Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Jacek Hyla Irena Kamińska (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1183/06 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] w przedmiocie reformy rolnej i orzekł, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienie się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...], jak też umorzył postępowanie przed organem i instancji. Wojewoda P. w podjętym rozstrzygnięciu odmówił stwierdzenia, że nieruchomość zapisana dawniej w księdze wieczystej G. dobra rycerskie tom I karta I obejmująca zespół dworsko-parkowy nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że przedmiotowe dobra rycerskie w dniu 1 września 1939 r. obejmowały powierzchnię 363,2139 ha, a dwór i park stanowiły części składowe tej nieruchomości.

Na skutek odwołania złożonego przez byłych właścicieli majątku: W. G., J. G. oraz I. R. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Wojewody P., jak też umorzył postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Minister uznał, że organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Podkreślił, że w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. na cele tej reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekroczył bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego jeżeli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te bezzwłocznie przechodziły na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie przedmiotowego dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r. Przepisy § 6 wyżej powołanego rozporządzenia przewidywały dopuszczalność złożenia przez stronę zainteresowaną wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych wart. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu. Wniosek tego rodzaju, stosownie do treści § 5 rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie

0 tym czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej

zapadało w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do

organu wyższego stopnia. Samo złożenie wniosku, o którym mowa nie zawieszało

jednakże skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak

też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że

nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani do dokonania na

jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Organ odwoławczy

przytaczając w tym zakresie orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie stwierdził, że brak jest podstawy prawnej w przedmiocie orzekania przez

organ administracyjny co do części przyjętej w tym trybie reformy rolnej nieruchomości.

Rozstrzyganie sporów dotyczących praw rzeczowych, w tym ustalenie, że dana

nieruchomość z uwagi na swój charakter jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej

części składowej powinny, jak podniósł organ, rozstrzygać sądy powszechne w drodze

powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej czy też powództwa o ustalenie prawa.

Decyzja ta została przez spadkobiercę J. G. M. S. zaskarżona do sądu administracyjnego, a skarżący nie zgodził się z interpretacją § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 marca września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie

i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 2006 r. wskazał, że stosownie do treści art. 269 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest on związany uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06. Poczyniona bowiem wykładnia przepisów prawa zawarta w uchwałach składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Z przedmiotowej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład

nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 Nr 3, poz. 13 ze zm.). Podejmując uchwałę tej treści Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zatem ostatnio prezentowanego w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poglądu, iż rozstrzyganie sporów dotyczących praw rzeczowych, w tym ustalenie, czy dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej winny rozstrzygać sądy powszechne w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej, powództwa windykacyjnego czy też powództwa o ustalenie prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego odnośnie niekonstytucyjności dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej należy zauważyć, że do dokonywania ocen w tym zakresie uprawniony jest Trybunał Konstytucyjny, który w sprawie ze skargi konstytucyjnej wnoszonej o zbadanie zgodności art. 2 ust. 1 lit. e/ tego dekretu z przepisami Konstytucji RP postępowanie umorzył wobec utraty mocy obowiązującej tego przepisu. Konkludując, Sąd I instancji podkreślił, iż Wojewoda W. był organem właściwym do orzekania w tej sprawie, a zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ drugiej instancji powinien był rozpoznać odwołanie wniesione przez spadkobierców byłych właścicieli majątku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oraz art. 141 § 4

p.p.s.a., poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o powołaną podstawę prawną bez

wskazania, które z przepisów prawa materialnego oraz postępowania naruszył

w rozpoznawanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając w dniu [...] zaskarżoną decyzję,

naruszenie art. 269 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, art. 187 § 2 p.p.s.a.

poprzez błędną wykładnię oraz art. 190 i art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez ich

pominięcie i nieuprawnione przyjęcie przez Sąd, że pogląd prawny wyrażony w innej

sprawie sądowoadministracyjnej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego

w składzie 7 sędziów w dniu 5 czerwca 2006 r. (I OPS 2/06) wiązał również ten skład

orzekający,

art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

administracyjnych w związku z art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz art. 87 ust. 1

Konstytucji, poprzez orzeczenie na podstawie aktu niebędącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego w myśl powołanych przepisów, jakim jest orzeczenie wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny w innej sprawie sądowoadministracyjnej,

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez orzeczenie na podstawie innych dokumentów niż znajdujące się w aktach sprawy oraz orzeczenie na podstawie stanu prawnego nie istniejącego w dacie wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik Agencji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że art. 151 p.p.s.a. w ogóle nie powinien mieć w niniejszej sprawie zastosowania skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił, a nie oddalił. Ponadto co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a/ p.p.s.a. pełnomocnik Agencji wskazał, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał jednak żadnego przepisu prawa materialnego, którego naruszenia miałby dopuścić się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy wydaniu zaskarżonej decyzji, choć z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika nakaz takiego sporządzenia uzasadnienia wyroku, aby i strona i Naczelny Sąd Administracyjny miały możliwość zweryfikowania prawidłowości poczynionych przez sąd administracyjny I instancji ustaleń i ich odniesienia do każdej powołanej przez ten sąd podstawy prawnej danego wyroku.

W dalszej części odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. skarżąca Agencja podniosła, że wydając na tej podstawie orzeczenie Sąd musiałby ustalić, które z przepisów postępowania naruszył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy wydaniu zaskarżonej w tej sprawie decyzji z dnia [...] i w jaki sposób naruszenie tych przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy i to wpływ istotny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy wydaniu orzeczenia w niniejszej sprawie nie mógł, w ocenie pełnomocnika Agencji, "wyręczyć się" ustaleniami faktycznymi i prawnymi dokonanymi przez inny sąd w postępowaniu dotyczącym innej sprawy administracyjnej, ani też od swego obowiązku uchylić się w inny sposób. Sąd I instancji powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 stwierdził, że jest on tą uchwałą "a contrańo związany", wniosek tego rodzaju wywodząc z art. 269 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Agencji dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 269 § 1 P.p.s.a jest błędna zwłaszcza, że dokonano jej w oderwaniu od innych przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przede wszystkim

z pominięciem art. 190 p.p.s.a. Ten ostatni wyraźnie wskazuje, że Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ustawodawca w art. 15 § 1 i 2 p.p.s.a. wyraźnie jednak odróżnia uchwały o charakterze abstrakcyjnym i indywidualnym i tylko tym pierwszym uchwałom Naczelnego Sądu Administracyjnego przypisuje walor quasi powszechnej wykładni prawa, wiążącej inne sądy administracyjne. W tych okolicznościach poszukiwanie przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie na tle normy z art. 269 p.p.s.a. rzekomego "pośredniego" związania tego składu orzekającego, jak również i każdego innego składu w pozostałych sprawach sądowoadaministracyjncyh poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłej w trybie rozstrzygnięcia konkretnego zagadnienia prawnego w innej sprawie, uznać należy za działanie sprzeczne z art. 187 § 2 i art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tym bardziej, że uchwała ta zapadła na podstawie akt innej sprawy, niż będącej przedmiotem obecnego postępowania. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Postępowanie sądu administracyjnego stoi w sprzeczności z art. 132 p.p.s.a., z którego wynika, iż konkretnie wyznaczony w trybie przepisów prawa skład orzekający sądu administracyjnego jest wyłącznie uprawniony, a zarazem zobowiązany do rozstrzygnięcia danej sprawy wyrokiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie był zatem władny scedować swych kompetencji na Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie I OPS 2/06. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy, a zatem nie mogła ona stanowić podstawy dla sądu wojewódzkiego do rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 269 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, art. 187 § 2 poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 190 i art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez ich pominięcie, należy uznać za nieusprawiedliwione. Zgodnie z art. 15 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do podejmowania uchwał mających na celu ujednolicanie orzecznictwa sądów administracyjnych. Przepisy te wyróżniają dwa rodzaje uchwał: uchwały abstrakcyjne (art. 15 § 2 pkt 2), których przedmiotem są wątpliwości prawne, niemające bezpośredniego związku

z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej oraz uchwały konkretne podejmowane w celu rozstrzygnięcia zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Kwestia mocy wiążącej zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak również podjętych na tle konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej została uregulowana w art. 269 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, w sytuacji gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podzieia stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Norma ta nie wyróżnia jednego rodzaju uchwał i nie ma odniesienia tylko do uchwał, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zatem z komentowanego przepisu wynika, że moc ogólnie wiążącą posiadają zarówno uchwały abstrakcyjne jak i tzw. uchwały konkretne, indywidualne. Stanowisko zajęte przez NSA w formie uchwały wiąże więc pośrednio wszystkie składy sądów administracyjnych do momentu zmiany wykładni określonego przepisu przez inną uchwałę (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, wyd. II, s. 634). Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydana na skutek pytania prawnego zadanego w konkretnej sprawie jest w danej sprawie wiążąca. Oznacza to, że tego typu uchwała ma moc bezpośrednio wiążącą w tej jednej konkretnej sprawie. Sąd jest wówczas bezwzględnie związany poglądem w niej wyrażanym. Odnośnie do innych postępowań, jak wskazano wyżej, taka uchwała ma moc pośrednio wiążącą. Sąd może nie zgodzić się z wykładnią norm prawnych zawartą w uchwale, ale wówczas musi przedstawić zagadnienie prawne odpowiedniemu poszerzonemu składowi NSA (art. 169 § 1 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie WSA w Warszawie podzielił pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA w sprawie I OPS 2/06. W związku z tym nie było podstaw do wystąpienia do NSA o ponowne rozpoznanie spornego stanu prawnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. NSA zgadza się z poglądem autora skargi kasacyjnej, że art. 87 ust. 1 Konstytucji zawiera zamknięty katalog źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Przepis ten nie wymienia uchwał podejmowanych przez NSA.

W żadnym jednak wypadku nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, że zaskarżone orzeczenie wydano na podstawie uchwały w sprawie oznaczonej sygnaturą I OPS 2/06. Należy jednak zgodzić się z poglądem wyrażonym w treści tejże uchwały, zgodnie z którą przepis §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Odmiennie od wnoszącego skargę kasacyjną został oceniony przez NSA zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 133 p.p.s.a., w myśl którego, co do zasady, Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd orzeka zatem na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ w aktach administracyjnych, może ponadto dopuścić uzupełniający dowód z dokumentu w sytuacji określonej w art. 106 § 3 p.p.s.a. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zakres rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r, sygn. akt FSK 1925/04, niepubl.). W niniejszej sprawie Sąd I instancji ustalił stan faktyczny, jak też orzekł na podstawie akt sprawy. Natomiast żadna norma prawna nie przewiduje konieczności załączania do akt sprawy treści uchwały NSA, która została powołana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Brak uchwały składu siedmiu sędziów NSA w aktach sprawy nie stanowi naruszenia art. 133 p.p.s.a.

Z powyższych rozważań wynika, że za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., bowiem zaskarżone decyzje, które kontrolował Sąd I instancji nie naruszają prawa materialnego ani też nie wydano ich z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast za całkowicie zasadny uznać należy zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd orzekający w I instancji, podając jako przyczynę uchylenia decyzji organu przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ nie wykazał na czym polegały wskazane w tym przepisie naruszenia. Ponadto wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 269 § 1 p.p.s.a. w nawiązaniu do wymienionej wcześniej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/2006 co jak wynika z wcześniej przeprowadzonego wywodu nie jest właściwe.

Jednak skład orzekający w niniejszej sprawie, podzielając w pełni pogląd wyrażony w tej uchwale stwierdził, iż wyrok Sądu I instancji, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając to na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.