Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Marzenna Glabas, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 815/13 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od K. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 815/13, po rozpoznaniu skargi K. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wąbrzeskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 17 kwietnia 2013 r. K. K. złożył w Starostwie Powiatowym w Wąbrzeźnie wniosek o wydanie prawa jazdy w zakresie kategorii C. Wnioskodawca zaznaczył, że uprawnienie to niezbędne jest do wykonywania pracy zawodowej oraz że nie zostało objęte zakazem orzeczonym przez Sąd Rejonowy w Chełmnie VII Zamiejscowy Wydział Karny w Wąbrzeźnie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Starosta Wąbrzeski odmówił K. K. wydania prawa jazdy w zakresie kategorii C.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wyrokiem Sądu Rejonowego w Chełmnie VII Zamiejscowy Wydział Karny w Wąbrzeźnie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt VII K 135/13 wnioskodawca posiada orzeczony środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku z wyłączeniem tych pojazdów, do prowadzenia których uprawnia kategoria C prawa jazdy. Powołując się na art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami wskazano, że prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania zakazu. Ponadto zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, prawo jazdy nie może być wydane także osobie ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1, D w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B.

Od powyższej decyzji K. K. złożył odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie mógł wydać K. K. uprawnienia kategorii C, bowiem wyrokiem orzeczono wobec niego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku z wyłączeniem tych pojazdów do prowadzenia których uprawnia kategoria C prawa jazdy. Aktualnie obowiązujące przepisy wykluczają zatem możliwość wydania prawa jazdy kategorii C w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii "B".

Skargę na ww. decyzję wywiódł K. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylając decyzje organów I i II instancji wskazał, że ustawa o kierujących pojazdami weszła w życie z dniem 19 stycznia 2013 r., zastępując uchylone tą ustawą stosowne przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Przepisy ustawy o kierujących pojazdami nie zawierają przepisów przejściowych, które odnosiłyby się do sytuacji osób, które nabyły uprawnienia do kierowania pojazdami określonych kategorii pod rządami poprzednich regulacji prawnych, a okres, na jaki został orzeczony środek karny, rozpoczął bieg pod rządami ustawy o kierujących pojazdami. Wobec braku przepisów przejściowych przyjąć trzeba, że do sytuacji takich osób zastosowanie mają nowe regulacje.

Sąd I instancji podkreślił, że skarżący posiadał uprawnienia do kierowania pojazdami, co wynika z jego prawa jazdy nr [...], obejmującego kat. A, B, B+E, C, C+E, T, zaś Sąd Rejonowy prawomocnym wyrokiem z dnia 27 marca 2013, sygn. akt VII K 135/13 odebrał je jedynie częściowo, jednocześnie wyraźnie wskazując, że "na podstawie art. 67 § 3 k.k. w zw. z art. 42 § 2 k. k. orzeka wobec oskarżonego zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres 1 (jednego) roku, z wyłączeniem tych pojazdów, do których prowadzenia uprawnia kategoria C prawa jazdy."

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy organ niezasadnie przyjął, że skarżący jest osobą, o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, czyli osobą ubiegającą się o wydanie dokumentu prawa jazdy kategorii C, ponieważ posiada już prawo jazdy w tym zakresie, skoro Sąd Rejonowy orzekł o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych z wyłączeniem tych pojazdów, do których prowadzenia uprawnia kategoria C prawa jazdy. W związku z tym skarżący powinien otrzymać prawo jazdy tej kategorii z powrotem. W przeciwnym razie prawomocny wyrok Sądu Rejonowego byłby w istocie niewykonalny. Organ administracji nie może dowolnie po złożeniu wniosku badać przesłanek i oceniać sytuacji, skoro dokument odnoszący się do kat. C został już wcześniej wydany, a żaden organ nie pozbawił wnioskodawcy nabytych wcześniej uprawnień w tej części.

Z faktu, że ustawodawca nie określił, iż art. 12 nie stosuje się do osób już posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami, nie można, zdaniem Sądu I instancji, wywodzić, że ustawodawca nie stosuje rozróżnienia odnośnie wymogów, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o prawo jazdy, których wcześniej nie posiadała lub które utraciła, od wymogów określonych dla osób uprawnienia takie posiadających. Zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. Jednakże stosownie do art. 103 ust. 4 ustawy, przytoczonego przepisu nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 (gdy podstawą cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami było ponowne przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie 5 lat od dnia wydania skierowania na kurs reedukacyjny, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 4 lit. a) oraz popełnienie w okresie próbnym trzech wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji lub jednego przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji). W tych przypadkach, zgodnie z art. 104 ustawy, osoba, w stosunku do której została wydana decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, może uzyskać uprawnienie do kierowania pojazdami po ponownym spełnieniu wszystkich wymagań stawianych osobom po raz pierwszy ubiegającym się o uprawnienie do kierowania pojazdem. Zatem ustawodawca rozróżnia wymagania określone w stosunku do osób ubiegających się o prawo jazdy po raz pierwszy, od osób, które takie uprawnienie już posiadają. Ponadto skoro z art. 104 a contrario wynika, że wymogi określone dla osób po raz pierwszy ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami nie mają zastosowania do osób, którym uprawnienia do kierowania pojazdami zostały cofnięte w związku z orzeczeniem zakazu ich prowadzenia przez sąd karny, to tym bardziej nie mają zastosowania do tych osób - w zakresie uprawnień, które nie zostały im cofnięte.

W świetle art. 42 k.k. orzeczony przez sąd jako środek karny zakaz prowadzenia pojazdów może obejmować zakaz prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, wszelkich pojazdów lub wszelkich pojazdów mechanicznych. To sąd zatem, zależnie od okoliczności konkretnej sprawy, decyduje o zakresie orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów. Zgodnie też z art. 182 § 1 zd. 1 k.k.w., w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Stosownie zaś do art. 182 § 2 k.k.w., organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Z przytoczonym art. 182 § 2 k.k.w. koresponduje obecnie art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, w świetle których starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Z powołanych przepisów wynika zatem, że to sąd karny – a nie organ administracji – orzeka o zakazie prowadzenia pojazdów, ustalając jednocześnie jakiego rodzaju pojazdów zakaz dotyczy i dopiero to orzeczenie sądu karnego stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie przez właściwy organ. Zatem organ administracji nie może rozszerzać zakazu orzeczonego przez sąd karny na uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie szerszym, niż to orzeczono w wyroku sądu karnego.

Ponadto, skarżący wystąpił do Sądu Rejonowego w trybie art. 13 § 1 k.k.w. o rozstrzygnięcie wątpliwości co do wykonania orzeczonego wobec skarżącego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, a w szczególności o rozstrzygnięcie, czy skarżącemu może zostać wydane prawo jazdy kategorii C. W odpowiedzi na powyższe Sąd ten w postanowieniu z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt VII Ko 733/13 wskazał, że w wyroku orzeczono zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, z wyłączeniem jednak tych pojazdów, do prowadzenia których uprawnia kategoria C prawa jazdy.

W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że uregulowania zawarte w art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami powinno być stosowane jedynie do osób, które ubiegają się dopiero o wydanie prawa jazdy określonych w nim kategorii i nigdy nie ich nie posiadały, a wobec których orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujący uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Zamysłem ustawodawcy było niewątpliwie to, że wydanie takiego prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D prowadziłby do tego, że orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów objętych kategorią B stałby się czysto iluzoryczny, natomiast odmienna jest sytuacja, kiedy to sąd powszechny wprost wskaże, iż zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych dotyczy jedynie określonej ich rodzaju.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że prawidłowa wykładnia art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami prowadzi do wniosku, iż w przypadku zastosowania przez sąd powszechny art. 42 § 2 k.k. i orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych jedynie określonego rodzaju, organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać (zwrócić) osobie, wobec której orzeczono taki zakaz, prawo jazdy kategorii, której ten zakaz nie obejmuje, jeżeli je ona posiadała. Odmienna interpretacja analizowanego przepisu prowadziłaby do niewykonalności takich wyroków sądu powszechnego. Gdyby wolą ustawodawcy było uniemożliwienie takim osobom zwrotu prawa jazdy w tym zakresie, wówczas dokonałby on stosownych zmian w kodeksie karnym, czego nie uczynił uchwalając ustawę o kierujących pojazdami.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, zarzucając:

1) obrazę prawa materialnego poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) przepisu art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez uznanie, że w sytuacji gdy w stosunku do osoby, do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych z wyłączeniem tych pojazdów do których prowadzenia uprawnia kat. C prawa jazdy (a więc przede wszystkim kat. B), jest możliwe przyznanie uprawnień do kierowania pojazdami innych kategorii;

b) błędną wykładnię przepisu art. 104a a contrario ustawy poprzez uznanie na podstawie wykładni systemowej, że w związku z powyższymi przepisami nie znajduje zastosowania przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 ustawy;

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 11 p.p.s.a. poprzez związanie sądu administracyjnego wyrokiem sądu karnego w zakresie jego rozstrzygnięcia, podczas gdy związanie sądu administracyjnego obowiązuje tylko w zakresie popełnienia przestępstwa nie zaś w zakresie orzeczonej kary.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie od K. K. na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie jednak należy wskazać, że w dacie ferowania wyroku przez Sąd Rejonowy w Chełmnie Zamiejscowy Wydział Karny w Wąbrzeźnie jak również w dacie orzekania przez Starostę Wąbrzeskiego i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu obowiązywała wersja art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151) zgodnie z którą, prawo jazdy nie może zostać wydane min. osobie w stosunku, do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu.

W orzecznictwie powstała kontrowersja - czy użyte w tym przepisie sformułowanie "wydane" odnosi się do osób, które nie nabyły jeszcze uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych czy też odnosi się także do podmiotów, które zostały pozbawione tych uprawnień na mocy wyroku sądowego i które domagają się wydania zabranego im wcześniej prawa jazdy.

Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie I KZP 29/13 wypowiedział się, że wyrażenie "wyda" zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy odnosi się do tych osób, które ubiegają się o wydanie prawa jazdy a nie do tych, którym zostało one odebrane na mocy wyroku skazującego, w którym orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych określonej kategorii.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie nie podziela tego poglądu i uważa, że użyte w art. 12 ust. 2 ustawy słowo "wyda" jako pojęcie pojemne odnosi się także do osób, które ubiegają się o zwrot odebranego im prawa jazdy na mocy wyroku zapadłego w sprawie karnej. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji w której brak by było w ustawie regulacji dotyczącej kwestii zwrotu (wydania) prawa jazdy po zakończenia okresu wyznaczonego wyrokiem karnym. Ustawodawca wychodząc naprzeciw rozbieżnością w wykładni znowelizował ten przepis z dniem 25 października 2014 r. przez wprowadzenie do art. 12 ust. 1 dodatkowo słów "lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy" Doprecyzowanie tego przepisu utwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w przekonaniu, że słowo "wyda" w zamyśle ustawodawcy odnosiło się również do sytuacji, która wystąpiła w badanej sprawie, a która miała miejsce przed nowelizacją wspomnianego przepisu.

Poza sporem pozostaje okoliczność orzeczenia, prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Chełmnie Zamiejscowy Wydział Karny w Wąbrzeźnie z dnia 27 marca 2013 r. wobec K. K. środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, na okres 1 roku z wyłączeniem tych pojazdów do których prowadzenia uprawnia kategoria C prawa jazdy. W myśl art. 6 pkt. 8 ustawy o kierujących pojazdami kategoria C uprawnia do kierowania pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t, z wyjątkiem autobusu, zespołem pojazdów złożonym z pojazdu, o którym mowa wyżej oraz z przyczepy lekkiej jak również pojazdami określonymi dla prawa jazdy kategorii AM.

Orzeczony w wyroku karnym zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym oznacza zatem zakaz prowadzenia pojazdów pozostałych kategorii w tym również kategorii B.

Zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt. 1 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, obejmujący uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B, a ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, prawo jazdy nie może być wydane w zakresie kategorii A, AM, A1, A2, C1, C, D1, D, B+E, C1+E, D1+E, D+E, C+E, D1+E.

Oznacza to, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie.

Za taką interpretacją tego przepisu przemawia wykładnia nie tylko językowa, która ma pierwszeństwo przed innymi metodami interpretowania przepisów prawa, bowiem wynika z treści samej normy prawnej, lecz także wykładnia celowościowa. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości.

Trudno sobie wyobrazić by racjonalny ustawodawca pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi (kat. B) zezwoliłby na prowadzenie pojazdów ciężarowych lub ciężarowych z przyczepą (kat. C i C+E).

Prawomocne orzeczenie sądu karnego spowodowało, że skarżącemu nie można wydać nie tylko prawa jazdy kategorii B, a także kategorii o którą się ubiegał, czyli kategorii C.

Decyzja organów administracji konkretyzuje swą treścią obowiązujące wobec skarżącego zakazy wynikające z zapisów ustawy o kierujących pojazdami, które to dolegliwości są skutkiem orzeczonego środka karnego przez sąd karny.

Zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji że zaprezentowana w decyzji SKO w Toruniu interpretacja przepisu art. 12 ust. 2 in fine u.k.p. rozszerza zakres środka karnego. Tym samym niedopuszczalnym jest przyjęcie, że poprzez wykonanie swoich obowiązków organ administracji rozszerzył treść wyroku Sądu Rejonowego w Chełmnie Zamiejscowy Wydział Karny w Wąbrzeźnie. Z wyroku sądu karnego wynika dla K. K. bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, a pośrednio również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii A, C, C+E gdyż ustawodawca rozciągnął skutki orzeczenia karnego w zakresie prawa jazdy kategorii B także na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego o prawo jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim prawem jazdy.

Mając powyższe na uwadze oraz to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu odpowiada prawu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.