania przewlekłości postępowania. Odbywać się to więc winno do czasu zakończenia tego postępowania administracyjnego".

Stanowisko zaprezentowane w przytoczonym wyroku zostało zaakceptowane w wyrokach NSA z 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17 oraz z 10 maja 2018 r., II OSK 895/18; WSA w Krakowie z 29 września 2016 r., II SAB/Kr 134/16; z 12 grudnia 2014 r., II SAB/Kr 257/14; z 22 września 2017 r., II SAB/Kr 146/17; WSA w Warszawie z 15 listopada 2018 r., IV SAB/Wa 402/18; z 22 marca 2016 r., IV SAB/Wa 41/16; z 23 września 2016 r., IV SAB/Wa 180/16; WSA w Poznaniu z 20 listopada 2014 r., IV SAB/Po 63/14; WSA we Wrocławiu z 30 stycznia 2018 r., III SAB/Wr 40/17; z 4 października 2017 r., II SAB/Wr 67/17; z 7 listopada 2018 r., II SAB/Wr 33/18; z 20 czerwca 2018 r., II SAB/Wr 45/18; z 7 października 2015 r., II SAB/Wr 24/15.

18. Uzupełniając powyższą analizę należy zaznaczyć, że sądy administracyjne, rozpoznając merytorycznie skargi na przewlekłość postępowania, wniesione po wydaniu decyzji przez organ administracji, akcentowały również interes strony w uzyskaniu wyroku rozstrzygającego sprawę, jako podstawę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych (por. postanowienia NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 28 lutego 2020 r., I OSK 2687).

W wyroku z 27 czerwca 2014 r., I OSK 151/14, Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na różne cele, które przyświecają środkom prawnym służącym przeciwdziałaniu bezczynności i przewlekłemu prowadzeniu postępowania zaznaczył, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym (art. 149 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.), takie zatem rozstrzygnięcie zapaść może wyłącznie do czasu wydania decyzji lub dokonania czynności w sprawie. Z kolei, w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania chodzi o uzyskanie prejudykatu warunkującego dochodzenie odszkodowania za bezprawne działania lub warunkującego odpowiedzialność majątkową funkcjonariusza publicznego za rażące naruszenie prawa (szerzej m.in. J.P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013, nr 3(69), s. 11). W konkluzji NSA stwierdził, że: "Rozstrzyganie w przedmiocie przewlekłości może mieć miejsce w każdym czasie, bowiem jest to okoliczność faktyczna, której nie da się usunąć".

19. Unikając dalszych powtórzeń z wywodów zawartych w Postanowieniu II OSK 3732/18, warto jeszcze przypomnieć konstatację Naczelnego Sądu Administracyjnego, że: "W literaturze problem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego formalnym zakończeniu i wydaniu decyzji również nie znalazł jednoznacznego rozwiązania".

Z dokonanego zestawienia poglądów przedstawicieli doktryny, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że podobnie jak w orzecznictwie przedmiotowe zagadnienie wywołuje liczne wątpliwości, przy czym zauważył, że: "Znaczna część autorów wydaje się z kolei w ogóle nie dostrzegać tego problemu związanego z zagadnieniem stosowania środków dyscyplinowania administracji publicznej, ograniczając swoje rozważania głównie do rozwiązanej już w orzecznictwie sytuacji wydania przez organ decyzji po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem przez sąd administracyjny".

20. Z przedstawionych dotychczas uwag wynika, że przed podjęciem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19 funkcjonowały dwa poglądy w zakresie interpretacji art. 149 p.p.s.a.:

- zgodnie z pierwszym, zakończenie postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi na przewlekłość lub bezczynność nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania i uwzględnienia;

- według drugiego, załatwienie przez organ administracji sprawy przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność, wyłącza możliwość jej uwzględnienia.

21. Przegląd orzecznictwa dowodzi, że wspomniana Uchwała II OPS 5/19 znajduje szerokie zastosowanie w sprawach dotyczących przewlekłości postępowania administracyjnego, aczkolwiek jej teza i uzasadnienie nie są jednoznacznie odczytywane.

W części orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu, stanowi samoistną przesłankę do oddalenia skargi, z przyczyn wskazanych w wymienionej Uchwale. Tytułem przykładu można wskazać na:

- wyrok z 15 września 2020 r. II OSK 1271/20, w którym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku, którym WSA uwzględnił skargę w zakresie stwierdzenia przewlekłości postępowania i oddalił skargę;

- wyrok z 20 października 2020 r. I OSK 187/19, którym oddalono skargę po uprzednim uchyleniu wyroku, przy czym WSA, uwzględniając skargę, stwierdził przewlekłość postępowania i orzekł, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną 5000 zł;

- wyrok z 17 marca 2021 r. II OSK 2616/19 rozstrzygający o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy WSA stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania.

W innych natomiast sprawach składy orzekające, kierując się Uchwałą II OPS 5/19, wydały postanowienia rozstrzygające o uchyleniu zaskarżonego wyroku i odrzuceniu skargi, m.in.:

- w sprawie II OSK 1149/20 NSA postanowieniem z dnia 25 marca 2021 r. odrzucił skargę na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., po uprzednim uchyleniu wyroku, którym WSA stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę;

- w sprawie II OSK 1363/20 NSA postanowieniem z 8 grudnia 2020 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku, którym stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

- w sprawie II OSK 26/20 NSA postanowieniem z 29 września 2020 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku, którym stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa i przyznano skarżącej od organu sumę pieniężną oraz odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W poszczególnych sprawach dotyczących bezczynności orzeczono, z powołaniem na Uchwałę II OPS 5/19, o odrzuceniu skarg na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.: postanowienie NSA z 10 lutego 2021 r. III OZ 66/21, postanowienie NSA z 15 grudnia 2020 r. I OZ 1054/20. W postanowieniu NSA z 16 marca 2021 r. III OZ 135/21 wskazano jako podstawę odrzucenia skargi art. 58 § 1 pkt 2 i 6 p.p.s.a.

W większości spraw dotyczących przewlekłości, NSA akceptował rozstrzygnięcia WSA o odrzuceniu skarg na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., m.in.: postanowienie I GSK 585/21 z dnia 7 lipca 2021 r., postanowienie I GSK 592/21 z dnia 7 lipca 2021 r., postanowienie II GSK 855/21 z dnia 27 maja 2021 r.

Z kolei w niektórych sprawach, NSA zakwestionował rozstrzygnięcia WSA o odrzuceniu skarg w przedmiocie przewlekłości, opartych na Uchwale II OPS 5/19 i uchylił zaskarżone postanowienia, stwierdzając naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.: postanowienie NSA z 28 sierpnia 2020 r. II OK 1479/20, postanowienie NSA z 25 lutego 2021 r. II OSK 2893/20, postanowienie NSA z 17 maja 2021 r. II OSK 823/21.

Odnotowania wymagają również sprawy, w których rozstrzygnięcia nawiązują do stanowiska wyrażonego w Uchwale II OPS 5/19 oraz w postanowieniu składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2020 r. II OSK 3732/18, zgodnie z którym warunkiem dopuszczalności skargi jest złożenie ponaglenia w trakcie trwania postępowania administracyjnego, natomiast dokonanie tego po zakończeniu postępowania administracyjnego skutkuje odrzuceniem skargi z powodu niewyczerpania środka zaskarżenia (art. 52 § 1 i § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) - m.in.: postanowienie NSA z 8 września 2020 r. II OSK 1359/20, postanowienie NSA z 10 marca 2021 r. III OSK 3844/21, postanowienie NSA z 15 września 2021 r. I GSK 1043/21, postanowienie NSA z 18 marca 2021 r. II OSK 2231/20, wyrok NSA z 14 lipca 2021 r. I OSK 682/21.

22. Wobec tak kształtujących się poglądów w judykaturze, rozważenia wymaga na ile wyznaczone Uchwałą II OPS 5/19 ograniczenia czasowe dopuszczalności wniesienia czy uwzględnienia skargi na bezczynność powinny znaleźć zastosowanie w sprawach dotyczących przewlekłego prowadzenia postępowania.

Należy bowiem dostrzec, że chociaż w uzasadnieniu Uchwały II OPS 5/19 Naczelny Sąd Administracyjny poczynił w dużej mierze rozważania odnoszące się zarówno do bezczynności, jak też przewlekłości, to jednak podjęta teza pozostaje w związku z zaakceptowanym przez skład siedmiu sędziów poglądem, że: "możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (...)". W szczególności zawarto w uzasadnieniu Uchwały stwierdzenie, że pogląd przeciwny, sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi, jest nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności.

Tymczasem jak wykazane zostało we wcześniejszych uwagach, stanowisko sądów administracyjnych dopuszczające rozpoznanie skargi na przewlekłość postępowania złożonej po jego zakończeniu opierało się na spostrzeżeniu, że o ile wydanie decyzji kończy stan bezczynności w sprawie, to nie usuwa jednak zaistniałego obiektywnie stanu przewlekłości postępowania, który powinien podlegać kontroli sądowej.

Zaakcentować należy, że zarówno w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych, jak też w omawianej Uchwale, wskazuje się, że pojęcia bezczynności i przewlekłości, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., uzyskały odmienny znaczeniowo sens, co w konsekwencji powinno znaleźć odzwierciedlenie przy ustaleniu istoty skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a.

Niewątpliwie ugruntowany przez wiele lat pogląd, że skargę na bezczynność można wnieść do momentu załatwienia sprawy, nawiązuje do pierwotnego celu skargi, jakim było doprowadzenie do zakończenia postępowania przez organ administracji, a więc wydania aktu lub podjęcia czynności.

Takie postrzeganie skargi na bezczynność również w aktualnym stanie prawnym implikuje jej identyfikację, jako środka służącego głównie do dyscyplinowania organów administracyjnych, z konsekwencjami jakie wyrażone zostały w Uchwale II OPS 5/19.

Wobec powyższego nasuwa się wątpliwość, czy również skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania sprowadza się w istocie do funkcji dyscyplinującej, a jej skuteczne złożenie do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalne po zakończeniu postępowania administracyjnego.

23. Rozważając dopuszczalność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania należy zaznaczyć, że zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 52 p.p.s.a. można ją wnieść po wyczerpaniu środka zaskarżenia, jakim jest ponaglenie unormowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie zaś do art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Przypomnienia wymaga, że do 1 czerwca 2017 r., zawarte w art. 53 p.p.s.a. regulacje dotyczące terminów wnoszenia skarg do sądu administracyjnego nie obejmowały skarg w przedmiocie przewlekłości i bezczynności. Dopiero ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) unormowano tę kwestię, przez wprowadzenie do art. 53 przepisu § 2b, co według projektodawcy miało usunąć wątpliwości pojawiające się w tym zakresie.

W uzasadnieniu projektu (druk sejmowy VIII.1183) podano m.in., że: "Złożenie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie takiego ponaglenia wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można wnieść w każdym czasie po wniesieniu przez stronę ponaglenia zgodnie z art. 37 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r. I OZ 893/13)". Określając cel proponowanych zmian legislacyjnych podkreślono m.in. potrzebę kompleksowego przeciwdziałania przewlekłości postępowań administracyjnych.

Omawiana zmiana art. 53 p.p.s.a. dokonana została w czasie, gdy w judykaturze i doktrynie dyskutowana była kwestia granic czasowych, w których skargi dotyczące przewlekłości mogą być skutecznie złożone, a następnie rozpoznane. Jednak ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania na wzór unormowań zakreślających nieprzekraczalne ramy czasowe jak dla skarg na bezczynność (według nieobowiązującego art. 216 k.p.a.) oraz skarg na przewlekłość w postępowaniach przygotowawczych i sądowych.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2014 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 75) ustanowiono wyraźnie, że: "skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania, wnosi się w toku postępowania w sprawie", a jednocześnie zagwarantowano odpowiednią ochronę interesu strony, przewidując w art. 16, że strona, która nie wniosła skargi na przewlekłość postępowania zgodnie z art. 5 ust. 1, może dochodzić - na podstawie art. 417 k.c. - naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości, po prawomocnym zakończeniu postępowania co do istoty sprawy.

Z powyższych względów, do obrony jest stanowisko, że formalnie z art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. nie wynikają ograniczenia czasowe dla wniesienia skargi na przewlekłość postępowania, a okoliczność zakończenia postępowania administracyjnego przed wniesieniem tej skargi może być ewentualnie uwzględniona na etapie jej merytorycznego rozpoznania. Nie ma bowiem powodów, aby użyty w art. 53 § 2a i § 2b zwrot: "w każdym czasie" interpretować odmiennie w odniesieniu do skarg objętych tymi przepisami, zwłaszcza że w judykaturze dopuszczono kontrolę przez sądy administracyjne np. aktów prawa miejscowego wyeliminowanych już z obrotu prawnego, gdy w czasie obowiązywania mogły wywołać konsekwencje w sferze uprawnień czy obowiązków strony skarżącej. Odstępstwo od zakazu wykładni homonimicznej może być usprawiedliwione szczególnymi względami natury materialnoprawnej, aczkolwiek co do zasady zakazuje się, by na gruncie tego samego aktu prawnego, a tym bardziej jednego artykułu, nadawać tym samym zwrotom różne znaczenie.

Wobec powyższego istnieją ważne przesłanki do uznania, że uwarunkowania, które zdeterminowały treść Uchwały II OPS 5/19 w przedmiocie skargi na bezczynność, nie powinny być w całej rozciągłości odnoszone do skargi na przewlekłość, skoro obie te skargi służą zwalczaniu różnych kategorii naruszeń prawa.

Należy wskazać, że we wspomnianym uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (druk sejmowy VIII.1183) akcentowano głównie negatywne skutki społeczne i gospodarcze problemu przewlekłości rozpoznawanych spraw administracyjnych, przy czym zdaniem projektodawcy: "Przeciwdziałaniu bezczynności organów i przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych nie sprzyja mało klarowna i efektywna regulacja środków zaskarżenia tych uchybień w trybie administracyjnym".

W tym kontekście poważne wątpliwości budzi kreowanie ograniczeń czasowych w zakresie dopuszczalności skarg na przewlekłość postępowań w sytuacji, gdy strona spełni ustanowiony wyraźnie wymóg formalny w postaci złożenia ponaglenia, zwłaszcza jeżeli uczyni to w czasie trwającego postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazywano niejednokrotnie, że prawo do sądu jest rozumiane zarówno formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, jak i materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej. Ochronę taką gwarantuje m.in. takie ukształtowanie warunków realizacji prawa do sądu, które nie prowadzi do ograniczenia możliwości merytorycznego zbadania przez sąd zarzutów formułowanych przez skarżącego (por. wyroki TK z: 31 stycznia 2005 r. SK 27/03 i 5 lipca 2005 r. SK 26/04).

Na tę kwestię zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2020 r. I OSK 187/19 podnosząc, że w świetle Uchwały II OPS 5/19 złożenie skargi na przewlekłość organu po zakończeniu postępowania skutkowało w tej sprawie jej oddaleniem. Zdaniem składu orzekającego: "Przeciwko odrzuceniu w takim przypadku skargi przemawia natomiast zasada rozstrzygania spraw wyrokiem (art. 132 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP) oraz brak jednoznacznej normy upoważniającej sąd do odrzucenia skargi w takim przypadku. Rozbieżności, jakie występowały w orzecznictwie i które doprowadziły do wydania powołanej wyżej uchwały, nie pozwalają na objęcie omawianej sytuacji przesłanką "niedopuszczalności skargi z innych przyczyn" (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Sytuacje wątpliwe winny być bowiem rozstrzygane na rzecz zasady, a nie wyjątku (exceptiones non sunt extendendae)".

Dodatkowo wypada zasygnalizować, że gdyby data zakończenia postępowania administracyjnego miała wyznaczyć końcowy termin do złożenia skargi na przewlekłość postępowania, to niezbędne byłoby ustanowienie obowiązku informowania stron o takim wymogu, stosownie do art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.

Zasada zaufania obywateli do państwa, jak i zasada informowania, mają charakter gwarancyjny i ochronny względem jednostki, jako podmiotu słabszego w stosunkach natury publicznoprawnej. Brak zatem wyraźnej regulacji w tym zakresie w procedurze administracyjnej, jak też w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawia, że rodzą się poważne zastrzeżenia, czy warunkiem formalnym dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania powinno być jej złożenie przed zakończeniem postępowania administracyjnego. Nie sposób nie zauważyć, że konstruowanie takiego wymogu formalnego w przypadku skargi na przewlekłość postępowania może być traktowane jako nadmierne ograniczenie prawa do sądu z uwagi na istotę oraz cel, który ta skarga powinna realizować.

W takim stanie rzeczy wiele względów przemawia za tym, aby w odniesieniu do skargi na przewlekłość fakt zakończenia postępowania administracyjnego nie był uznawany jako przesłanka jej niedopuszczalności obwarowana rygorem odrzucenia. Przyjęcie takiej koncepcji niewątpliwie sprawiłoby, że skarga na przewlekłość, wraz ze skargą na bezczynność, tworzyłyby bardziej efektywny system służący przeciwdziałaniu opieszałości organów, co w konsekwencji pozwoliłoby zachować w omawianej kategorii spraw standardy wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Zauważyć trzeba, że w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury należy łączyć z zapewnieniem stronom postępowania sądowego przewidywalności jego przebiegu przez odpowiednią spójność i logikę mechanizmów, którym podmioty te są poddawane w toku rozpoznawania ich spraw (zob. wyrok TK z 30 maja 2007 r., sygn. SK 68/06, wyrok TK SK 16/05 z 14 listopada 2007 r., wyrok SK 11/07 z 29 kwietnia 2008 r.). Konsekwentnie w orzeczeniach Trybunału podkreśla się, że z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Co więcej, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazujące zawężającej wykładni prawa do sądu (zob.: orzeczenie TK z 8 kwietnia 1997 r., sygn. K 14/96 oraz wyroki TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97 i z 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15).

Również Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w uchwale z 25 listopada 2013 r. I OPS 1/13, stwierdzając dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości – powołał się na konieczność prokonstytucyjnej wykładni przepisów, zapewniającej jednostkom skuteczną ochronę przed wadliwymi zachowaniami administracji publicznej.

24. Kluczowym zagadnieniem w kontekście zadanego pytania jest określenie na podstawie art. 149 p.p.s.a. kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego, w razie złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Aktualnie w orzeczeniach sądów administracyjnych przyjmuje się, w ślad za Uchwałą II OPS 5/19, że wniesienie skargi na przewlekłość postępowania po jego zakończeniu stanowi przeszkodę w merytorycznym jej rozpoznaniu w zakresie regulowanym przepisem art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z argumentacji uzasadniającej powyższe stanowisko wynika, że zasadniczo sądy wychodzą z założenia, że istota skargi na bezczynność i przewlekłość jest tożsama, a celem obu tych skarg jest dyscyplinowanie organu w konkretnej toczącej się sprawie administracyjnej. W poszczególnych orzeczeniach wskazuje się, że zmiana art. 149 p.p.s.a. wprowadzona Nowelą z 2015 r. podyktowana była wyłącznie potrzebą poszerzenia uprawnień orzeczniczych sądu w odniesieniu do uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, w której po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, organ wydał akt albo dokonał czynności. Kierując się uzasadnieniem projektu wymienionej ustawy (druk sejmowy nr VII.1633) sądy akcentują, że według projektodawcy: "Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości", przy czym podejmowane są jednak rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi, a nie o jej oddaleniu.

Nie negując tego, że treści przedstawiane przez projektodawcę stanowią ważną wskazówkę interpretacyjną przy ustalaniu znaczenia dokonanych zmian legislacyjnych, to jednak muszą być one odczytywane w szerszym kontekście obowiązujących dyrektyw wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej. Określając reguły wyrokowania wynikające z art. 149 p.p.s.a. należy uwzględnić również dorobek orzeczniczy oraz te wszystkie przedstawione powyżej uwarunkowania, które doprowadziły do kolejnych modyfikacji tego przepisu.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że dokonana przez ustawodawcę dystynkcja instytucji bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego, a w konsekwencji rozróżnienie skarg składanych w tym przedmiocie, czyni usprawiedliwionym poszukiwanie na gruncie procedury sądowoadministracyjnej takich rozwiązań, które pozwolą sądom administracyjnym, zgodnie z pełnioną funkcją kontroli działalności administracji publicznej, rozpoznać skargę na przewlekłość i podjąć rozstrzygnięcia adekwatne do sytuacji, gdy stwierdzona zostanie przewlekłość postępowania trwającego w dacie złożenia skargi, jak też postępowania zakończonego przed złożeniem skargi.

W przeciwnym razie podważony byłby sens wprowadzonych w ostatnich latach zmian ustawodawczych, konsekwentnie zmierzających do stworzenia efektywnych mechanizmów prawnych mających przeciwdziałać przewlekłości postępowań administracyjnych.

Przypomnieć trzeba, że w stanie prawnym obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. interes prawny jednostki występującej ze skargą na przewlekłość był ograniczony, tak jak przy skardze na bezczynność, do żądania zmierzającego do wymuszenia zakończenia postępowania administracyjnego, a sąd uwzględniając skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. mógł wyłącznie zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Wskutek kolejnych nowelizacji regulacji normatywnej art. 149 p.p.s.a., przepis ten w obecnym brzmieniu stwarza sądowi administracyjnemu możliwość stosowania nie tylko środków o charakterze dyscyplinującym, ale też represyjnym, prewencyjnym i kompensacyjnym, odpowiednio do stwierdzonych naruszeń prawa przez organ administracji.

Z treści art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a. wynika, że przepis ten zawiera trzy odrębne podstawy wyrokowania, wyznaczające niezależne od siebie kompetencje orzecznicze sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania. Nie ulega też wątpliwości, że przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przyznaje sądom samoistną kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, gdy z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Aktualnie kontrowersje dotyczą jedynie kwestii, czy dla podjęcia rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest miarodajny wyłącznie stan istniejący w chwili wniesienia skargi, czy też stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się przewlekłości może nastąpić także w przypadku gdy postępowanie zostało zakończone przed datą wszczęcia postępowania sądowego.

Z racji omówionych różnic odnoszących się do przedmiotu i celu skarg, wnoszonych na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przekonujące wydaje się stanowisko, że ograniczenia wprowadzone Uchwałą II OPS 5/19 w sprawach bezczynności nie odnoszą się automatycznie do skarg, których istotą jest żądanie kontroli legalności przeprowadzonego i zakończonego postępowania, a konkretnie dokonania przez sąd administracyjny oceny, czy postępowanie prowadzono dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Należy mieć na uwadze, że wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego postępowanie nie usuwa jednocześnie wszystkich negatywnych skutków jakie wiążą się z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Dlatego stosowanie rozwiązania przyjętego w Uchwale II OPS 5/19 również w sprawach dotyczących przewlekłości, a więc oddalenie czy odrzucenie skargi z tego powodu, że w momencie jej wniesienia postępowanie było zakończone, prowadzi do sytuacji trudnych do zaakceptowania w świetle zasad legalności i praworządności.

Wystąpić mogą bowiem przypadki prowadzenia postępowania przez organ administracji w sposób przewlekły, a nawet z rażącym naruszeniem prawa, które nie zostaną ocenione przez sąd administracyjny ani też nie spotkają się z żadną sankcją przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a. w następstwie odrzucenia, bądź oddalenia skargi z uwagi na to, że w dacie jej wniesienia postępowanie było zakończone.

Skoro z aktualnej treści art. 149 p.p.s.a. nie wynika, aby ustawodawca uzależnił stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3), a w dalszej kolejności, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a) – od jednoczesnej możliwości zobowiązania tego organu do podjęcia działania określonego w § 1 pkt 1 i 2, to sam fakt zakończenia postępowania przed wniesieniem skargi na przewlekłość nie powinien zwalniać sądu z obowiązku poddania kontroli, czy owa przewlekłość miała miejsce, a w konsekwencji ewentualnego podjęcia rozstrzygnięć, o których mowa w art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom podnoszonym w orzecznictwie celem złożenia skargi na przewlekłość postępowania, po jego zakończeniu, nie jest wyłącznie uzyskanie przez stronę prejudykatu niezbędnego dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.

Uwzględnienie bowiem takiej skargi i stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości oraz wyrażenie przez sąd oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa – ma znaczenie dla dyscyplinującego i prewencyjnego oddziaływania wyroków, a dodatkowo zachodzi możliwość zastosowania środka o charakterze represyjnym (grzywna) bądź kompensacyjnym (suma pieniężna przyznawana od organu na rzecz skarżącego).

Nie ulega wątpliwości, że wadą orzekania o przewlekłości ex post, jest brak wyraźnego unormowania wyznaczającego granice czasowe w jakich skarga może być złożona po zakończeniu postępowania administracyjnego. Jednak zaniechanie z tego powodu rozpoznawania takich skarg rodziłoby daleko idące, negatywne skutki związane z brakiem kontroli sądowej w tym zakresie. Przypomnieć należy, że już w postanowieniu NSA z 14 listopada 2012 r. II OSK 1236/12 stwierdzono, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a., nie przysługuje w sprawach, które zostały zakończone decyzją ostateczną wydaną przed dniem 11 kwietnia 2011 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto zauważyć należy, że okoliczność złożenia skargi po długim okresie od załatwienia sprawy przez organ administracji, jak też nadużywanie uprawnień procesowych w tym zakresie powinno być uwzględnione przy ocenie zasadności żądań strony skarżącej w konkretnej sprawie (zob. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2018 r. II OZ 392/18).

Zaakcentowania wymaga, że wybór właściwego rozwiązania spornego zagadnienia powinien być podyktowany wyważeniem wartości, podlegających ochronie przez sądy administracyjne, które zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

25. Dokonując wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. należy uwzględnić relację tego przepisu z art. 4171 § 3 k.c. stanowiącym, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Przytoczony przepis stanowi lex specialis w stosunku do generalnych zasad odpowiedzialności państwa i jednostek samorządu terytorialnego zawartych w art. 417 k.c., co znajduje m.in. wyraz w tym, że przesłanka bezprawności ma charakter kwalifikowany, polegający na niemożności jej samodzielnego stwierdzenia przez sąd orzekający o odszkodowaniu. Tak więc to orzeczenie sądu administracyjnego lub orzeczenia organu administracji publicznej stwierdzające bezprawność mają charakter prejudykatu.

Hipoteza art. 4171 § 3 k.c. obejmuje przypadki zaniechania wydania decyzji administracyjnej, dlatego osoba skarżąca przewlekłość postępowania administracyjnego ma interes prawny w uzyskaniu prejudycjalnego orzeczenia sądu administracyjnego, otwierającego jej drogę do roszczeń odszkodowawczych, w razie gdy w następstwie opieszałości organu administracji poniosła szkodę majątkową.

Dostrzec przy tym trzeba, że możliwość uzyskania wyroku stwierdzającego przewlekłość postępowania w sprawie administracyjnej stanowi większą gwarancję ochrony interesu strony przed negatywnymi skutkami działań, czy zaniechań organu administracji, gdyż w sytuacji gdy właściwy organ w trybie art. 37 § 6 k.p.a. nie stwierdzi przewlekłości postępowania (lub bezczynności), to strona nie ma możliwości zaskarżenia takiego postanowienia.

Ze spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne i cywilne wynika, że nieterminowe załatwianie spraw przez organy administracji często powoduje, iż żądany przez stronę akt mający znaczenie dla realizacji określonych praw lub obowiązków staje się nieprzydatny, bezprzedmiotowy w razie wydania go ze znacznym opóźnieniem, a w konsekwencji może powodować powstanie szkody majątkowej. Wówczas ochrona interesu strony wymaga dochodzenia stosownych roszczeń na drodze cywilnej.

Przykładem jest niniejsza sprawa, w której wprawdzie aspekt szkody majątkowej się nie pojawia, jednak długotrwałość postępowania przed organem drugiej instancji skutkowała tym, że organ nie badając zasadności zawieszenia postępowania przez organ wojewódzki uchylił zaskarżone postanowienie z uzasadnieniem, iż przesłanka zawieszenia postępowania przestała istnieć w związku z prawomocnym zakończeniem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

W orzecznictwie sądów cywilnych i piśmiennictwie dotyczącym odpowiedzialności odszkodowawczej uregulowanej w art. 4171 § 3 k.c. wskazuje się na niezbędność uzyskania prejudykatu, jakim jest orzeczenie sądu administracyjnego bądź organu administracji w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 6 września 2012 r., I ACa 724/12; wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 3 kwietnia 2013 r., I ACa 206/13; Z. Radwański, Zmiany w k.c. dotyczące odpowiedzialności organów wykonujących władze publiczną, "Monitor Prawniczy" 2004, nr 21; Kodeks Cywilny. Komentarz 2013; G. Bieniek, H. Ciepła, S. Dmowski, J. Gudowski, K. Kołakowski, M. Zychowicz. T. Wiśniewski, Cz. Żuławska, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga trzecia, t. 1, wyd. 10, LexisNexis, s. 444–445; Kodeks cywilny. Komentarz, t. I, pod red. K. Pietrzykowskiego, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 1614–1615; Kodeks cywilny. Komentarz 2021, pod red. K. Osajdy, Legalis C.H. Beck, komentarz do art. 4171 k.c.; wyrok Sądu Najwyższego z 26 maja 2017 r., I CSK 611/16).

W doktrynie wskazano, że: "W praktyce konstytucyjnej za utrwalony można uznać pogląd, że z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP wynika powinność stworzenia właściwej procedury prejudycjalnej, jako części szeroko rozumianego trybu dochodzenia odszkodowania powiązanego z zakresem materialnej podstawy normatywnej" (zob. E. Bagińska w: System Prawa Administracyjnego, Tom 12, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN).

Analizując systemowe znaczenie regulacji zawartej w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. nie można pominąć, że Nowelą styczniową z 2011 r. powiązano reżim odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa z kompetencjami organu administracji i sądu administracyjnego w zakresie stwierdzania stanu rażącego naruszenia prawa w sprawach dotyczących bezczynności i przewlekłości (art. 5 pkt 3 i art. 6 pkt 6 i 8 wym. ustawy).

W rezultacie sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ma obowiązek dokonania kwalifikacji zachowań organu w świetle przesłanek rażącego naruszenia prawa.

W kontekście powyższych regulacji jest widoczne, że prejudycjalny charakter wyroku sądu administracyjnego w przedmiocie przewlekłości ma istotne znaczenie nie tylko dla interesu prawnego strony skarżącej, ale też stanowi ważny element prewencyjny w ramach regulacji służących przeciwdziałaniu przewlekłości postępowań administracyjnych.

Na marginesie należy zauważyć, że dla wykładni art. 149 p.p.s.a. - w kontekście spornego zagadnienia - nieprzydatne są odniesienia do ustawy z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w postępowaniu prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. z 2018 r. poz 75), ponieważ stworzony tą ustawą model postępowania w przedmiocie przewlekłości różni się zasadniczo od postępowania sądowoadministracyjnego wszczynanego skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.

Wystarczy wskazać, że z mocy art. 5 ust. 1 wym. ustawy skarga może być wniesiona w toku postępowania w sprawie, a postępowanie w przedmiocie przewlekłości jest traktowane jako incydentalne (wpadkowe) w ramach postępowania głównego i nie stanowi rozpatrzenia odrębnej sprawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 października 2015 r. SK 28/14). Natomiast skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, dopuszczona na mocy art. 3 § pkt 8 i 9 p.p.s.a., ma realizować szersze cele, niż tylko wymuszenie na organie sprawnego przeprowadzenia trwającego postępowania i załatwienia sprawy, a przede wszystkim inicjuje odrębną sprawę rozpoznawaną przez sądy administracyjne w postępowaniu dwuinstancyjnym.

26. Podsumowując należy podkreślić, że w następstwie Uchwały II OPS 5/19 oraz postanowienia w składzie siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r. II OSK 3732/18 w sposób jednolity przyjmuje się w sprawach dotyczących bezczynności, jak też przewlekłości, że warunkiem wyczerpania trybu zaskarżenia, stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., jest złożenie ponaglenia przed zakończeniem postępowania administracyjnego.

Natomiast ze względów omówionych wyżej, poważne wątpliwości budzi interpretacja i stosowanie przepisów art. 53 § 2b w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 i 6 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w przypadku, gdy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania złożona zostanie po wydaniu przez organ orzeczenia kończącego postępowanie.

27. Niezależnie od przedstawionych wyżej rozważań można prezentować również stanowisko, że co prawda Uchwała II OPS 5/19 nie wiąże w niniejszej sprawie w sposób określony w art. 269 p.p.s.a., gdyż jej sentencja dotyczy bezczynności, a nie przewlekłego prowadzenia postępowania, to jednak może mieć odpowiednie zastosowanie, bowiem przedstawiona w uzasadnieniu tej uchwały argumentacja wielokrotnie odnosi się także do przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto należy zauważyć, że z samej treści art. 149 p.p.s.a. oraz art. 37 k.p.a. nie wynika, że pomiędzy bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania zachodzą takie różnice, aby można było przyjmować, że w przypadku bezczynności nie jest dopuszczalne wniesienie skargi po załatwieniu sprawy, zaś w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania skarga po załatwieniu sprawy jest dopuszczalna. Wyrażane niekiedy w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie prawa stanowisko, według którego istnieje istotna różnica pomiędzy bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania, wyrażająca się m.in. tym, że bezczynność ustaje w chwili zakończenia postępowania, zaś stan przewlekłego prowadzenia postępowania pozostaje mimo zakończenia postępowania, czego konsekwencją miałaby być dopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu postępowania i niedopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania, utraciło rację bytu po zmianach przepisów, w szczególności art. 149 p.p.s.a., wprowadzonych Nowelą z 2015 r. oraz po sformułowaniu w Noweli z 2017 r. ustawowych definicji bezczynności i przewlekłości (art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.).

Mimo podjęcia Uchwały II OPS 5/19 i przyjęcia, że przedstawiona na jej uzasadnienie argumentacja ma zastosowanie także do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, przy rozpoznawaniu niniejszej skargi kasacyjnej występują zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości.

Po pierwsze, czy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po załatwieniu sprawy jest dopuszczalna?

Po drugie, czy w razie przyjęcia, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po załatwieniu sprawy jest dopuszczalna powinna ona być rozpoznana, przy czym fakt, że została ona wniesiona po załatwieniu sprawy stanowi wyłączną i jedyną podstawę oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., czy też powinna ona być rozpoznana z uwzględnieniem art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a.?

Po trzecie, czy w razie przyjęcia, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po załatwieniu sprawy jest niedopuszczalna powinna ona być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., czy na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.?

Wskazane zagadnienia wyłoniły się przy rozpoznawaniu niniejszej skargi kasacyjnej, gdyż w skardze kasacyjnej podnosi się wprost to, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona po załatwieniu sprawy. Nie podniesiono wprawdzie zarzutów naruszenia żadnych przepisów prawa, które mogłyby być podstawą odrzucenia skargi z powodu wniesienia jej po załatwieniu sprawy, jednakże ta okoliczność, jak wynika z uchwały NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, może być uwzględniona przez sąd drugiej instancji z urzędu. W skardze kasacyjnej przytoczono podstawy kasacyjne, z których wynika, że rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionej po załatwieniu sprawy narusza przede wszystkim art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Chociaż w skardze kasacyjnej nie zarzuca się naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. (co jest zrozumiałe, gdyż te przepisy nie zostały w sprawie zastosowane sprzecznie z interesem prawnym strony postępowania wnoszącej skargę kasacyjną), jednakże za objęciem ich pytaniem przemawia to, że stanowią one konsekwencję zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Wskazane zagadnienia budzą poważne wątpliwości mimo Uchwały II OPS 5/19 po pierwsze, z tego powodu, że nie jest przekonująca argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu, z której wynika, że skarga na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) wniesiona po załatwieniu sprawy nie może być merytorycznie rozpoznana, gdyż ta okoliczność stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi, po drugie, z tego powodu, że w Uchwale nie wyjaśnia się jaki jest procesowy skutek wskazanej przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu skargi.

Odnośnie do argumentacji dotyczącej tego, że wniesienie skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) po załatwieniu sprawy powoduje, że nie może ona być merytorycznie rozpoznana, należy wskazać, co następuje. Uzasadnione wątpliwości może budzić argument sprowadzający się do stwierdzenia, że koniecznym do dochodzenia roszczeń o odszkodowanie na podstawie art. 4171 § 3 k.c. prejudykatem może być wydane na podstawie art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. postanowienie lub mające mu odpowiadać w przypadku, gdy bezczynny jest organ administracji wobec którego nie ma organu wyższego stopnia, zarządzenie, o którym mowa w art. 37 § 8 k.p.a. Argument ten wyraża następujący fragment uzasadnienia Uchwały II OPS 5/19: "W kontekście argumentacji dotyczącej konieczności uzyskania przez stronę wadliwie prowadzonego postępowania prejudykatu dla celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 1 k.c. stwierdzić należy, iż prejudykat taki stanowi nie tylko orzeczenie sądu wydane na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. lecz również wydane, na podstawie k.p.a., w wyniku złożonego ponaglenia postanowienie, przy czym nie ulega wątpliwości, że przepis art. 37 § 8 k.p.a. określa sposób załatwienia ponaglenia warunkowany uprzednim stwierdzeniem bezczynności (por. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, WKP 2019 r.). W obu przypadkach rozstrzygnięć stanowią one , o czym stanowi wskazany przepis k.c.".

Nie kwestionując tezy, że rzeczywiście postanowienie, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., lub zarządzenie wskazane w art. 37 § 8 k.p.a. mogą być prejudykatem w przypadku, gdy wynika z nich, że została stwierdzona bezczynność lub przewlekłość, zauważyć należy, że nie zawsze w wyniku rozpoznania ponaglenia dochodzi do uznania przez właściwy organ administracji, że w sprawie miała miejsce bezczynność lub przewlekłość. Inaczej mówiąc, nie zawsze ponaglenie zostaje uwzględnione, czy to w sposób określony w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy też w sposób wskazany w art. 37 § 8 k.p.a. Zatem, jeżeli przyjmie się, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, poprzedzona nieuwzględnionym przez właściwy organ administracji ponagleniem złożonym w toku postępowania administracyjnego, ale złożona już po załatwieniu sprawy jest niedopuszczalna, to nie będzie możliwe zrealizowanie jednego z celów takich skarg, mianowicie uzyskanie koniecznego prejudykatu. Ta okoliczność może przemawiać za dopuszczalnością skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania po załatwieniu sprawy, gdy w toku postępowania zostało wniesione ponaglenie, którego właściwy organ administracji nie uwzględnił. Podkreślić należy, że wskazane ograniczenie możliwości wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zamyka stronie postępowania administracyjnego, która mogła ponieść szkodę z powodu niewydania decyzji (postanowienia), drogę sądowego dochodzenia naruszonych wolności lub praw, mimo że poprzez wniesienie ponaglenia strona ta zainicjowała postępowanie mające na celu m.in. uzyskanie prejudykatu koniecznego do sądowego dochodzenia naruszonych wolności i praw. Zatem, we wskazanym zakresie przyjęta w Uchwale II OPS 5/19 wykładnia prawa może być uznana za sprzeczną z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że organ administracji odpowiedział na ponaglanie pismem z 24 lutego 2020 r., stwierdzając m.in., że nie był bezczynny oraz że nie prowadził przewlekłe postępowania. Co prawda pisma tego nie ma w aktach sprawy, jednakże strony postępowania, zwłaszcza organ administracji, nie kwestionują, że taka była jego treść. Ponadto z argumentacji organu administracji zawartej zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w skardze kasacyjnej wynika, że uważa on, iż w sprawie nie miało miejsca przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega więc wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja faktyczna sprowadzająca się do tego, że strona postępowania administracyjnego wniosła ponaglenie, zaś organ administracji właściwy do rozpoznania tego ponaglenia rozpoznał je stwierdzając, że nie miała miejsce ani bezczynność, ani przewlekłe prowadzenie postępowania. W tej sytuacji zarówno odrzucenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania z tego powodu, że została ona wniesiona po załatwieniu sprawy, jak i jej oddalenie z tego samego powodu, a więc wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z ideą zawartą w Uchwale II OPS 5/19, zamknęłoby skarżącej drogę sądowego dochodzenia ewentualnie naruszonych jej wolności lub praw poprzez prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Odnośnie do drugiej kwestii wskazać należy, że w Uchwale II OPS 5/19 nie wyjaśniono jaki jest skutek procesowy wystąpienia "przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność" w postaci wniesienia takiej skargi po załatwieniu sprawy. Niezależnie od przyczyn niewyjaśnienia tej kwestii (zauważyć należy, że sformułowanie o "merytorycznej przeszkodzie w rozpoznaniu skargi" znalazło się już w przedstawionym zagadnieniu prawnym), obiektywnie należy stwierdzić, że ten brak spowodował rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim w orzecznictwie NSA, sprowadzające się do wydawania w oparciu o Uchwałę II OPS 5/19 i fakt, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona po załatwieniu sprawy, wyroków o oddaleniu skargi albo postanowień o odrzuceniu skargi, przy czym niekiedy na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a niekiedy na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przykłady takich orzeczeń zostały już wskazane (punkt 21 uzasadnienia), zaś ich istnienie samo w sobie może świadczyć o występowaniu zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości.

28. Przedstawione zagadnienie o treści wskazanej w sentencji postanowienia ma istotne znaczenie nie tylko dla rozstrzygnięcia zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, ale również dla jednolitości przyszłego orzecznictwa w podobnych sprawach. Z tych względów uzasadnione było wystąpienie o podjęcie uchwały na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie należało odroczyć rozpoznanie skargi kasacyjnej do czasu wyjaśnienia przedmiotowego zagadnienia.