Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2013 r. sprawy ze skarg A.P., E.G., M.G, . E.B. i E.B. , na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2012 r. nr LIX/813/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe-Tetmajera" I. stwierdza nieważność zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej obejmującej: § 5 ust. 1 pkt 4 lit. a słowa: "MN.2.10", "MN.2.12"; § 5 ust. 1 pkt 4 lit. b słowa: "MW.1", "MW.2", "MW.3", "MW.4", "MW.5", "MW.6", "MW.7", "MW.8"; § 5 ust. 1 pkt 4 lit. c słowa: "MN/U.1.1", "MN/U.2.1", "MN/U.2.2", "MN/U.2.5", "MN/U.2.6", "MN/U.2.7", "MN/U.2.8", "MN/U.2.9"; § 5 ust. 1 pkt d słowa: "U.1.1", "U.1.3", "U.1.4", "U.2.1", "U.2.2", "U.2.3", "U.2.4, "U.2.5", "U.2.6"; § 5 ust. 1 pkt f; § 6 ust. 1 słowa: "MN.2.10", "MN.2.12", "MW.1", "MW.2", "MW.3", "MW.4", "MW.5", "MW.6", "MW.7", "MW.8", "MN/U.1.1", "MN/U.2.1", "MN/U.2.2", "MN/U.2.5", "MN/U.2.6", "MN/U.2.7", "MN/U.2.8", "MN/U.2.9", "U.1.1", "U.1.3", "U.1.4", "U.2.1", "U.2.2", "U.2.3", "U.2.4", "U.2.5", "U.2.6", "Up"; § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a słowa: "MN.2.10", "MN.2.12"; § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b słowa: "MW.1", "MW.2", "MW.3", "MW.4", "MW.5", "MW.6", "MW.7", "MW.8"; § 9 ust. 1 pkt 2 lit. c słowa: "MN/U.1.1", "MN/U.2.1", "MN/U.2.2", "MN/U.2.5", "MN/U.2.6", "MN/U.2.7", "MN/U.2.8", "MN/U.2.9"; § 9 ust. 1 pkt 2 lit.d; § 9 ust. 3 pkt 3 słowa: "MW.1", "MW.2", "MW.3", "MW.4", "MW.5", "MW.6", "MW.7", "MW.8", "U.1.1", "U.1.3", "U.1.4", "U.2.1", "U.2.2", "U.2.3", "U.2.4", "U.2.5", "U.2.6", "Up"; § 11 ust. 1 pkt 2 słowa: "MW.2", "MW.3", "MW.4", "MW.5", "MW.6", "MW.7", "MW.8", "U.1.1", "U.1.3", "U.1.4", "U.2.1", "U.2.2", "U.2.3", "U.2.4", "U.2.5", "U.2.6", "Up"; § 14 ust. 2 w słowa: "MN.2.10, MN.2.12, MN/U.1.1", "MN/U.2.1, "MN/U.2.2", "MN/U.2.5", "MN/U.2.6", "MN/U.2.7", "MN/U.2.8", "MN/U.2.9", "U.1.1", "U.1.3", "U.1.4", "U.2.1", "U.2.2", "U.2.3", "U.2.4", "U.2.5", "U.2.6"; § 14 ust. 2 pkt 4 słowa: "MN.2.10", "MN.2.12"; § 15 ust. 1 pkt 1 lit. d tiret 5; § 15 ust. 1 pkt 3 słowo: "KD/L.5"; § 18 ust. 1 słowa: "MN.2.10", "MN.2.12"; § 18 ust. 3 pkt 5 słowa: "MN.2.10", "MN.2.12"; § 18 ust. 4 pkt 5 słowa: "MN.2.10", "MN.2.12"; § 19; § 20 ust. 1 słowo: "MN.8"; § 20 ust. 4; § 21 ust. 1 słowa: "MN/U.1.1", "MN/U.2.1", "MN/U.2.2", "MN/U.2.5", "MN/U.2.6", "MN/U.2.7", "MN/U.2.8", "MN/U.2.9"; § 21 ust. 4; § 21 ust. 7; § 21 ust. 10; § 21 ust. 11; § 22 ust. 1 słowa: "U.1.1", "U.1.3", "U.1.4", "U.2.1", "U.2.2", "U.2.3", "U.2.4", "U.2.5", "U.2.6"; § 22 ust. 4; § 22 ust. 6; § 22 ust. 9 słowa: "U.2.1", "U.2.2", "U.2.3"; § 22 ust. 10; § 22 ust. 11; § 24; II. stwierdza nieważność zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części rysunkowej obejmującej obszary: MN.2.10, MN.2.12, MW.1, MW.2, MW.3, MW.4, MW.5, MW.6, MW.7, MW.8, MN/U.1.1, MN/U.2.1, MN/U.2.2, MN/U.2.5, MN/U.2.6, MN/U.2.7, MN/U.2.8, MN/U.2.9, U.1.1, U.1.3, U.1.4, U.2.1, U.2.2, U.2.3, U.2.4, U.2.5, U.2.6, Up, KD/L.5; III. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżących A.P. , E.G. i M.G. , kwotę 591 zł (pięćset dziewięćdziesiąt jeden złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżących E.B. i E.B. kwotę 574 zł (pięćset siedemdziesiąt cztery złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 24 października 2012 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LIX/813/12 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe-Tetmajera".

Po uprzednim wezwaniu Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego A.P. , E.G. i M.G. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Nr LIX/813/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe – Tetmajera", wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zakwestionowanej uchwale skarżący zarzucili naruszenie przepisów, a to:

1) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

2) art. 17 pkt 5 w związku z art. 36 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie procedury sporządzania planu polegające na nieprawidłowym sporządzeniu prognozy finansowej;

3) art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości między innymi w zakresie obszarów oznaczonych symbolami MW;

4) art.15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 lit a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieokreślenie parametrów ulic i innych szlaków komunikacyjnych;

5) art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nie wyznaczenie dla wszystkich obszarów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalnej linii zabudowy;

6) art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo niezgodności jego zapisów z Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa;

7) art.140 Kodeksu cywilnego polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

Skarżący podali, że są współwłaścicielami nieruchomości, która składa się z działek o nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] w Krakowie. Przedmiotowe nieruchomości znalazły się w planie na obszarach oznaczonym symbolem MN.2.12 oraz R.5.

Wskazano, że przeznaczenie i sposób zagospodarowania nieruchomości położonej w obszarze MN.2.12. określa § 18 uchwały. Zgodnie z postanowieniami planu tereny te zostały przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym. Ponadto w granicach obszaru MN.2.12 w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ustalono następujące parametry zabudowy: wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnej - min. 60 %; wskaźnik powierzchni zabudowy - max. 30 %; wysokość zabudowy mieszkaniowej i usługowej - max. 10 m; wysokość zabudowy gospodarczej i garaży wolnostojących - max. 4,5 m.

Natomiast sposób zagospodarowania oraz przeznaczenie pozostałej część przedmiotowej nieruchomości, znajdującej się w obszarze R.5, określono w § 25 przedmiotowej uchwały. W myśl § 25 na terenie oznaczonym symbolem R5 wyklucza się jakąkolwiek zabudowę określając przeznaczenie pod grunty orne, uprawy ogrodnicze, zadrzewienia śródpolne.

W ocenie skarżących powyższe ustalenia w sposób rażący naruszają interes prawny skarżących poprzez nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości, a w szczególności poprzez wyłączenie możliwości lokalizacji obiektów o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej i usługowej. Podkreślono, że skarżący przed wejściem w przedmiotowego planu uzyskali decyzję ustalającą warunki zabudowy, na podstawie j możliwa była realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

W dalszej części skargi skarżący przedstawili argumentację na uzasadnienie postawionych zarzutów powołując liczne orzecznictwo w tym zakresie.

Ze skargą na przedmiotową uchwałę wystąpili również, po uprzednim wezwaniu Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, E.B. i E.B. . Skarżący zaskarżyli uchwałę Nr LIX/813/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe – Tetmajera" w zakresie cyt. (...) dotyczącym ustalenia przebiegu nowej lokalizacji drogi lokalnej KD/L.5 - droga, ze skrzyżowaniem z ul. Pasternik, łączącą ul. Pasternik z ul. Tetmajera - poprzez działki o numerach geodezyjnych 28/62, 28/59, 28/51, 28/52, oraz w zakresie dotyczącym ustalenia wskaźników powierzchni terenu biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy w stosunku do terenów U.2.2 i U.2.3 (w stosunku do działek o numerach geodezyjnych 28/62, 28/59, 28/51, 28/52) w wysokości - odpowiednio - 55% i 35%, zarzucając przedmiotowej uchwale:

1) niezgodne z prawem uchwalenie przebiegu nowej drogi lokalnej KD/L.5 - droga, ze skrzyżowaniem z ul. Pasternik, łączącą ul. Pasternik z ul. Tetmajera, § 15 ust. 1 pkt 1 lit. d) uchwały - w taki sposób (Załącznik nr 1 do uchwały - Rysunek Planu), że przebieg ona przez działki o numerach 28/62, 28/59, 28/51 oraz działkę nr 28/52 (których właścicielami lub współwłaścicielami są Skarżący) dzieląc je na dwa znacząco różniące się obszary:

- obszar wyznaczony pod Tereny Zabudowy Usługowej (U.2.2) o łącznej powierzchni ok. 250 m2,

- obszar wyznaczony pod Tereny Zabudowy Usługowej (U.2.3), który wraz z odpowiednią częścią przedmiotowej drogi zajmuje powierzchnię ok. 2150 m2;

2) niezgodne z prawem uchwalenie § 22 ust. 9 uchwały - parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów U.2.1, U.2.2, U.2.3, U.2.7 - w taki sposób, że:

- wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnej - min.55 %,

- wskaźnik powierzchni zabudowy - max. 35%,

- wysokość zabudowy dla U.2.1 i 17.2.7 - max. 15 m,

- wysokość zabudowy dla U.2.2 i U.2.3 - max. 16 m.

Skarżący podnieśli, że powyżej wskazane chybienia stanowią rażące

naruszenie:

1) art. 2 Konstytucji poprzez brak realizacji przez organ zasady demokratycznego państwa prawnego;

2) art. 7 Konstytucji poprzez brak działania organu na podstawie i w granicach prawa;

3) art. 21 ust. 1 Konstytucji poprzez naruszenie prymatu własności prywatnej, ograniczanej jedynie ustawą;

4) art. 31 ust. 3 Konstytucji w szczególności poprzez ograniczenie prawa własności skarżących w sposób, który narusza istotę tego prawa oraz poprzez naruszenie zasady proporcjonalności wyrażającej zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki, jak również poprzez niewłaściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów skarżących;

5) art. 32 Konstytucji poprzez brak równego traktowania Skarżących przez organ w porównaniu do innych obywateli oraz poprzez naruszenie zakazu dyskryminacji;

6) art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez rażące naruszenie przez organ prawa własności skarżących w zakresie w jakim ograniczono ich swobodę dysponowania nieruchomością obejmującą działki o numerach geodezyjnych [...] ,[...] ,[...] ,[...] .

7) art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 28 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonym zakresie uchwały prawa własności nieruchomości skarżących i naruszenie tym samym zasad sporządzania planu miejscowego;

8) art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez

ukształtowanie w zaskarżonym zakresie uchwały wykonywania prawa własności

nieruchomości Skarżących w sposób niezgodny z ich interesem indywidualnym;

9) art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. poprzez naruszenie podstawowej dyrektywy interpretacyjnej przepisów ograniczających korzystanie przez skarżących z ich nieruchomości;

art. 6 Kodeksu Dobrej Administracji poprzez naruszenie wyrażonej w niej zasady współmierności w stosowaniu środków w celu osiągnięcia zamierzonego celu.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej zawartych w niej ustaleń w odniesieniu do przebiegu nowej drogi lokalnej KD/L.5 - droga, ze skrzyżowaniem z ul. Pasternik, łącząca ul. Pasternik z ul. Tetmajera - przez działki o numerach geodezyjnych 28/62, 28/59, 28/51 i 28/52, oraz w odniesieniu do ustalenia wskaźników powierzchni terenu biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy w stosunku do terenów U.2.2 i U.2.3

(w stosunku do działek o numerach geodezyjnych 28/62, 28/59, 28/51 i 28/52) w wysokości - odpowiednio - 55% i 35% oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli przedstawione zarzuty przedstawiając stosowną argumentację na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta Krakowa wniosła o ich oddalenie. Organ przestawił tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały wykazując prawidłowość przeprowadzonej procedury i zgodność z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę A.P. E.G. i M.G. , Rada Miasta Krakowa ustosunkowała się do wszystkich, kolejno podniesionych, zarzutów.

Odnośnie naruszenia art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 K.c., organ wskazał, że syntetyczne zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, że możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Zatem wykonywanie prawa własności nie oznacza niczym nieograniczonej dowolności właściciela w tym zakresie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Nie każda zatem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności jest niedozwolona. Prawo własności, chronione na mocy art. 21 Konstytucji RP, nie jest bowiem prawem bezwzględnym (uzasadnienie wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK1932/07).

Co do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 5 w związku z art. 36 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniesiono, że z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż prognoza skutków finansowych uchwalenia planu nie jest załącznikiem do uchwalanego planu miejscowego. Brak też podstaw prawnych, aby przedkładać ten dokument radzie gminy wraz z projektem planu do uchwalenia. Opracowanie te nie posiada charakteru wiążącego, lecz pełni rolę analizy ekonomicznej służącej ocenie finansowych konsekwencji wprowadzenia planu miejscowego. Spełnia, zatem funkcję informacyjną i to w dodatku o czysto szacunkowym charakterze. Jest elementem sporządzanym w trakcie procedury sporządzania planu (art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z § 12 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się w dokumentacji prac planistycznych.

Odnosząc się natomiast do tezy o wadliwości prognozy, stwierdzono, że w prognozie wskazano, że nie przewiduje się obniżeniu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. Informacja ta jest efektem dokonanych rozpoznań oraz analiz sporządzanych w ramach wykonywania opracowania. Zaznaczono, że subiektywnie pojmowany brak głębszego uzasadnienia wniosku prognostycznego nie oznacza wadliwości przedstawionej informacji i samym nie może przekładać się na ważność uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

W przypadku obszaru przedmiotowego planu brak było przesłanek pozwalających na prognozowanie obniżenia wartości nieruchomości na skutek jego wejścia w życie. W szczególności, niezainwestowane tereny zaskarżonym planem stanowiły użytki rolne zarówno w stanie faktycznym jak również w zakresie danych z ewidencji gruntów i budynków.

W przedmiocie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniesiono, że wskazane w tym przepisie elementy będą obligatoryjną częścią planu miejscowego tylko wtedy, gdy zaistnieje rzeczywista potrzeba ich ustalenia.

W ocenie strony przeciwnej na obszarze przedmiotowego planu miejscowego nie jest uzasadnione ustalenie szczegółowych zasad warunków scalania i podziału nieruchomości dla wszystkich obszarów objętych planem miejscowym. Zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zależności od potrzeb, w planie miejscowym określa się granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. W konsekwencji należy uznać, że szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości nie muszą odnosić się do całego planu miejscowego, skoro w planie miejscowym wyznacza się granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów. Stanowisko takie jest przyjmowane w orzecznictwie (uzasadnienia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2085/11, z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2199/11, z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1405/12, z dnia 9 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1860/12).

Ponadto, zakładając, że wynikiem scalenia i podziału jest przekształcenie niekorzystnie ukształtowanych nieruchomości by umożliwić ich wykorzystanie i zainwestowanie zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym, uznano, że nie zachodzi taka konieczność dla:

- nieruchomości zainwestowanych obiektami kubaturowymi (np. zabudowy wielorodzinnej lub kościół) z podziałem wynikającym z zainwestowania;

- nieruchomości o niewielkiej powierzchni, należących do jednego właściciela;

- działek bez prawa zabudowy, które można użytkować zgodnie z planem niezależnie od istniejących podziałów.

Dla terenów MW.1-MW.9, Uks, Up, R.1-R.6, ZP.1-ZP.9, W.1-W.3 nie było potrzeby określenia zasad. Tereny te są zagospodarowane w sposób czyniący bezprzedmiotowym zamieszczenie w planie miejscowym szczegółowych warunków scalania i podziału nieruchomości.

Rada Miasta Krakowa uznała, że zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zasadny. W § 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Bronowice Małe – Tetmajera" zostały ustalone zasady obsługi obszaru planu przez układ komunikacyjny przedstawiony na rysunku planu. Zapisy planu spełniają wymagania § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy przepis rozporządzenia wymaga "określenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych". Droga, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, oznacza złożoną "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym" (art. 4 pkt 2 ustawy). Według Słownika Języka Polskiego PWN (wersja internetowa) pojęcie parametru oznacza zmienną, którą przyjmuje się za stałą w danym zagadnieniu, aby podkreślić jej odmienną rolę w porównaniu z innymi zmiennymi albo wielkość charakterystyczną dla danego materiału, procesu lub urządzenia. Przy tak zdefiniowanych pojęciach, parametry drogi mogą być określone tylko przez złożony, wieloaspektowy i zmienny w przebiegu przestrzennym drogi opis (tak, jak to wyraża się graficznie i opisowo np. w projektach budowlanych dróg), który następuje na etapie sporządzenia projektu budowlanego. Właściwości ustalania szczegółowych warunków budowy lub przebudowy dróg, a więc i parametrów drogi, określają przepisy odrębne. W ustaleniach planu parametrem, czyli liczbową lub opisową wielkością charakteryzującą układ komunikacyjny (pod którym rozumie się zespół dróg wraz z ich pasami drogowymi oraz ich wzajemnymi powiązaniami), jest szczegółowe określenie lokalizacji pasów drogowych wpisane graficznie na rysunku planu (§ 32 ust. 2 uchwały). Takie rozwiązanie pozwala na precyzyjne zdekodowanie parametrów układu komunikacyjnego. Innym parametrem jest opisana w § 15 planu hierarchia (układ nadrzędny i uzupełniający) i sposób funkcjonowania układu drogowego w stosunku do obszaru objętego planem. W ustaleniach planu dla terenów wyznaczonych pod tereny komunikacji zostały wskazane rodzaje urządzeń, dopuszczone do realizacji, dla poszczególnych dróg.

Przyjęta w planie klasyfikacja dróg publicznych i wyznaczenie dróg wewnętrznych umożliwia dalsze uściślenia parametrów poszczególnych dróg w układzie. Ustalenia bardziej szczegółowych parametrów poszczególnych jako złożonych budowli, należą do przepisów odrębnych i dotyczą procedur j realizowanych poza sporządzaniem i uchwalaniem planów miejscowych. W związku z powyższym zarzut nieprawidłowego ustalenia modernizacji i rozbudowy systemu komunikacji nie jest uzasadniony. Zarzuty braku określenia parametrów infrastruktury technicznej również mogą być podzielone, gdyż wbrew stanowisku Skarżących zostały określone w § 16 uchwały zatytułowanym Ustalenia w zakresie przebudowy, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej.

Rada Miasta Krakowa jako niezasadny uznała zarzut naruszenia art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zasadny. § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego stanowi, że projekt rysunku planu powinien zawierać linie zabudowy, a nie jak podnosi Strona Skarżąca nieprzekraczalne linie zabudowy. Rzeczą oczywistą jest, że nieprzekraczalne linie zabudowy przynależą do kategorii linii zabudowy, o których mowa w omawianej regulacji, niemniej jednak rzeczywiste brzmienie przepisu jest inne niż przywołane w uzasadnieni skargi. Niezależnie od tego, nieprzekraczalne linie zabudowy w zakresie obszarów graniczących z drogami o charakterze publicznym zostały wyznaczone w zaskarżonym planie. Strona Skarżąca mylnie odczytuje zapisy planu, albowiem § 12 ust. 5 zaskarżonej uchwały stanowi, że w celu właściwe zagospodarowania terenów kształtowania zabudowy ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy oznaczona n rysunku planu, a w przypadku nie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na rysunku planu stanowi ją linia rozgraniczająca od strony dróg publicznych z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Zaznaczona na rysunku planu linie rozgraniczające od strony dróg publicznych stanowią nieprzekraczalne linie zabudowy.

W ocenie Rady Miasta Krakowa także zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niezasadny. Wyznaczenie w planie terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW.1-MW.9) było podyktowane koniecznością uwzględnienia zrealizowanej już zabudowy wielorodzinnej. Takie przeznaczenie w rzeczywistości wynika z uzasadnionej i popartej w faktach i decyzjach administracyjnych sytuacji faktycznej terenów. W istniejącym stanie rzeczy nie można było podjąć innej decyzji wobec terenów MW.1-MW.9, gdyż nie zmieniłaby ona stanu faktycznego (zabudowany teren). Ustalenia określone w § 19 i § 20 zaskarżonej uchwały, w tym parametry, wynikają z dotychczasowego zainwestowania i nie pozwalają na realizację nowych obiektów przeznaczenia podstawowego. Uwzględnienie w planie istniejących budynków nie narusza zasad sporządzenia planu. Ponadto wynikające z potrzeby prawidłowego kształtowania ładu przestrzennego parametry - w tym przypadku również dla maksymalnej wysokości zabudowy - zostały ustalone z uwzględnieniem stanu istniejącego. Wykonana inwentaryzacja oraz analiza wysokości zabudowy wskazała istnienie obiektów o wysokości przekraczającej 13 metrów (wielkość wynikająca ze Studium). W ramach ustaleń planu dla wszystkich terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej określona maksymalna wysokość zabudowy nie przekracza 12 m. Dla części terenów objętych planem, wzdłuż głównych ciągów komunikacyjnych: od północy i od południa, zgodnie z zaleceniami wskazującymi na konieczność ograniczenia zabudowy mieszkaniowej na usług (obiekty w strefie oddziaływania hałasem od dróg) wprowadzono przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe (MN/U) lub usługowe (U). W związku; poszerzeniem możliwości inwestycyjnych, z uwagi na wspomniane powyżej istnienie obiektów wyższych niż 13 m, a także zgodnie ze złożonymi uwagami do części terenów (m. in. U.2.2 i U.2.3) zwiększona została maksymalna wysokość dopuszczona w planie. Odstępstwo od wskazań w Studium dla terenów znajduje uzasadnienie, gdyż stanowią one barierę akustyczną zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej lub planowanej w drugiej zabudowy) - im wyższe budynki stanowią tę barierę tym korzystniej zabudowy w głębi. Lokalne przekroczenia wysokości - mające uzasadnienie merytoryczne - nie powinny stanowić podstawy do kwestionowania zgodne ze Studium, gdyż ustalone w Studium ogólne kierunki rozwoju zostały zachowane.

Odnosząc się natomiast do działek Skarżących (tj. działek nr [...] ,[...] ,[...], podnieść należy, że według obowiązującego Studium tereny obejmuj te działki znajdują się w znacznej części w granicach terenów przeznaczony do zabudowy i zainwestowania, dla których wskazano, jako główny kie zagospodarowania zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności (MN) oraz częściowo pod tereny otwarte (ZO), dla którego to obszaru zapisy Studium wykluczają możliwość powstania zabudowy mieszkaniowej bądź usługowej. Skoro nieruchomości Skarżących znajdują się w obszarach, dla których Studium wskazano, jako główny kierunek zagospodarowania przestrzennego:

- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

- utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta, w tym całkowite wykluczenie prawa zabudowy,

to ustalenie przeznaczenia tych terenów w znacznej części pod zabudowę jednorodzinną w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym oznaczono symbolem MN.1.2 (§ 17 planu) oraz symbolami MN.2.12 i MN.3.7 (§ 18 planu), a w pozostałej części pod grunty orne, uprawy ogrodnicze i zadrzewienia śródpolne, oznaczone symbolem R.5 (§ 25 planu), należy ocenić jako w pełni zgodne z ustaleniami Studium. Wyznaczenie natomiast w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej podyktowane zostało koniecznością uwzględnienia istniejącej zabudowy wielorodzinnej. Mając na względzie powyższe, Rada Miasta Krakowa wskazała, że ustalenie przeznaczania przedmiotowych działek pozostaje w zgodzie ze Studium. Uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe – Tetmajera" nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a przedmiotowa skarga być oddalona.

W odpowiedzi na skargę E.B. i E.B. Rada Miasta Krakowa podała, że po dokonaniu analizy podniesionych w skardze zarzutów można wskazać, iż wszystkie one dotyczą naruszenia przez organy planistyczne gminy przysługującego im tzw. władztwa planistycznego, poprzez wadliwe, w ocenie strony skarżącej, ustalenie przeznaczenia dla terenu obejmującego działki nr ew. 28/62, 28/59, 28/51, 28/52 obr. 40 Krowodrza w Krakowie oraz ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla poszczególnych terenów, obejmujących części działek ewidencyjnych, stanowiących własność strony skarżącej.

W obszarze obejmującym nieruchomości, stanowiące własność lub współwłasność strony skarżącej, występuje łanowy układ działek ewidencyjnych, przebiegających równolegle do ulicy Pasternik, niejednokrotnie charakteryzujących się znaczną długością (długość działki będącej własnością skarżących wynosi około 90 m, ale w sąsiedztwie są działki o długości ponad 350 m), stanowiący pozostałość układu osadniczego dawnej wsi Bronowice. Łanowy układ działek ewidencyjnych i jego wtórne podziały utrudniają funkcjonalne zagospodarowanie tych terenów, ze względu na brak właściwej obsługi komunikacyjnej terenów, umożliwiający aktywizację gospodarczą terenów nie położonych w bezpośrednim i dalszym sąsiedztwie ul. Pasternik.

Uwzględniając powyższe uwarunkowania faktyczne, Prezydent Miasta Krakowa, w oparciu o stosowną uchwalę Rady Miasta Krakowa, przystąpił do sporządzenia projektu planu. Dla obszaru objętego ustaleniami planu został zaprojektowany układ drogowy, który w zakresie obszaru przeznaczonego pod pas drogowy, oznaczonego w uchwale z dnia 24 października 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe – Tetmajera" symbolem KD/L.5, nie ulegał zmianom w związku z ponawianiem czynności planistycznych.

Granice terenu KD/L.5 wynikają z koncepcji szczegółowej lokalizacji nowego skrzyżowania ul. Pasternik z planowaną drogą KD/L.5. Ten planowany układ drogowy uwarunkowany jest zgodą na przebudowę istniejącego zjazdu z ul. Pasternik do funkcjonującej stacji paliw (po północnej stronie ul. Pasternik). W związku z tym, przebudowa powinna zostać przeprowadzona w taki sposób, aby umożliwić prawidłowe (pod względem bezpieczeństwa ruchu) funkcjonowanie tego zjazdu wraz z nowym czteroramiennym skrzyżowaniem (niezbędnym do otwarcia obsługi słabo zagospodarowanych terenów po obu stronach ul. Pasternik). Lokalizacja i forma rozwiązania skrzyżowania ma wpływ na przebieg planowanej drogi KD/L.5 w stosunku do działek strony skarżącej, które są położone w bliskiej odległości (52 - 83 m) od planowanej południowej granicy terenu ul. Pasternik (KD/GP). W oparciu o powyższe uwarunkowania, Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie (ZIKiT) dostarczył rozwiązanie projektowe układu drogowego, które zostało uwzględnione przez organ sporządzający projekt planu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe – Tetmajera".

Podniesiono, że rozważano inne rozwiązanie w zakresie komunikacji dla spornych terenów, niemniej w związku z koniecznością utrzymania dojazdu do istniejącej po północnej stronie ul. Pasternik stacji benzynowej, a równocześnie w związku z koniecznością powstania skrzyżowania ul. Pasternik z planowaną drogą w terenie KD/L.5 oraz jej przedłużeniem (poza granicami planu, w rejonie czasowo objętym procedurą sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pasternik"), koncepcja stara została odrzucona, i plan miejscowy obszaru "Bronowice Małe – Tetmajera" tą nową koncepcję uwzględnia. Na marginesie dodano, że właśnie jedną z przyczyn odstąpienia od sporządzania planu miejscowego po północnej stronie ul. Pasternik, była niemożność realizacji rozwiązań planistycznych, w tym także w zakresie zaprojektowanego układu drogowego, zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Pasternik", w związku ze zmieniającym się zagospodarowaniem terenów w wyniku wydanych pozwoleń na budowę w toku procedury planistycznej.

Konsekwencją zaprojektowanego układu komunikacyjnego dla obszaru "Bronowice Małe – Tetmajera" jest wydzielenie pasa terenu, prostopadłego do istniejącej ul. Pasternik i przeznaczonego go pod pas drogowy, zamierzonej do realizacji drogi klasy lokalnej. Rezultatem takiego przebiegu granic terenu KD/L.5 jest rozczłonkowaniem wszystkich nieruchomości, równoległych do ul. Pasternik na trzy części, charakteryzujące się odmiennym przeznaczeniem: środkową przeznaczoną pod pas drogowy oraz dwie skrajne, dla których ustalono przeznaczenie pod zabudowę i zainwestowanie.

Działki we władaniu strony skarżącej nie są tak długie, jak nieruchomości sąsiednie. Z tego względu, część terenów, na zachód od terenu KD/L.5 ma niewielką powierzchnię, której zagospodarowanie zgodnie z ustaleniami planu może być utrudnione. Niemniej ze względu na niezbyt wielką odległość nieruchomości strony skarżącej od ul. Pasternik, nie zaistniały możliwości faktyczne, aby "odgiąć" zasięg terenu KD/L.5 w taki sposób, by nieruchomości strony skarżącej podzielić jedynie pomiędzy teren przeznaczony pod pas drogowy (KD/L.s) oraz teren przeznaczony pod zabudowę usługową (U.2.3). Organ sporządzający projekt planu, ustalając granice i przeznaczenie poszczególnych terenów wraz z zaprojektowanym układem komunikacyjnym uwzględnił okoliczność, że ustalenie przeznaczenia terenu dla części nieruchomości strony skarżącej pod zabudowę usługową (U.2.2.) może skutkować roszczeniami, o których mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej zaprojektowany układ komunikacyjny, zapewnia obsługę komunikacyjną całego obszaru planu, a równocześnie w sposób najbardziej optymalny jest skorelowany z układem zewnętrznym.

Odnosząc się do parametrów i wskaźników zabudowy ustalonych dla terenów przeznaczonych pod usługi wskazano, że wynikają one z wiążących ustaleń Studium, zgodnie z którymi dla całej części obszaru Miasta, położonej w strefie kształtowania systemu przyrodniczego wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej kształtować należy na poziomie min. 70%. W związku z tym, przy ustalaniu w projekcie planu tego wskaźnika dla poszczególnych terenów wyznaczonych w planie o różnym przeznaczeniu i różnych warunkach zagospodarowania, uwzględniono zarówno okoliczność przeznaczenia terenów pod tereny "nieinwestycyjne" (R.1-R.6, ZP.1-ZP.9, WS), jak i przeznaczenie terenów do zabudowy i zainwestowania oraz sumę powierzchni poszczególnych obszarów o danym przeznaczeniu, różnicując ten wskaźnik na poziomie 40-85 %, osiągając blisko 100 % dla terenów rolniczych (R).

Wartość ta kształtowana została odrębnie dla każdego terenu i wynika m.in. z istniejącego zainwestowania, a także uzyskanych opinii i uzgodnień. Przywołane w skardze przykłady korzystniejszych wskaźników (powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy) dotyczą terenów już zabudowanych - U.1.3, U.i.5, U.2.5, MW.6 i MW.7, dla których przyjęto wskaźnik zgodny z istniejącym zainwestowaniem. A ponadto przyjęte w terenach MW.6 i MW.7 parametry zabudowy nie pozwalają na dalszą zabudowę tych terenów.

W przypadku własności skarżących, ustalenia planu wyznaczają jeden z korzystniejszych parametrów dla powierzchni biologicznie czynnej, tj. min. 55 %. Jest to wskaźnik, który nie ogranicza możliwości inwestycyjnych, a biorąc pod uwagę ustaloną dla tego terenu maksymalną wysokość zabudowy (najwyższy parametr w całym obszarze planu) pozwala na prawidłowe i korzystne zagospodarowania terenu.

Mając na uwadze powyższe wskazano, że organy planistyczne gminy, w toku sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe – Tetmajera", nie naruszyły przysługującego im władztwa planistycznego, rozumianego jako uprawnienie organów planistycznych gminy, do kształtowania przeznaczenia terenów, zgodnie z obowiązującymi zasadami ustawowymi i konstytucyjnymi. Zauważono, że uwzględnienie prawa własności, nie oznacza zakazu kształtowania przez organy planistyczne gminy sposobu wykonywania tego prawa. Niemniej dopuszczalna ingerencja organów planistycznych w to prawo nie może spowodować naruszenia istoty tego prawa. Z takim naruszeniem mamy do czynienia w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą bądź korzystanie z niej. Organy planistyczne gminy, sporządzając projekt planu, a następnie podejmując uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosują zasady sporządzania planu, równocześnie dokonując wyważenia pomiędzy interesem publicznym a interesem prywatnym. Ocena, któremu interesowi przyznać pierwszeństwo w określonej sytuacji zapada w procedurze planistycznej poprzez odpowiednie uwzględnienie zasad sporządzania planu tj. między innymi zasady zrównoważonego rozwoju, zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, czy też zasady poszanowania prawa własności. W dalszej kolejności należy wskazać, iż prawo do zabudowy nieruchomości stanowi element prawa własności nieruchomości. Zakres prawa własności kształtowany jest przez obowiązujące przepisy prawa.

O tym, jaki kształt ostatecznie przybierze prawo do zabudowy, przesądzają regulacje odrębne, które dookreślają rodzaj zabudowy mogący powstać na określonej działce (określonych działkach). Przykładem takiej regulacji są przepisy o ochronie przyrody. Utworzenie na danym obszarze formy ochrony przyrody takiej, jak: park narodowy, park krajobrazowy, rezerwat przyrody, determinuje możliwość zabudowy określonego terenu.

Przepisem kształtującym prawo zabudowy nieruchomości, a wynikającym z dopuszczalnej ustawowo ingerencji w prawo własności jest art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym wskazano, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dookreślają sposób wykonywania prawa własności.

W ocenie Rady Miasta Krakowa w niniejszej sytuacji właściciele (współwłaściciele) działek, o których mowa w skardze, zostali ograniczeni w sposobie korzystania ze swojej nieruchomości, ponieważ dla poszczególnych części ich działek został doprecyzowany sposób zagospodarowania postanowieniami planu. Właścicielom przyznano uprawnienie jedynie do powstania zabudowy o ściśle określonych gabarytach na części działek, a na pozostałej części wyznaczono teren pod pas drogowy.

Wprowadzone rozwiązania planistyczne nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym właścicielowi prawem własności, z tym zastrzeżeniem, iż części działek wydzielone pod pas drogowy staną się własnością gminy, za które właściciel potrzyma odszkodowanie. Taka ingerencja w prawo własności jest zgodna z przepisami prawa.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98, opubl. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98, opubl. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.

Strona skarżąca może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Ustalone ograniczenia w zagospodarowaniu terenu mieszczą się w ramach ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niewątpliwie zawarte w planie zapisy planistyczne naruszają interes faktyczny właścicieli, ale te naruszenia są skutkiem uprawnień organów gminy do kształtowania prawa własności. Należy także raz jeszcze przypomnieć, iż ustawodawca przewidział sytuację, w której w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje zmiana wartości nieruchomości. W takim przypadku właściciel nieruchomości może dochodzić roszczeń wskazanych w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

W tej sprawie Sąd objął swoim rozstrzygnięciem skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr LIX/813/12 z dnia 24 października 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe-Tetmajera", zwanego dalej "planem miejscowym".

Przechodząc do rozstrzygania tej sprawy należy jeszcze podnieść, że ze względu na art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skarg oraz powołaną podstawą prawną, i stąd konieczne jest podkreślenie, że określony w skardze przedmiot zaskarżenia obejmuje badanie legalności całego planu miejscowego.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zbadał tak zachowanie procedury uchwalania planu miejscowego jak i właściwości organów oraz zachowanie zasad sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), dalej w skrócie jako "u.p.z.p.", naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Oceniając procedurę planistyczną poprzedzającą uchwalenie planu miejscowego należy stwierdzić, że nie nastąpiło naruszenie właściwości organów. Rada Miasta Krakowa, jako właściwy organ planistyczny, uchwaliła zaskarżony plan miejscowy. Również Prezydent Miasta Krakowa – jako organ wykonawczy Gminy Miasto Kraków podejmował przypisane temu organowi działania w procedurze planistycznej.

Analizując poszczególne etapy procedury planistycznej należy wskazać, że Rada Miasta Krakowa uchwałą z dnia 21 października 2009 r. Nr LXXXIII/1090/09 (zmienioną uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2009 r. Nr LXXXVIII/1162/09) przystąpiła do sporządzenia planu miejscowego, co stanowiło wypełnienie normy prawnej zawartej w art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Następnie zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Prezydent Miasta Krakowa ogłosił w prasie miejscowej (Dziennik Polski z 8 stycznia 2010 r.) oraz przez obwieszczenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (okres składania wniosków ustalono na 31 dni).

Zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Prezydent Miasta Krakowa zawiadomił pismem z dnia 8 stycznia 2010 r. o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Należy stwierdzić, że w sposób całkowicie prawidłowy ustalono krąg organów administracyjnych objętych wymogiem zawiadomienia. Przedłożone przez te organy wnioski zostały rozpatrzone. Zostało złożonych 56 wniosków przez mieszkańców, które także zostały rozpatrzone. Wniosek (nr 11) złożył M.G. i A.P. i (wniosek nr 27). Oba wnioski nie zostały uwzględnione.

Uzgodniono z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym zakres prognozy oddziaływania na środowisko sporządzanego planu miejscowego. Prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona w grudniu 2010 r. Kolejna prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona w marciu 2011 r. a następna w maju 2011 r. Został sporządzony przez Prezydenta Miasta Krakowa projekt miejscowego planu (tom 1k). Zostało w marcu 2010 r. sporządzone opracowanie ekofizjograficzne, a w grudniu 2010 r. prognoza skutków finansowych, zastąpiona kolejna prognozą z marca 2011 r. i zaktualizowana na wrzesień 2011 r.

Stosownie do art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Prezydent Miasta Krakowa zwrócił się o zaopiniowanie projektu planu miejscowego do Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, która to Komisja wyraziła swoją opinię w dniu 15 kwietnia 2011 r.

Pismem z dnia 2 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa zwrócił się o zaopiniowanie projektu planu miejscowego do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz Wójta Gminy Zabierzów. Spełnione tym zostały warunki wynikające z art. 17 pkt 6 lit. a-d u.p.z.p.

Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. a u.p.z.p. Prezydent Miasta Krakowa zwrócił się o uzgodnienie projektu planu miejscowego do Wojewody Małopolskiego, Zarządu Województwa Małopolskiego – uzgodnienia z dnia 8 czerwca 2011 r. i 17 czerwca 2011 r.

Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. b u.p.z.p. Prezydent Miasta Krakowa zwrócił się o uzgodnienie projektu planu miejscowego do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - uzgodnienie z dnia 13 lipca 2011 r.

Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. Prezydent Miasta Krakowa zwrócił się o uzgodnienie projektu planu miejscowego do: 1) Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej – brak odpowiedzi w terminie i organ uznał, na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. za uzgodniony projekt planu miejscowego; 2) Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego – brak uzgodnienia pismem z dnia 28 czerwca 2011 r.; 3) Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska – uzgodnienie z dnia 28 czerwca 2011 r.; 4) Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego – uzgodnienie z dnia 5 lipca 2011 r.

Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. d u.p.z.p. Prezydent Miasta Krakowa zwrócił się o uzgodnienie projektu planu miejscowego do zarządcy drogi (Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu) - uzgodnienie z dnia 6 lipca 2011 r.

Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. e u.p.z.p. Prezydent Miasta Krakowa zwrócił się o uzgodnienie projektu planu miejscowego do Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu – żaden z tych organów nie udzielił w terminie odpowiedzi, stąd stosownie do art. 25 ust. 2 u.p.z.p. przyjęto uzgodnienie projektu planu z tymi organami.

Zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. h u.p.z.p. Prezydent Miasta Krakowa zwrócił się o uzgodnienie projektu planu miejscowego geologa powiatowego – organ ten pismem z dnia 20 czerwca 2011 r. odmówił uzgodnienia projektu planu miejscowego.

Prezydent Miasta Krakowa uwzględniając zastrzeżenia wskazane przez organy uzgadniające, sporządził kolejna wersję projektu planu miejscowego i zlecił sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko (ze stanem środowiska na lipiec 2011 r., poprzedzają to ustaleniem zakresu raportu z właściwymi organami) i ponowił uzgodnienia z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego – uzgodnienie z 5 sierpnia 2011 r. i geologiem powiatowym – uzgodnienie z 16 sierpnia 2011 r. Dodatkowo uzgodniono projekt planu miejscowego z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska – uzgodnienie z 8 sierpnia 2011 r. i Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej – uzgodnienie z 12 sierpnia 2011 r.

Następnie przez okres od 20 września 2011 r. do 19 października 2011 r. miało miejsce wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu wraz z publiczną dyskusją (z dnia 29 września 2011 r.). W zakreślonym terminie do wniesienia uwag do wyłożonego projektu planu miejscowego, zostało wniesionych 108 uwag (w tym uwagi zbiorowe), z których część została uwzględniona (tom 3k akt planistycznych). Uwagi wnieśli, między innymi, E. i E.B. (uwaga nr 6 – częściowo uwzględniona), E. i M.G. (uwaga nr 68 – częściowo uwzględniona) i A.P. (uwaga nr 73 – częściowo uwzględniona).

Po częściowym uwzględnieniu uwag, projekt planu miejscowego został ponownie przekazany, stosownie do art. 17 pkt 13 w związku z art. 17 pkt 7 u.p.z.p. do uzgodnienia:

a) Wojewodzie Małopolskiemu – uzgodnienie z 21 grudnia 2011 r.,

b) Zarządowi Województwa Małopolskiego – uzgodnienie z 27 grudnia 2011r.,

c) Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków - uzgodnienie z dnia 24 stycznia 2012 r.,

d) Zarządowi Infrastruktury Komunalnej i Transportu – uzgodnienie z 16 stycznia 2012 r.,

e) Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej – uzgodnienie z 2 stycznia 2012 r.,

f) Wojewódzkim Sztabem Wojskowym, Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencją Wywiadu – brak odpowiedzi w terminie i przyjęto za uzgodnione na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p.,

g) Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego – uzgodnienie z 10 stycznia 2012r.,

h) Geologiem powiatowym – uzgodnienie warunkowe z 28 grudnia 2011 r.,

i) Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska – uzgodnienia z 9 i 11 stycznia 2012 r.,

j) Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym – uzgodnienie z 2 stycznia 2012 r.

Następnie Prezydent Miasta Krakowa powtórnie wyłożył do publicznego wglądu projekt planu miejscowego w okresie od 14 lutego 2012 r. do 13 marca 2012 r. (przedłużone następnie do 2 kwietnia 2012 r.) wraz z przeprowadzoną dyskusją publiczną w dniu 21 lutego 2012 r. Dokonano aktualizacji na grudzień 2011 r. i następnie na luty 2012 r. prognozy oddziaływania na środowisko.

W związku z uwzględnieniem jednej z uwag, którą nie naniesiono na projekt rysunku planu miejscowego, Prezydent Miasta Krakowa przekazał do uzgodnienia Państwowemu Powiatowemu Insoe4ktorowi Sanitarnemu, geologowi powiatowemu, Zarządowi Województwa Małopolskiego, Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska projekt planu obejmujący włączenie działki nr 354/2 do obszaru MW.8. Dokonano uzgodnienia tej zmiany.

Po ponownym wyłożeniu projektu planu miejscowego w okresie od 14 lutego 2012 r. do 2 kwietnia 2012 r. wniesiono 20 uwag, w tym uwagi wnieśli E. i E.B. (uwaga nr 3 – nieuwzględniona), A.P. (uwaga nr 6 – częściowo uwzględniona) oraz E. i M.G. (uwaga nr 7 – częściowo uwzględniona). Organ uwzględnił w całości lub częściowo 9 uwag.

Po uwzględnieniu tych uwag, Prezydent Miasta Krakowa ponowił uzgodnienia projektu planu miejscowego z zarządcą drogi, Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i wszystkie te organy uzgodniły projekt planu miejscowego bez uwag.

Część projektu planu miejscowego (w zakresie zmiany przeznaczenia obszaru KD/D.10, zmiana parametrów obszarów MN/U.2.9, U.2.2, U.2.3 i U.2.7 i zmianę treści § 15 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 15 ust. 1 pkt 3, w zakresie terenów KD/D.10 i KD/D.16; zmianę treści § 21 ust. 10 i 11 w zakresie współczynnika powierzchni zabudowy i terenu biologicznie czynnego w obszarze MN/U.9; zmianę treści § 22 ust. 9 i 10 w zakresie wysokości zabudowy obszarów U.2.2 i U.2.3 oraz wskaźnika powierzchni zabudowy i wskaźnika terenu biologicznie czynnego obszaru U.2.7 oraz zmianę treści § 32 ust. 1 pkt 1 lit. e w zakresie terenów KD/D) wyłożono do publicznego wglądu na okres od 3 lipca 2012 r. do 31 lipca 2012 r. Po tym wyłożeniu uwago wnieśli E. i M.G. oraz A.P. , które organ nie uznał za uwagi z tego powodu, że nie obejmowały one tej części planu miejscowego, która została ponownie wyłożona do publicznego wglądu. Wniesiono jedną uwagę (uwaga J.M. ), która nie została uwzględniona.

Dnia 24 października 2012 r. rada Miasta Krakowa uchwaliła zaskarżony plan miejscowy, którego załącznikami są: załącznik graficzny (nr 1), rysunek określający zasady rozwiązań infrastruktury technicznej (nr 2), sposób rozpatrzenia uwag wnoszonych do projektu planu miejscowego (nr 3) i sposób realizacji zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy (nr 4).

Tym samym opisana powyżej procedura pozwala na wykazanie braku naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

Zarzut naruszenia procedury uchwalenia planu miejscowego zawarty w skardze A.P. E.G. i M.G. nie jest uzasadniony. Skarżący ci zarzucili, że prognoza skutków finansowych została błędnie sporządzona, ponieważ zakłada ona, że na skutek uchwalenia planu miejscowego nie nastąpi spadek wartości terenów objętych tym planem, podczas gdy ograniczenie zabudowy jakiegokolwiek terenu w mieście skutkuje właśnie przypadkiem spadku takiej wartości. Tym samym uchwalając plan miejscowy Rada Miasta Krakowa nie dysponowała wystarczającą wiedzą co do skutków finansowych uchwalenia tego planu.

Zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem, prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać w szczególności:

1) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 u.p.z.p.; 2) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy;

3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych.

Te wszystkie elementy zawiera sporządzona w tej sprawie prognoza skutków finansowych. W pkt II.1 i II.2. prognozy skutków finansowych znajduje się analiza dotycząca ograniczeń z tytułu uchwalenia planu i wydatków związanych z obniżeniem wartości nieruchomości. Sporządzając tą prognozę w tym zakresie dokonano wykładni art. 36 u.p.z.p., wskazano jak należy rozumie obniżenie wartości nieruchomości związanych z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego i w konkluzji wskazano, że nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego. Sąd nie podziela stanowiska, jakoby plan miejscowy wyłączał zabudowę z obszaru który przed jego uchwaleniem podlegał zabudowie. Wbrew twierdzeniom tych skarżących, w prognozie skutków finansowych znalazło się odniesienie do art. 36 u.p.z.p. Nie można określać, jak tego chcą skarżący, że zmiana wartości nieruchomości wynika z naruszenia poszczególnych interesów właścicieli nieruchomości, bo nie to jest istotą art. 36 lub art. 37 u.p.z.p. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. właściciel może żądać od gminy odszkodowania (lub wykupienia nieruchomości), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Art. 37 ust. 1 u.p.z.p. stanowi zaś, że obniżenie wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Tym samym tylko te okoliczności mogłyby uzasadniać ustalenie obniżenia wartości nieruchomości. Samo twierdzenie skarżących, że w mieście nieruchomości są zabudowywane, nie oznacza spełnienia przesłanek z art. 36 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W związku z taka treścią przepisu, obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zasady te nie zostały w tej sprawie naruszone.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, braku naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiskiem organów uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej.

Zaskarżony w tej sprawie plan miejscowy spełnia wymagania co do załączników tego planu. Zawiera załącznik graficzny, rozstrzygniecie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag wniesionych po czterech wyłożeniach projektu planu miejscowego do publicznego wglądu oraz odniesienie się do sposobu realizacji inwestycji infrastruktury technicznej należących do zadań gminy.

Zaskarżony plan miejscowy zawiera także stwierdzenie o zgodności z przepisami uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. Nr XII/87/03 w sprawie ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zwanego dalej w skrócie "Studium".

W orzecznictwie sadów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 114/08, opub. w Lex nr 497581, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1670/11, opub. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach dostępnej na https://cbois.nsa.gov.pl, NSA w wyroku z 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1408/12, opub. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach dostępnej na https://cbois.nsa.gov.pl.

Sytuacja braku zgodności, lub nawet sprzeczności pomiędzy planem miejscowym a ustaleniami studium, musi uzasadniać unieważnienie części lub całości planu miejscowego. Organy gminy działając w ramach władztwa planistycznego nie mają niejako "wolnej ręki" przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i są związane ustaleniami studium. Nie przeczy temu okoliczność, że studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego i nie jest aktem prawa miejscowego, ale jako akt wewnętrzny bezwzględnie wiąże organ, który go wydał (Radę Miasta Krakowa) i organ wykonawczy Gminy Miasto Kraków – Prezydenta Miasta Krakowa. Działając nawet w zakresie władztwa planistycznego organy gminy muszą działać na podstawie i w granicach obowiązującego te organy prawa. Takim prawem w tej sprawie, którym związane były organy planistyczne jest studium. Tym samym należy wskazać, że określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju lub usługi danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskazała te obszary jako przewidziane pod taki kierunek zagospodarowania. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Skorelowany został z tym obowiązek nakładany na rady gmin, aby przynajmniej raz na 4 – lata (raz w kadencji) stwierdziły aktualność obowiązującego studium (art. 32 u.p.z.p.).

Ocena zgodności ze studium pozwala na uznanie, że skarżący mają rację kwestionując zgodność planu miejscowego z zapisami studium.

Zgodnie ze studium część terenu była objęta obszarem "ZO" tereny otwarte, co do których studium całkowicie wykluczyło możliwość zabudowy. Tymczasem porównując rysunek studium z rysunkiem planu miejscowego należy wskazać, że na części obszaru "ZO" plan miejscowy zlokalizował tereny MN.2.10, MN.2.12, MW.8, MW.3, MW.4 oraz MN/U.1.1. Wprawdzie tylko częściowo wymienione tereny obejmowały obszar studium oznaczony jako "ZO", ale już to uzasadnia stwierdzenie, że pomiędzy terenem całkowicie wykluczonym z zabudowy a terenem przeznaczonym pod zabudowę (lub zabudowę z usługami) istnieje oczywista sprzeczność. Sąd nie ma przy tym żadnych instrumentów, aby zastąpić Radę Miasta Krakowa i merytorycznie skorygować np. linie rozgraniczające tereny zaskarżonego planu miejscowego. Ty samym nawet w przypadku, gdy tylko nawet 10 lub 15 % jednolitego obszaru przeznaczonego w planie poza budowę znajduje się w obszarze studium zakazującym jakąkolwiek zabudowę, to taki obszar winien być uznany za sprzeczny z treścią studium, co uzasadnia unieważnienie planu miejscowego w tym zakresie.

Zgodność planu miejscowego ze studium obejmuje również, jak słusznie to podnieśli skarżący, także zgodność wskaźników (maksymalnych wskaźników zainwestowania) zawartych w studium wobec ustaleń planu miejscowego. Zgodnie ze studium tereny MN – tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności mają być wykorzystywane zgodnie z następującymi zasadami: intensywność zabudowy w strefie przedmieść – max. 0,4 (większa część planu miejscowego) i max. 0,85 w strefie miejskiej (część planu miejscowego przy ul. Balickiej w Krakowie), a wysokość zabudowy ma wynosić 8 metrów do najwyższego gzymsu i 13 metrów do kalenicy, a obszarze ZJPK – 9 metrów do kalenicy dla zabudowy 1½ kondygnacji i 11 metrów dla zabudowy 2½ kondygnacji. ZJPK to Zespół Jurajskich Parków Krajobrazowych, przekształcony w dniu 30 stycznia 2009 r. w Zespół Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego i w skład tego Zespołu weszły, między innymi Tenczyński Park Krajobrazowy i Bielańsko-Tyniecki Park Krajobrazowy.

Znaczna część planu miejscowego objęta została granicami Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego. Tym samym dla obszarów MN.2.5, MN.2.4, MN.2.2, MN.2.1, MN.3.1, MN.2.6, MN.3.2, MN.3.5, MN.2.7, MN.2.9, MN.2.10, MN/U.2.1, U.1.1, U.2.1, U.2.2, U.2.3, U.2.4, U.1.4 maksymalna wysokość zabudowy wynosiła 11 metrów. Plan miejscowy dla obszaru MN.3.1, MN.3.2, MN.3.5 określił maksymalną wysokość na 12 metrów. Jest to sprzeczność między treścią planu miejscowego a treścią studium.

Dla obszarów MW.1, MW.2, MW.3, MW.4, MW.5, MW.6 i MW.7, MW.8 zlokalizowanych w większości w obszarze studium MN, plan miejscowy ustalił maksymalną wysokość na 15 metrów, a przy tym dla obszarów MW.6 i MW.7 – maksymalny współczynnik zabudowy na 50 %. Stanowi to przekroczenie maksymalnej wysokości 13 metrów wynikającej ze studium i współczynnika 0,4 (40 %).

Dla obszarów w planie MN/U.2.2, MN/U.2.5, MN/U.2.6, MN/U.2.7, MN/U.2.8 i MN/U.2.9 studium przewidywało maksymalna wysokość zabudowy do 13 metrów, a plan zakłada 15 metrów. Dla obszaru MN/U.2.1 położonego w obszarze parku krajobrazowego maksymalna wysokość zabudowy to 11 metrów, a plan zakłada aż 15 metrów.

Dla obszaru U.1.3 plan przewiduje maksymalny współczynnik powierzchni zabudowy na 45 %, a studium zakłada max. 40 %. Dla obszarów U.1.1, U.2.1, U.2.2, U.2.3, U.2.4, U.1.4 maksymalna wysokość zabudowy według studium wynosiła 11 metrów, a plan ustala: U.1.1 i U.1.4 – max. 12 metrów, U.2.1 – 15 metrów, a U.2.2 i U.2.3 – max. 16 merów. Obszar U.2.4. to według studium 11 metrów wysokości zabudowy, a plan zakłada 15 metrów. U.2.5. i U.2.6. według studium maksymalna wysokość zabudowy 13 metrów, a według planu – 15 metrów.

Obszar Up według studium to 13 metrów maksymalnej wysokości zabudowy, a według planu – 17 metrów.

Wskazane powyżej rozbieżności nie mogą być traktowane inaczej jak tylko sprzeczność treści planu miejscowego ze studium.

Jak już zostało to wskazane, w przypadku wyraźnego zapisania w studium określonych parametrów zabudowy takich jak wysokość zabudowy czy maksymalna intensywność zabudowy, współczynniki te wiążą organy planistyczne na etapie projektowania i uchwalania planu miejscowego.

Sąd nie podziela argumentacji Rady Miasta Krakowa, że podstawowym wyznacznikiem pozwalającym na ustalenie takich wskaźników w planie miejscowym było już istniejące zagospodarowanie tego terenu. Istniejący sposób zagospodarowania terenu niewątpliwie jest jednym z determinantów kształtowania treści planu miejscowego, ale nie jest ani jedynym, ani najważniejszym. Plan miejscowy uchwala się przede wszystkim po to, aby określić sposób zagospodarowania danej powierzchni na przyszłość. Plany miejscowe zasadniczo nie nakazują zmiany istniejącego w dniu ich wejścia w życie dotychczasowego sposobu zagospodarowania, określają jednak, że w razie zmiany tego zagospodarowania właściciel musi uwzględniać treść planu miejscowego. Oznacza to także, że w przypadku, gdy na danym terenie istnieją już np. budynki o wysokości przekraczającej dopuszczalną wysokość wynikającą ze studium, to nie jest to podstawą do dania pierwszeństwa faktycznym wskaźnikom zabudowy w kreowaniu przyszłej zabudowy, jeżeli są one sprzeczne z treścią studium.

Tym samym wpisanie do treści planu miejscowego wyższej niż wynikałoby to ze studium wysokości zabudowy lub wskaźnika zabudowy oznacza, że w tym zakresie plan miejscowy jest nieważny. Nawet wtedy, gdy dla danego obszaru tylko jeden z obligatoryjnych współczynników zabudowy byłby sprzeczny z treścią studium, Sąd zobowiązany jest unieważnić treść planu miejscowego co do całego obszaru objętego tym współczynnikiem. Sąd nie może zastąpić Rady Miasta Krakowa poprzez wprowadzenie innego współczynnika wysokości czy powierzchni zabudowy, a obszar planu miejscowego przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową lub usługową bez np. wysokości zabudowy – nie może być podstawą do podejmowania działań inwestycyjnych (np. sporządzenia projektu budowlanego).

Ustosunkowując się do zarzutu braku precyzyjnego określenia dla niektórych obszarów zasad scalania i podziału nieruchomości, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p. sporządzając projekt planu miejscowego organy planistyczne zobowiązane są ustalić szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, a z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) wynika, że te szczegółowe zasady to określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, a w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Jak jednak wynika z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym nie zawsze wszystkie nieruchomości będą objęte zasadami podziału i scaleń. Przepis ten stanowi bowiem, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.

Oznacza to, że o ile szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości stanowią obligatoryjną część planu miejscowego, to obszar, na którym będą obowiązywać, wyznaczany jest w zależności od potrzeb. W ocenie skarżących, skoro tereny MW, R, W, Uks, Up i ZP nie są objęte tymi zasadami, to plan miejscowy zawiera istotną wadę i winien być unieważniony. Rada Miasta Krakowa argumentuje zaś, że nie zachodziła potrzeba określania tych zasad dla nieruchomości zabudowanych obiektami kubaturowymi, kościołem, nieruchomości o niewielkiej powierzchni należące do jednego właściciela oraz co do działek bez prawa zabudowy.

Sąd podziela w tej sprawie pogląd, że gmina ma obowiązek określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem (art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.) w przypadku, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących danego terenu wynika konieczność ustalenia takich szczegółowych zasad (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12, opub. w LEX nr 1166998). Także w doktrynie wskazuje się, że plan miejscowy winien zawierać obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli natomiast stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2, to brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 155).

W ocenie Sądu dla obszarów takich jak R – tereny rolnicze, W - tereny wód powierzchniowych śródlądowych i ZP - tereny zieleni urządzonej nie było podstaw do ustalania szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości.

Zasady scalania i podziału nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), dalej "u.g.n.". Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.g.n. przepisy te stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Tym samym tereny o charakterze rolniczym nie podlegają procedurze scalania i podziału określonego w ww. ustawie, ale ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.). Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów projekt scalenia lub wymiany gruntów powinien jedynie uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale ustawa ta nie wprowadzania obowiązku określania w planie miejscowym szczegółowych zasad podziału i scaleń gruntów rolniczych. Identyczne zasady dotyczą gruntów pod wodami (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Nie stanowi także naruszenia prawa brak ustaleń szczegółowych zasad scaleń i podziałów nieruchomości dla terenów zieleni urządzonej (ZP). Tereny te przeznaczone zostały pod ogólnodostępną zieleń publiczną (ogólnodostępną zieleń parkową lub ogólnodostępną zieleń urządzoną) i całkowicie wyłączone w zaskarżonym planie miejscowym spod zabudowy (z wyjątkiem sanitariatów). Tym samym jedynym sposobem wykorzystywania tych terenów (ZP) jest ogólnodostępna zieleń i w żadnej mierze scalanie lub podział tych terenów nie przyczyni się do ich lepszego wykorzystywania lub ułatwi to wykorzystywanie. Scalanie, a następnie nowy podział gruntów ma służyć takiej ich wymianie, aby dotychczasowi właściciele mogli je lepiej lub właściwiej wykorzystywać, a taki cel nie dotyczy terenów sklasyfikowanych planistycznie pod jeden cel: tereny zielone ogólnodostępne. Tym samym trafna jest w tym zakresie argumentacja Rady Miasta Krakowa.

Nie stanowi naruszenia prawa brak szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości odnośnie obszaru Uks i UP. Obszar Uks to teren usług sakralnych i w zaskarżonym planie miejscowym jest to tylko jeden obszar zabudowany obiektami sakralnymi i towarzyszącymi. Scalanie tego obszaru (Uks) z innymi, a następnie jego podział, który musiałby skutkować wymianą gruntów, jest praktycznie nieprawdopodobne. Tym samym również i wobec obszaru Uks faktyczne warunki wykluczają taki teren spod obowiązku ustalania szczegółowych zasad scalania i podziału.

Również teren Up (teren usług oświaty) nie został objęty szczegółowymi zasadami scalania i podziału. Na dopuszczalność pominięcia tego terenu spod ustalania tych zasad wpłynęły dwa czynniki: 1) brak innego obszaru w planie o takim przeznaczeniu, 2) obszar ten obejmuje jedną działkę (nr 400/2). Skoro jest to jedna działka, to jej scalenie nie wchodzi w rachubę.

Pozostaje jeszcze obszar MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jak wynika z uzasadnienia stanowiska Rady Miasta Krakowa, brak szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości objętych tym symbolem wynika z faktu ich zabudowy wielorodzinnej wraz z zainwestowaniem, które wyklucza scalanie i ich podział.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12 wskazał, że "(...) w praktyce zdarza się często, że nieruchomości są tak wadliwie ukształtowane (np. wąskie i długie działki), że w ogóle nie można zrealizować na nich inwestycji. W celu nowego ukształtowania niekorzystnej dla realizacji inwestycji struktury granic, w przepisach zostały unormowane sprawy scalania nieruchomości, a następnie ich ponownego podziału na działki gruntu. Różnica między podziałem a scaleniem i wtórnym podziałem jest taka, że przy podziale nieruchomości, nowe działki gruntu zawarte są w granicach istniejącej nieruchomości, natomiast scaleniem obejmuje się większy teren, łączy się istniejące działki w jedną i dopiero dokonuje się nowego podziału. (...)". Tym samym odpowiedź na pytanie o wadliwość co do braku ustalenia zasad scalania i podziału nieruchomości objętych symbolem MW wymaga rozważenia konieczności ustalania tych zasad dla terenu MW. Jak dalej wskazał w uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, przy ocenie, czy możliwe jest pominięcie w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości należy mieć na uwadze charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy. Stwierdzenie ewentualnego braku konieczności ustalania w planie miejscowym zasad scalania i podziału nieruchomości położonych na terenie objętym planem może być wynikiem ustalenia, że nieruchomości tworzące ten obszar są w większości zagospodarowane w sposób czyniący bezprzedmiotowym zamieszczanie w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości.

W ocenie Sądu konfiguracja nieruchomości w obszarach MW.1, MW.2, MW.3, MW.4, MW.5, MW.6 i MW.7 oraz sposób ich zagospodarowania (intensywna zabudowa) i zabudowanie zabudową wielorodzinną uzasadnia stanowisko Rady Miasta Krakowa co do braku konieczności objęcia tych obszarów szczegółowymi zasadami scaleń i podziałów nieruchomości. Dodatkowo należy wskazać, że zabudowa wielorodzinną, charakteryzująca się posiadaniem odrębnych praw właścicielskich lub o charakterze właścicielskim do samych lokali mieszkalnych, również znacząco ogranicza możliwość scalania takich nieruchomości.

Natomiast obszar MW.8 jest tylko – jak wynika to z rysunku planu miejscowego - w niewielkim zakresie zagospodarowany, a przy tym w skład tego obszaru wchodzą podłużne ("łanowo" ukształtowane) nieruchomości. Tym samym Sąd nie znajduje uzasadnienia co do braku objęcia tego obszaru spod obowiązku ustalania szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości znajdujących się w obszarze MW.8. W tym zakresie mają racje skarżący podnosząc, że brak ustalenia tych zasad stanowi naruszenie zasad ustalania treści merytorycznej planu miejscowego.

Sąd uznał za zasadny zarzut skargi skarżących E. i E.B. co do przekroczenia władztwa planistycznego i wytyczenia przebiegu drogi KD/L.5 poprzez działki nr 28/62, 28/59, 28/52 i 28/51 w sposób objęty rysunkiem planu miejscowego.

Jak wynika z treści odpowiedzi na skargę, następujące okoliczności uzasadniały określenie takiego przedniego tej drogi: a) łanowy układ działek skarżących, b) optymalny docelowy układ dróg w tym rejonie (wraz z drogą po przeciwnej stronie ul. Pasternik), c) utrzymanie dojazdu do istniejącej stancji benzynowej, d) brak możliwości "odgięcia" drogi KD/L.5, e) możliwość skorzystania przez skarżących z art. 36 u.p.z.p. Sąd nie podziela tej argumentacji. Jak wynika z rysunku planu miejscowego projektowana droga KD/L.5 przecina działki skarżących E. i E.B. w taki sposób, że po jednej stronie pozostawia znacznie ponad 2000 m2, a pod drugiej ok. 250 m2. Jak przy tym wynika z rysunku planu obszar ok. 250 m2 praktycznie jest wyłączony spod zabudowy w związku z układem linii zabudowy, pozostawiając poza tą linią obszar tych działek o szerokości ok. 2 metrów. Tym samym zabudowa owych 250 m2 jest faktycznie wyłączona. Łanowy układ działek skarżących nie ma tutaj większego znaczenia. Także zarzut optymalnego wytyczenia drogi KD/L.5 jest wątpliwy, a to z dwóch powodów: po pierwsze, z odpowiedzi na skargę (rys. nr 3) wynika, że po drugiej stronie ul. Pasternik (w stronę cmentarza Bronowice i stacji paliw Aral) nie ma żadnego docelowego układu dróg. Wyznaczony zaś układ tymczasowy po obu stronach ul. Pasternik jest zupełnie inny niż na rysunku planu. Po drugie, z rysunku planu miejscowego wynika, że po drugiej stronie ul. Pasternik zlokalizowany jest cmentarz i granica terenu cmentarza od terenów stacji Aral w linii prostopadłej do ul. Pasternik wchodzi już w część pasa planowanej drogi KD/L.5. Sąd nie neguje możliwości wybudowania skrzyżowania niesymetrycznego, ale skoro projektowana droga (KD/L.5) przecina w ten sposób działki skarżących, że faktycznie pozbawia ich pewnej części, a przy tym z materiału planistycznego nie wynikają zasadne argumenty potwierdzające taki układ drogi, to rację mają skarżący zarzucając niewspółmierne i nieproporcjonalne odebranie im własności. Możliwość uzyskania odszkodowania na podstawie art. 36 u.p.z.p. nie może być argumentem przesądzającym, skoro przepis ten dotyczy każdego właściciela nieruchomości, dla której plan miejscowy przewiduje mniej korzystne zagospodarowanie.

Zarzut braku określenia parametrów ulic i szlaków komunikacyjnych nie jest zasadny, bo wprawdzie treść planu miejscowego nie określa szerokości, to jednak rysunek planu precyzyjnie wytycza drogi. Da się więc ustalić, jaki jest teren zajęcia pod drogi.

Zarzut braku wyznaczenia linii zabudowy dotyczy niewielkich fragmentów dróg: a) KD/L.4 po jednej stronie ok. 20 metrów (od strony MN.2.10) i drugiej ok. 45 metrów (od strony U.1.4.), b) obszaru MN/u.2.5 od strony drogi KD/D3 i KD/D4 – po ok. 150 metrów, c) KD/D.3 – od strony obszaru MN.1.5 – ok. 25 metrów, d) KD/D.5 – od strony obszaru MN.1.4 – ok. 200 metrów i MN.1.2. - ok. 200 metrów. Jest to zarzut zasadny. Tym niemniej zdecydowana większość wyznaczonych dróg na rysunku planu ma zaznaczone linie zabudowy. Brak fragmentarycznej linii zabudowy nie oznacza jednak istotniejszego ograniczenia w korzystaniu z właściciela ze swojej nieruchomości, a przy tym rację ma Rada Miasta Krakowa wskazując, że i tak takie linie wyznaczane są przepisami odrębnymi (ustawą o drogach publicznych). Ten zarzut samodzielnie nie uzasadniałby unieważnienia planu miejscowego, a obszary na których nie wyznaczono linii zabudowy zostają unieważnione z innych, wyżej wymienionych powodów.

Ostatni zarzut – naruszenie prawa własności skarżących A.P. E.G. i M.G. , – jest niezasadny. W stosunku do tych skarżących ich nieruchomości nie były w całości objęte w obowiązującym studium przeznaczeniem kierunkowym pod zabudowę. Skarżący ci nie posiadali pozwoleń na zabudowę swoich działek. Każda nieruchomość objęta planem miejscowym podlega określeniu co do sposobu i zasad jej wykorzystywania i nie mają właściciele takich działek możliwości skutecznego żądania określenia zagospodarowania ich działek zgodnie z ich wolą. To zasady kształtowania zagospodarowania przestrzennego wyznaczają sposoby korzystania z nieruchomości.

Plan miejscowy niewątpliwie ingeruje w sposób wykonywania prawa własności skarżących i w związku z odmienną wolą zagospodarowania części ich działek niż wynika to z planu miejscowego, narusza ich interes prawny. Samo naruszenie interesu prawnego nie może jednak przesadzić o nieważności zaskarżonej uchwały. Naruszenie interesu prawnego skarżących nie jest równoznaczne w tej sprawie z naruszeniem prawa. Istotą planowania przestrzennego jest przeznaczanie nieruchomości na różne cele, wyznaczone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z zadaniach gminy. Planowanie przestrzenne wpisane zostało w zakres "władztwa" organów gminy, a to oznacza, że organy gminy mają prawo ingerowanie władczego (a więc i bez zgody właściciela) w określenie sposobu zagospodarowania terenu. Ten sposób, w odniesieniu do działek skarżących A.P. E.G i M.Gie narusza istoty przysługującego im prawa własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Mając powyższe na uwadze Sąd unieważnił częściowo plan miejscowy, w zakresie sprzecznym z treścią studium i w takim zakresie, w jakim narusza to w sposób nieuzasadniony prawo własności skarżących E.B i E.B.

Pozostała część uchwały może samodzielnie obowiązywać w obrocie prawnym.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego stwierdza nieważność tego aktu w całości lub części.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.