Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Go 9/18 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Go 9/18 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z 18 grudnia 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1). W oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a tej ustawy Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz rozstrzygnął w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wnioskiem z 18 grudnia 2017 r. J. K. zwrócił się do Burmistrza S. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich rejestrów umów cywilnoprawnych ("W, D, P, Z") zawartych przez gminę w 2017 r. w postaci zeskanowanych dokumentów przesłanych na wskazany adres mailowy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że Burmistrz S., jako organ jednostki samorządu terytorialnego, stanowi zatem organ władzy publicznej, a żądane informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.". Sąd uznał, że organ w piśmie z 29 grudnia 2017 r. co prawda udzielił skarżącemu informacji, jednak w sposób niepełny, pominął bowiem dane osobowe osób fizycznych – stron umów, a ponadto nie wypowiedział się w zakresie umów ujętych w rejestrach "W" i "P".

Skargę kasacyjną złożył Burmistrz S., zaskarżając wyrok w całości. Podniósł następujące zarzuty:

1. błędnej wykładni przepisów art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. polegającej na przyjęciu, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej mające miejsce ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy może nastąpić wyłącznie w trybie wydania decyzji udostępnienia danych osobowych, w sytuacji gdy możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych, poprzez tzw. anonimizację danych wrażliwych w przypadku gdy te dane nie stanowią istoty żądanej informacji;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. polegające na wadliwym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie organ nie udostępnił informacji publicznej w związku z czym powinien wydać decyzję odmowną w sytuacji gdy żądaną informację udostępnił z zachowaniem zasady ochrony danych wrażliwych.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 p.p.s.a. polegające na wydaniu orzeczenia nieuwzględniającego wszystkich faktów wynikających z akt sprawy, w szczególności na pominięciu faktu, że organ udostępnił wnioskodawcy żądane informacje z zastosowaniem zasady ochrony dóbr wrażliwych, które nie stanowiły istoty żądanej informacji;

2. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. polegające na wadliwym jego zastosowaniu i przyjęciu, że organ pozostawał w bezczynności, pomimo że dopełnił ustawowo określonego obowiązku i udostępnił żądaną informację publiczną.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi J. K., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu przed NSA, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wnioskodawca wystąpił o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej rejestru umów cywilnoprawnych zawartych przez gminę w 2017 r. Nie wskazał wprost, że swoim żądaniem obejmuje poznanie danych identyfikujących osoby prywatne. Organ stanął na stanowisku, że kluczowym dla wnioskodawcy jest poznanie wielkości dochodów i wydatków gminy. Skoro udostępnienie żądanych przez wnioskodawcę rejestrów wiązało się jednocześnie z ujawnieniem również chronionych prawem danych wrażliwych, o których udostępnienie wnioskodawca wprost nie wystąpił, organ udostępnił informację publiczną w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych, tj. zastosował tzw. anonimizację danych wrażliwych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że Burmistrz, jako organ jednostki samorządu terytorialnego, jest organem władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a żądane informacje (z rejestrów umów) stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. informacją publiczną są dane dotyczące prowadzonych rejestrów, ewidencji, archiwów oraz sposobów i zasad udostępniania danych w nich zawartych. Tak więc ustawodawca przewidział możliwość udostępniania nie tylko informacji o rejestrach, ale także możliwość udostępniania zawartych w nich danych. W skardze kasacyjnej nie kwestionuje się, że dane dotyczące imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, Lex nr 1283743; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14, Lex nr 1658122).

Co do zasady słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że jeżeli żądane informacje publiczne podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to wówczas podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w tym zakresie. Wyjaśnić należy, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 konstytucji RP. Zgodnie z nim ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przepis art. 5 ust. 1 i 2 ustawy konkretyzuje powyższą zasadę, wskazując wprost na ochronę informacji niejawnych, inne tajemnice prawnie chronione np. dane osobowe, prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m. in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem pogląd, że nie w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie lub częściowo odmówić udostępnienia informacji wydając decyzję na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p., zwłaszcza, gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej (lub częściowo odmownej) na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p. byłoby konieczne tylko w przypadku gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych. Wówczas kluczowe dla oceny, czy organ ma obowiązek ograniczyć częściowo udostępnianą informację i wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też zanonimizowanie części danych nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej – jest to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się, "niejako przy okazji" udostępniania informacji publicznej (np. dane osobowe wymagające anonimizacji znajdują się na żądanym nośniku informacji publicznej, lecz nie są objęte uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem wnioskodawcy, które odnosi się do fragmentów irrelewantnych z punktu widzenia ochrony danych osobowych). Ocenę tę należy przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyrokach z 11 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2267/12 i z 11 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2267/12 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że we wniosku o informację publiczną J. K. podał, że prosi o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej "Wszystkich rejestrów umów cywilnoprawnych ("W, D, P, Z") zawartych przez gminę w 2017 r.". Podstawowymi danymi w tych rejestrach są: przedmiot umowy, dane podmiotu zawierającego umowę z gminą, okres obowiązywania i wartość umowy. Należy zwrócić też uwagę, że wnioskodawca, jak to często zdarza się w praktyce, nie wskazał, że należy zanonimizować dane osobowe kontrahentów. Ponadto z informacji podanych przez organ, co potwierdza też wniosek, wynika, że organ był świadomy, iż wnioskodawca zajmuje się upublicznianiem danych dotyczących jawności życia publicznego w mediach społecznościowych. Nie bez znaczenia jest też kontrowersyjność poglądów dotyczących ochrony danych osobowych podmiotów zawierających umowy z gminami. Potwierdza to choćby spór w tym zakresie, istniejący pomiędzy wnioskodawcą i organem oraz rozbieżne w tym zakresie orzecznictwo sądowoadmnistracyjne.

W rezultacie należy uznać że, zanonimizowana informacja znajdująca się w udostępnionej informacji, dotycząca danych osobowych podmiotów, które zawarły umowy z gminą, jest objęta zakresem żądania wniosku J. K. z 18 grudnia 2017 r. Bowiem dane podmiotów, które zawarły umowę z gminą stanowią istotę żądanej informacji, nie stanowią ubocznego elementu rejestrów. Dane te nie pojawiają się w udostępnianych rejestrach "niejako przy okazji" udostępniania informacji publicznej. Nie powinno budzić wątpliwości, że poznanie danych identyfikujących podmioty, które są beneficjentami umów zawartych z podmiotem publicznym, jest przydatne w społecznej kontroli działalności podmiotów publicznych.

W tym świetle, uznać należy, że organ anonimizując dane kontrahentów, w tej części nie udostępnił żądanej informacji. Jak to trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, udzielenie informacji niepełnej, czy też niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. np. wyroki NSA z 2 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1513/14, i z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Zatem Burmistrz S. powinien bowiem albo informację tę udostępnić w całości albo, skoro uznaje, że wymaga ona częściowej ochrony ze względów podanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji w tej części. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji prawidłowo na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. uznał, że organ pozostaje w bezczynności i zobowiązał go do załatwienia wniosku z 18 grudnia 2017 r. Kwestia udostępnienia tych danych lub ograniczenia ich udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., pozostaje do rozstrzygnięcia przez Burmistrza S.

Natomiast zgodzić się należy z zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji. Jak słusznie twierdzi skarżący kasacyjnie organ, Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie nie uwzględnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności wynikających z akt sprawy. Sąd ten nie rozważył okoliczności niezbędnych do oceny tego, czy dane osobowe kontrahentów umów zawarte w żądnych rejestrach, stanowią istotę żądanej informacji publicznej. Jak to jednak wykazano wyżej, uchybienie to jest bez wpływu na wynik sprawy, co w świetle wymogów z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest konieczne do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są usprawiedliwione, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.