Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Jeleśnia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1060/14 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na akt Wójta Gminy Jeleśnia z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w P. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1060/14, po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego, stwierdził, że akt Wójta Gminy Jeleśnia z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w P. został wydany z naruszeniem prawa

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wójt Gminy Jeleśnia aktem z dnia [...] czerwca 2013 r. powierzył R. C. stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w P.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższy akt wniósł Wojewoda Śląski, zarzucając naruszenie art. 36a ust. 3 w zw. z art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że postępowanie konkursowe mające wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora obarczone było istotną wadą prawną. Akt ten został bowiem wydany na skutek działania komisji konkursowej, której powołany przez Wójta Gminy skład, był niezgodny z przepisami art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Zaskarżony akt powierzenia nierozerwalnie wiąże się z zarządzeniem Wójta Gminy Jeleśnia z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora, którego nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...].

Skarga na to rozstrzygnięcie nadzorcze wniesiona przez Wójta Gminy Jeleśnia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, została oddalona wyrokiem tego Sądu z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1332/13.

W wyroku tym stwierdzono, że powołanie komisji konkursowej z pominięciem w jej składzie przedstawiciela związku zawodowego stanowi istotne naruszenie art. 36a ustawy o systemie oświaty, brak jest bowiem podstaw prawnych do ograniczenia wynikającego z tej normy, składu takiej komisji.

Stanowisko Wojewody Śląskiego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w przytoczonych wyżej rozstrzygnięciach podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2014 r., mocą którego oddalił skargę kasacyjną Wójta Gminy Jeleśnia wniesioną od wskazanego wyroku WSA w Gliwicach.

W dalszej kolejności Wojewoda stwierdził, że argumentem przesądzającym o wadliwości aktu powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w P. jest okoliczność, że nieważność zarządzenia Wójta Gminy Jeleśnia o powołaniu komisji konkursowej nastąpiła ze skutkiem ex tunc – to jest z mocą wsteczną od daty jego wydania. Zarządzenie to, jak dalej argumentował, jest nieważne od chwili jego podjęcia, a zatem prawnie bezskuteczne. Nie wywołuje ono żadnych skutków prawnych z niego wynikających. Rezultatem prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego przez organ nadzoru w stosunku do zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej, jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia w życie zarządzenia do chwili stwierdzenia jego nieważności.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Jeleśnia wyraził pogląd, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że organ nadzoru nie może kwestionować aktu powierzenia, bowiem dotyczy on sfery uprawnień osoby której te obowiązki powierzono. Ponadto organ nadzoru nie może ingerować w stosunki prawne które wywołują bezpośrednie skutki w stosunkach w zakresie kodeksu pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdzając, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2013 r. stwierdzono nieważność zarządzenia Wójta Gminy Jeleśnia z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w P. Stanowisko Wojewody Śląskiego jako prawidłowe podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r., oddalającym skargę Gminy Jeleśnia na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] września 2013 r. Powyższy wyrok został następnie utrzymany w mocy, bowiem wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1119/14 oddalona została skarga kasacyjną Gminy Jeleśnia.

Odnosząc się do zaistniałego sporu Sąd I instancji zaznaczył, że powierzenie kandydatowi stanowiska kierowniczego w placówce oświatowej, dla której organem prowadzącym jest gmina, następuje w formie zarządzenia organu wykonawczego gminy. Tym samym akt powierzenia stanowiska ma charakter kompetencji władczej przysługującej temu organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. W ocenie Sądu okoliczność, że ma on charakter personalny automatycznie nie czyni go aktem prywatnoprawnym. Nie może budzić wątpliwości, że obsada stanowiska dyrektora publicznej placówki oświatowej jest formą zarządzania tą placówką, a to niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej.

W ocenie Sądu nie można przyjąć, że akt powierzenia stanowiska dyrektora należy włącznie do czynności ze sfery prawa pracy, a w sprawach tego rodzaju właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. W orzecznictwie sądowym, ale także Trybunału Konstytucyjnego, ugruntowany jest pogląd, że w tego typu sprawach mamy do czynienia z aktem prawnym o podwójnym charakterze, tj. wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być aktem z zakresu administracji publicznej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100, orzekając o zgodności z Konstytucją art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym, Trybunał opowiedział się za szerokimi uprawnieniami wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem, tym samym może skorzystać z uprawnień określonych w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Jednocześnie Sąd wskazał, że w przytoczonym wyroku Trybunał, odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (zmiana wynagrodzenia) stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu aktów jednostek samorządu terytorialnego jako aktów administracji, w celu zapewnienia zgodności z prawem, w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd przyjął, że zaskarżony akt o powierzeniu stanowiska Dyrektora Szkoły w P. jest aktem o administracyjnoprawnym charakterze i podlega kontroli organów nadzoru oraz kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej dyrektorowi przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki i kryteria sądowej kontroli w tych dwu różnych trybach są odmienne. Prowadzić to może do sytuacji, w której sąd administracyjny – badając legalność aktu powierzenia – uznaje dany akt za zgodny lub niezgodny z prawem, a sąd powszechny, orzekając stwierdza, że zachowano lub nie zachowano rygorów określonych w sferze prawa pracy.

W rozpoznawanej sprawie, ocenie Sądu, nie są jednak poddane ewentualne roszczenia pracownicze dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz działania organu prowadzącego szkołę, przewidziane w przepisach publicznoprawnych regulujących wymogi dotyczące aktu powierzenia stanowiska dyrektora, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych – w tym przypadku Gminy Jeleśnia – a więc aktu o charakterze publicznoprawnym.

Akt powołania na stanowisko dyrektora placówki oświatowej mieści się w zakresie kompetencji władczej organu jednostki samorządu terytorialnego, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, (nie oznacza to jednak, że organ prowadzący ma pełną swobodę w tym względzie). Niemniej jednak personalny charakter prawny zarządzenia organu prowadzącego o powołaniu na stanowisko kierownicze, a takim jest powierzenie stanowiska dyrektora, w żaden sposób nie odbiera temu aktowi publicznoprawnego charakteru, a tym samym nie wyłącza możliwości kontrolowania tego rodzaju aktów w trybie nadzoru, zaś jego wykonywanie – w tego typu sprawach – nie może być postrzegane w kategoriach ograniczania konstytucyjnie chronionej samodzielności organu.

Zarządzenie burmistrza, wójta o powierzeniu stanowiska dyrektora placówki oświatowej podlega ocenie organu nadzoru nie tylko w płaszczyźnie formalnej, ale także merytorycznej. Zakres oceny jego legalności każdorazowo wymaga zbadania prawidłowości podstaw faktycznych i prawnych do jego podjęcia.

Mając powyższe na względzie Sąd przyjął, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 36a ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 13 ustawy o systemie oświaty jest sprawą z zakresu administracji publicznej, co daje podstawę do uznania właściwości sądu administracyjnego do kontroli tego typu aktów.

Na marginesie wskazano, że skoro postępowanie konkursowe ma charakter publicznoprawny, to także wszelkie rozstrzygnięcia w związku z jego przebiegiem powinny podlegać kontroli sądów administracyjnych. Tym samym Sąd był uprawniony do rozpoznania przedmiotowej skargi.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego aktu powierzenia stwierdzono, że zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę, czyli stosownie do jej art. 5c pkt 2 – organ wykonawczy gminy, a w przedmiotowej sprawie – Wójt Gminy Jeleśnia. Jak wynika ponadto z art. 36a ust. 2 ustawy, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu, przy czym kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Tym samym konkurs stanowi, co do zasady, obligatoryjną procedurę rekrutacyjną. Jedyny wyjątek w tej mierze przewiduje art. 36a ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym powierzenie stanowiska dyrektora z pominięciem konkursu jest możliwe wtedy, gdy nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata. Jednocześnie, ustawodawca wskazuje w art. 36a ust. 5 powołanej ustawy, że do czasu powierzenia stanowiska dyrektora organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, nie dłużej jednak niż na okres 10 miesięcy – co jednak w sprawie nie wystąpiło.

Podsumowując Sąd podkreślił, że powierzenie stanowiska dyrektora placówki oświatowej następuje zgodnie z art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty, co do zasady, na okres 5 lat, a jedynie w uzasadnionych przypadkach możliwe jest powierzenie tego stanowiska na krótszy okres, nie krótszy jednak niż 1 rok szkolny.

W realiach przedmiotowej sprawy do powierzenia stanowiska dyrektora placówki oświatowej doszło w wyniku przeprowadzenia konkursu przez komisję, której skład był niezgodny ze składem komisji konkursowej określonym przez ustawodawcę.

Niewypełnienie obligatoryjnego wymogu powołania prawidłowego składu komisji konkursowej bezspornie skutkowało tym, że komisja taka prawnie nie funkcjonowała, a zatem nie mogła prowadzić procedury konkursowej. Toteż nie może budzić wątpliwości, że nieważność zarządzenia Wójta Gminy Jeleśnia o powołaniu Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w P. nastąpiła ze skutkiem ex tunc – to jest z mocą wsteczną, od daty jego wydania. Zarządzenie to jest zatem nieważne od chwili jego podjęcia, a tym samym prawnie bezskuteczne.

Nieważność ex tunc to nieważność czynności prawnej od momentu jej dokonania, wskutek czego nie wywołuje ona żadnych skutków, a te, które powstały, muszą zostać unieważnione. Tym samym zarządzenie, którego nieważność stwierdził organ nadzoru w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie wywołuje, gdyż nie może, żadnych skutków prawnych z niego wynikających. W przedmiotowej sprawie konsekwencją prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego przez organ nadzoru w stosunku do zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej, jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia w życie zarządzenia do chwili stwierdzenia jego nieważności. Powołanie w podstawie prawnej zaskarżonego aktu powierzenia, art. 36a ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 13 ustawy o systemie oświaty nie odpowiada rzeczywistości, co czyni go de facto aktem bez podstawy prawnej.

W ocenie Sądu analiza norm zawartych w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 36a ustawy o systemie oświaty jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca wprowadził trojaki tryb powierzania przez organ prowadzący szkołę, stanowiska dyrektora. Zasadą wyrażoną w jego ust. 3 jest, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu. Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, wówczas zgodnie z ust. 4 art. 36a organ prowadzący (wójt) powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po spełnieniu wymogów wynikających z tego przepisu. Wreszcie organ prowadzący szkołę (wójt) może bez przeprowadzenia konkursu w sytuacji określonej w ust. 9 art. 36a ustawy, przedłużyć powierzenie stanowiska dyrektora na kolejne okresy wymienione w ust. 8 osobie, która już takie stanowisko piastuje.

Zdaniem Sądu nie może budzić wątpliwości, że w sprawie nie doszło do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora w drodze konkursu, skoro skutecznie wyeliminowano z obrotu prawnego zarządzenie Wójta Gminy Jeleśnia o powołaniu komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w P., stwierdzając jego nieważność rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2013 r.

Zgodnie z art. 36 a ust. 3 (zdanie pierwsze) ustawy o systemie oświaty, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Wobec tego warunkiem powierzenia stanowiska dyrektora takiej placówki jest wyłonienie przez komisję konkursową kandydata na to stanowisko (art. 36a ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty).

Tylko wówczas, gdy zostanie prawidłowo przeprowadzony konkurs na stanowisko dyrektora placówki oświatowej, to można stanowisko to powierzyć wyłonionemu w jego toku kandydatowi. Nie spełnia natomiast przesłanek określonych w art. 36a ust. 2 (zdanie pierwsze) ustawy o systemie oświaty kandydat, który nie został wyłoniony w drodze prawidłowo zarządzonego i przeprowadzonego konkursu. Brak de facto komisji konkursowej, skutkuje brakiem podstaw do przeprowadzenia konkursu. Wada taka, w dalszej konsekwencji, prowadzi do wadliwego wyboru kandydata, dokonanego wbrew przepisom prawa. Wyłoniony przez nieprawidłowo powołaną komisję kandydat, nie może być uznany za kandydata wybranego w drodze prawidłowo przeprowadzonego konkursu, a co za tym idzie nie ma podstaw do przyjęcia, że na podstawie art. 36a ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty, może być wobec niego podjęta czynność powierzenia mu stanowiska dyrektora oraz nawiązania z nim stosunku pracy na tym stanowisku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy Jeleśnia, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 36a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez nietrafne przyjęcie, że konkurs się nie odbył z powodu absencji członka komisji konkursowej, pomimo że z ustalonego stanu faktycznego można co najwyżej uznać, że mamy do czynienia z wadliwie przeprowadzonym konkursem, co uniemożliwia stwierdzenie nieważności aktu powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w P.;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 87 w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyzwolenie na rozstrzyganie sprawy nie objętej kompetencjami organów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, lecz należącymi do kognicji sądów powszechnych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 36a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, należy stwierdzić, że zarzut ten jest bezzasadny. W pierwszej kolejności należy przypomnieć treść powołanego art. 36a ust. 4, przepis ten stanowi "Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej". Natomiast z bezspornego stanu faktycznego wynika, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w przepisie art. 36a ust. 4 tzn. nie miała miejsca zarówno sytuacja, że do konkursu nie zgłosił się żaden kandydat, ani sytuacja, że w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata. Dlatego też zarzut dotyczący naruszenia art. 36a ust. 4 ustawy jest niezasadny, albowiem w przedmiotowej sprawie nie została spełniona hipoteza normy zawartej w przepisie art. 36a ust. 4 ustawy i dlatego też norma ta nie miała zastosowania, a w konsekwencji nie mogło dojść do naruszenia art. 36a ust. 4 ustawy. Nadto norma zawarta w przepisie art. 36a ust. 4 ustawy nie może być również stosowana w takich okolicznościach w których została powołana komisja konkursowa, która wyłoniła kandydata, a następnie stwierdzono nieważność zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, a to dlatego, że takie okoliczności faktyczne nie spełniają hipotezy normy określonej w przepisie art. 36a ust. 4 ustawy, a wręcz odwrotnie wywołują nowy stan prawny zgodnie z którym komisja konkursowa prawnie nie funkcjonowała, od samego początku, a to dlatego, że nieważność zarządzenia wywołuje skutki ex tunc, a więc od momentu jego podjęcia.

Jako drugi zarzut skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów postępowania, a to art. 87 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegające na rozstrzygnięciu sprawy nie objętej kompetencjami organu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, lecz należącymi do sądów powszechnych. Zarzut dotyczący naruszenia art. 87 ustawy, który to przepis stanowi, że organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami, jest niezasadny albowiem przepis ten nie był stosowany w przedmiotowej sprawie. Na podstawie art. 87 ustawy w związku z np. art. 13 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, w zakresie działań prowadzonych w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia minister, o którym mowa w art. 8 pkt 4, może miedzy innymi wydawać polecenia wiążące organom samorządu terytorialnego. Takim przykładem wkraczania organów nadzoru w działalność gminą jest między innymi regulacja zawarta w art. 22 pkt 8-10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a dotycząca kontroli domów pomocy społecznej. Natomiast podstawą prawną działania organu nadzoru w przedmiotowej sprawie był art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zakres przedmiotowy aktów, wobec których może zostać zastosowane rozstrzygnięcie nadzorcze przewidziane w art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje uchwały i zarządzenia organów gminy sprzeczne z prawem. Przepis ten nie zawiera ograniczenia, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., które odnosi się do uchwał i zarządzeń z zakresu administracji publicznej. Należy w związku z tym przyjąć, że sprecyzowanie zakresu aktów wymienionych w art. 91 u.s.g. może zostać dokonane według innych kryteriów i zakres ten będzie różny. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 85 ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Wykonywanie czynności nadzorczych, które dokonywane jest na podstawie kryterium zgodności z prawem nie jest tym samym wkraczaniem w działalność gminy o którym mowa w art. 87 ustawy. W zarzucie skargi kasacyjnej naruszenie art. 87 ustawy, który jak wskazano wyżej nie miał w sprawie zastosowania, powiązano z naruszeniem art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Powołany przepis art. 94 ust. 2 określa jedynie jakiej treści sąd może wydać wyrok w sytuacji gdy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności, ale z uwagi na upływ rocznego terminu stwierdzenie nieważności nie jest już możliwe. Należy jeszcze zaznaczyć, że art. 94 ust. 2 ustawy dotyczy tych przypadków gdy sąd rozpoznaje skargę na akt nadzoru, lub skargę organu nadzoru, natomiast przepis ten nie ma zastosowania do sytuacji określonej w art.87 ustawy.

W zarzutach skargi kasacyjnej naruszeń innych przepisów nie wskazano. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zatem korespondować z przytoczonymi podstawami kasacyjnymi. W rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący nie odnosi się do wskazanego w zarzutach art. 87 ustawy, natomiast poprzez przytoczone poglądy i orzecznictwo odwołuje się do art. 93 ustawy, w sytuacji gdy istota regulacji dotycząca nadzoru zawarta jest w art. 91 ustawy, a nadto w zarzutach skargi nie wskazano ani art. 91, ani art. 93 ustawy. Nie mniej jednak mając na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na następujące kwestie.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była odpowiedź na pytanie, czy organ nadzoru wyposażony jest w kompetencje nadzorcze i przysługuje mu prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, a także czy w przypadku stwierdzenia nieważności zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, istnieją podstawy do wydania aktu powierzenia na to stanowisko. Powyższe sporne kwestie prawidłowo rozstrzygnął Sąd I instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko prawne przedstawione w uzasadnieniu wyroku. Należy tym samym zgodzić się z poglądem, że akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, dla której organem prowadzącym jest gmina, a które następuje w formie zarządzenia organu wykonawczego gminy, ma charakter kompetencji władczej przysługującej temu organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Tym sam akt powierzenia na stanowisko dyrektora szkoły nie należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy, w których właściwy jest sąd powszechny, ale jest aktem prawnym o podwójnym charakterze tj. wywołującym skutki zarówno w sferze publicznoprawnej jak i w sferze prawa pracy. Naczelny Sąd Administracyjny

Natomiast powołując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd P. Chmielnickiego zawarty w komentarzu do art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący kasacyjnie pominął fakt, że w późniejszej publikacji autor ten jednak nieco zmodyfikował swój pogląd na możliwość zaskarżania do sądu administracyjnego przez organ nadzoru aktów wydawanych przez wójta. Stwierdził mianowicie, że NSA nie jest organem nadzoru, ale sprawuje sądową kontrolę administracji publicznej. "Celem jego działalności jest zapewnienie przestrzegania przez organy administracji publicznej zasady praworządności. Gdyby pojęcie "zarządzenie wójta" interpretować - w odniesieniu do kompetencji sądu administracyjnego - tak samo zawężająco jak w przypadku kompetencji nadzorczych, okazałoby się, iż znaczna część działalności wójta pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą sądową. Byłby to stan niezgodny z zasadą praworządności. W tym więc wypadku zasada ochrony samodzielności gminy musi ustąpić zasadzie sądowej kontroli administracji publicznej". W konkluzji autor ten stwierdził, iż przez zarządzenie wójta, w świetle art. 93 ust. 1 u.s.g. i art. 101 ust. 1 u.s.g., należy rozumieć wszystkie akty wójta podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, poza decyzjami administracyjnymi.

Z kolei powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2000 r. sygn. akt II SA 2070/00 został wydany w sprawie, w której okoliczności faktyczne były odmienne od okoliczności w rozpoznawanej sprawie. Mianowicie w powołanym wyroku z dnia 8 listopada 2000 r. NSA sformułował pogląd, że uchwała Zarządu Gminy o powołaniu na stanowisko dyrektora szkoły, podjęta z naruszeniem prawa, może być przez ten organ uchylona wyłącznie z uwzględnieniem przesłanek odwołania z tego stanowiska, określonych w art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. To odwołanie się do przesłanek określonych w art. 38 ustawy dotyczy takiej sytuacji gdy sam organ, który podjął uchwałę o powołaniu na stanowisko dyrektora, następnie uchyla podjętą uchwałę. Natomiast w rozpoznawanej sprawie to sąd stwierdził, że zaskarżony akt Wójta Gminy Jeleśnia z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora został wydany z naruszeniem prawa, albowiem została stwierdzona nieważność zarządzenia Wójta Gminy Jeleśnia z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie powołania komisji konkursowej, a skarga i skarga kasacyjna Gminy Jeleśnia została oddalona (wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1118/14). Mając na uwadze, że warunkiem powierzenia stanowiska dyrektora szkoły jest wyłonienie przez komisję konkursową kandydata na to stanowisko, a skutkiem ex tunc stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia [...] maja 2014., był brak komisji konkursowej, tym samym brak było kandydata, któremu można by powierzyć stanowisko dyrektora.

Nietrafne, bo wyrwane z kontekstu jest również odwołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do wyroku NSA z dnia 2 października 2007 r. sygn. akt I OSK 9591/02. Wyrokiem tym NSA stwierdził nieważność postępowania przed sądem I instancji (który wyrokiem stwierdził nieważność zarządzenia burmistrza o powierzeniu obowiązków dyrektora szkoły), albowiem o rozprawie zostali zawiadomieni tylko wojewoda i burmistrz, a nie został zawiadomiony dyrektor szkoły i w tym kontekście NSA stwierdził, że zarządzenie burmistrza powierzało pełnienie obowiązków dyrektora, akt ten dotyczy wprost sfery uprawnień dyrektora i dlatego jego nie zawiadomienie spowodowało, nieważność postępowania. Natomiast NSA nie wypowiadał się na temat niemożności kontroli aktu powierzenia obowiązków dyrektora szkoły.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się jeszcze do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2006 r., odniesienie się do niego jest niemożliwe, albowiem nie została podana sygnatura akt, a w bazie orzeczeń Sądu Najwyższego nie ma wyroków z dnia 11 maja 2006 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.