Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2012r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji zezwalającej na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję odmawiającą wydania decyzji zezwalającej na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza. Jak wynika z przytoczonych ustaleń, wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia zawierał stwierdzenie, że skarżący posiada pozwolenie zobowiązujące go do stosowania instalacji do dopalania substancji zapachowych. Skarżący uzyskał najpierw zezwolenie z dnia 30.12.2005 r. pod warunkiem zastosowania odpowiedniego rozwiązania technicznego gdyby stosowanie środka antyodorowego okazało się nieskuteczne. Zezwolenie to uległo zmianie 14.04.2008 r. na wniosek skarżącego, w którym zobowiązał się do wykonania instalacji do usuwania odorów. Decyzja ta zobowiązywała skarżącego do założenia instalacji do usuwania substancji będących źródłem odorów. Na kolejny wniosek skarżącego przedłużono termin wykonania tego obowiązku do 30.06.2011 r. Decyzją z dnia 2.12.2010 r. udzielono skarżącemu zezwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów w wyniku eksploatacji dopalacza termicznego TNV, służącego do usuwania odorów. Decyzją z dnia 9.06.2011 r. organ pierwszej instancji odmówił zmiany decyzji z 2005 r. i 2010 r. na wniosek skarżącego przewidujący dalsze przedłużenie terminu orzeczonego w decyzji z 2005 r. oraz przesunięcie terminu rozpoczęcia eksploatacji dopalacza.

Skarżący złożył wniosek o wydanie nowego zezwolenia, w którym odstąpił od zamiaru zainstalowania dopalacza. Według opracowania z sierpnia 2010 r. autorstwa B z K, z przedsiębiorstwa skarżącego emitowane są uciążliwe dla mieszkańców S i M substancje zapachowe, jednak po zainstalowaniu dopalacza emisja byłaby znikoma. Urządzenia takie są stosowane w innych podobnych zakładach produkcyjnych. W ocenie organu pierwszej instancji realizacja obowiązku nałożonego w decyzji z 2010 r. leży więc w interesie społecznym. Skarżący jedynie pozoruje działania w zakresie modernizacji systemu redukcji substancji zapachowych. Uzasadnia to zgodnie z art. 186 pkt 1 POŚ odmowę wydania zezwolenia wobec niespełnienia wymagań określonych w art. 141 ust. 2 i art. 143 pkt 5, 6 i 8. W poprzednich decyzjach nałożono na skarżącego obowiązki wynikające z art. 143 pkt 5, 6 i 8 POŚ.

W odwołaniu od decyzji odmownej skarżący zarzucił naruszenie konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej. Nie zostało wykazane, jakoby oddziaływanie instalacji wnioskodawcy powodowało pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach czy zagrażało życiu lub zdrowiu ludzkiemu. Skarżący w 2008 r. nie dokonał modyfikacji instalacji, lecz urządził dodatkową linię technologiczną. Organ powinien dokonać analizy porównawczej możliwych do zrealizowania rozwiązań technicznych. Skarżący nie pozoruje działań zmierzających do wyeliminowania emisji przykrych zapachów. Jednak początkowo wybrana technologia TNV jest instalacją energochłonną i kosztowną. Skarżący oczekuje na wyniki badań prototypowej instalacji konkurencyjnej dla TNV, co wpływa na wydłużenie wykonania instalacji do eliminacji uciążliwości zapachowych.

Uzasadniając wydaną decyzję organ przytoczył na wstępie zasady ogólne zawarte w art. 1, 5, 6 i 7 POŚ, zatem zasady zrównoważonego rozwoju, kompleksowości ochrony środowiska, prewencji i przezorności. Ich konsekwencją są regulacje art. 141 ust. 2 i art. 143 ustawy. Dlatego podmiot wnioskujący o wydanie pozwolenia powinien zaproponować działania mające na celu zapobieganie lub ograniczenie emisji (art. 184 ust. 2 pkt 15 ustawy), zaś pozwolenie może określić takie działania (art. 188 ust. 3 pkt 3). Wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza powinien zawierać wykaz źródeł emisji, instalacji i środków technicznych mających na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji (art. 221 ust. 1 pkt 8). Organ wskazał na wymagania ustawowe w zakresie ochrony powietrza (art. 3 pkt 39, pkt 13, pkt 2 i art. 85). Organ wyraził pogląd, że nie jest prawidłowe stanowisko skarżącego, jakoby z uwagi na nieokreślenie przez prawodawcę wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu, działalność produkcyjna może powodować uciążliwość zapachową. Przepis art. 85 wymienia jedynie przykładowe środki ochrony powietrza. Ochrona ta polega na przywróceniu tego elementu przyrodniczego do stanu właściwego, w tym pozbawionego uciążliwego zapachu. Dlatego spełnienie wymagań, o których mowa w art. 143 oznacza stosowanie technologii spełniających wymagania uwzględniające zasięg i wielkość wprowadzanych do powietrza substancji zapachowych oraz wykorzystujących porównywalne procesy i metody przeciwdziałania uciążliwości zapachowej, które zostały skutecznie zastosowanie w skali przemysłowej, a także postęp naukowo-techniczny w dziedzinie olfaktometrii. Wobec braku parametryzacji uciążliwości zapachowych należy odwołać się do pozaprawnych norm wiedzy. Organ omówił dokument opracowany przez zespół dr hab. J. K "Przygotowanie materiałów dla Krajowej Strategii Zmniejszenia Uciążliwości Odorowych" oraz treść normy europejskiej EN 13725; 2003 "Jakość powietrza – oznaczanie stężenia zapachowego metodą olfaktometrii dynamicznej" oraz PN-EN 13725; 2007, a ponadto "Założenia do projektu ustawy o przeciwdziałaniu uciążliwości zapachowej". W nawiązaniu do materiału procesowego sprawy organ wskazał, że pozwolenie emisyjne z 2005 r. dotyczyło dwóch linii technologicznych (smażalnia pellet i smażalnia chips) i zawierało nakaz redukcji specyficznego zapachu powstającego w procesie technologicznym smażenia chipsów z zastosowaniem instalacji dozującej środek antyodorowy AROMER oraz warunek, aby w przypadku nieskuteczności tego środka zastosować odpowiednie rozwiązania techniczne spełniające wymagania określone w art. 143 POŚ, w celu redukcji zapachu powstającego w procesie smażenia chipsów. W 2008 r. skarżący podwoił ilość linii technologicznych, zaś w decyzji zmieniającej z 2008 r. powtórzono nakaz stosowania instalacji do dezodoryzacji oraz nakazano zastosowanie do końca 2010 r. instalacji do usuwania substancji, które są źródłem odorów, spełniającej wymagania określone w art. 143 POŚ (na wniosek skarżącego). W 2010 r. skarżący złożył kolejne zapewnienie wybudowania instalacji do dopalania substancji uciążliwych zapachowo, do połowy 2011 r. i uzyskał zmianę terminu obowiązywania pozwolenia do 30 czerwca 2011 r. Kolejno skarżący w 2010 r. złożył wniosek z dołączonym "Studium ochrony powietrza", dotyczący zamontowania dopalacza termicznego TNV jako jedynego źródła emisji w miejsce czterech odciągów znad smażalników. Skarżący dołączył ponadto "Analizę rozprzestrzeniania się substancji zapachowych" porównującą poziom substancji zapachowych w powietrzu dla stanu aktualnego oraz po zastosowaniu dopalacza, kiedy wielkość emisji obliczono na podstawie pomiarów w podobnym zakładzie produkcyjnym w Niemczech, wyposażonego w dopalacz. Emisja w tym ostatnim przypadku jest znikoma. Oba opracowania wykonała spółka B we współpracy z prof. J. K. Korzystano z raportów i opracowań naukowych powstałych po badaniach w zakładzie produkcyjnym skarżącego. Bez dopalacza w otoczeniu zakładu występują istotne stężenia substancji zapachowych, na poziomie znacznie wyższym niż próg wyczuwalności zapachowej. Uciążliwość zapachowa zakładu ulegnie eliminacji po zamontowaniu dopalacza. Wbrew zarzutom odwołania organ dokonał więc analizy porównawczej możliwych do zastosowania rozwiązań technicznych. Skarżący od szeregu lat prowadzi działalność wywołującą uciążliwość zapachową i w wydawanych pozwoleniach emisyjnych każdorazowo był zobowiązany do ograniczenia emisji odorów. Uciążliwość ta była stwierdzona w toku kontroli dokonywanych przez WJOŚ, zaś skarżący przez szereg lat zapewniał, że podejmie odpowiednie działania i proponował odpowiednie środki. Skarżący zapowiedzi tych nie wykonał, od 2003 r. w zakładzie w O, zaś od 2005 r. w obecnym zakładzie. W obecnie rozpatrywanym wniosku skarżący nie zaproponował już żadnych rozwiązań technicznych dla ograniczenia emisji. Jak wskazał, nie przewiduje się dodatkowych działań mających na celu ograniczenie negatywnych oddziaływań na środowisko. Skarżący należy do grupy C posiadającej zakłady produkcyjne w Niemczech i Rosji, w których stosuje się dopalacze. Skarżący sam zobowiązał się do zainstalowania dopalacza TNV i uzyskał pozwolenie na wprowadzenie do powietrza gazów z tej instalacji. Sam więc deklarował przestrzeganie wymagań z art. 143 POŚ. Obecnie skarżący unika wykonania tego obowiązku, gdy możliwe jest zastosowanie metod skutecznie zastosowanych w skali przemysłowej (art. 143 pkt 6). Skoro nie zostały spełnione wymagania określone w art. 143 pkt 5, 6 i 8, organ nie mógł wydać pozwolenia emisyjnego zgodnie z art. 186 pkt 1. Obecnie skarżący pragnie uzyskać pozwolenie analogiczne do wydanego w 2008 r., a przecież zawierało ono warunek instalacji spełniającej wymagania z art. 143. Organ nie mógł obecnie aprobować niewykonania tego obowiązku. Dodatkowo organ scharakteryzował ujemny wpływ uciążliwości zapachowej na zdrowie psychiczne człowieka, nawiązując do przesłanki określonej w art. 141 ust. 2 oraz omówił orzecznictwo ETS, w którym przyjęto prymat ochrony środowiska wobec względów ekonomicznych, a w końcu powołał przepisy art. 5 i art. 74 ust. 2 Konstytucji RP.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 186 pkt 1 POŚ i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Powołane przez organ przepisy prawne nie odnoszą się wprost do uciążliwości zapachowych. Organ zastosował dlatego wykładnię celowościową lub systemową. Narusza to konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej. Nie jest prawdą, że oddziaływanie instalacji skarżącego powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego. Eksploatacja instalacji związana jest z uciążliwością zapachową o zmiennym stopniu natężenia, przez emitowanie węglowodorów alifatycznych i aromatycznych. Nie są to substancje szczególnie uciążliwe zapachowo. Instalacja jest użytkowana od 2005 r. i nie podlegała modyfikacjom, a jedynie rozbudowie w 2008 r. Nie była to istotna zmiana instalacji (art. 3 pkt 7 POŚ) i nie wystąpiły przesłanki z art. 143. Nie było również podstaw do zamieszczania w udzielonych pozwoleniach dodatkowych warunków. Warunki określane zgodnie z art. 188 mogły dotyczyć emisji stanowiących przedmiot postępowania, nie zaś uciążliwości zapachowych. Organ w rozważaniach traktuje uciążliwość zapachową raz jako niezgodną z prawem, aby następnie wskazać, że negatywne oddziaływanie na środowisko może być zgodne z prawem. Kontrola emisji zapachowych nie powinna być dokonywana w ramach postępowania o pozwolenie na inne emisje. Od tej kontroli zwolnieni byliby przedsiębiorcy zwolnieni od obowiązku uzyskania pozwolenia emisyjnego. Pozostali przedsiębiorcy byliby dyskryminowani (art. 32 Konstytucji). Nie jest również prawdą, że skarżący celowo unika odpowiedzialności za swoją działalność naruszającą środowisko. System TNV jest instalacją nieefektywną energetycznie i zbyt kosztowną. Skarżący poszukuje technologii alternatywnej. Skarżący przeniósł produkcję z O do wskazanej przez gminę strefy rozwoju gospodarczego, w której nie miało być siedlisk mieszkaniowych, które jednak gmina tam zlokalizowała. Skarżący dochowuje zasady zrównoważonego rozwoju, jednak przedsięwzięcia związane z ochroną środowiska powinny być uzasadnione ekonomicznie. Skarżący podtrzymuje intencję wykonania instalacji do eliminacji uciążliwości zapachowych, jednak nie widzi podstaw prawnych do wiązania tej inwestycji z zezwoleniem na emisję gazów i pyłów do powietrza.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentacją.

Na rozprawie skarżący oświadczył, że do końca 2012 r. zamierza zamontować instalację TNV.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 186 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) organ właściwy do wydania pozwolenia emisyjnego odmówi jego wydania, jeżeli nie są spełnione wymagania, o których mowa w art. 141 i art. 143 ustawy. Zgodnie zaś z art. 141 ust. 2 oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Z kolei według art. 143 technologia stosowana w nowo uruchamianych lub zmienianych w sposób istotny instalacjach i urządzeniach powinna spełniać wymagania, przy których określaniu uwzględnia się w szczególności m.in. rodzaj, zasięg oraz wielkość emisji (pkt 5), wykorzystywanie porównywalnych procesów i metod, które zostały skutecznie zastosowane w skali przemysłowej (pkt 6) oraz postęp naukowo-techniczny (pkt 8). Omawiana przesłanka wydania decyzji odmownej sformułowana została, jak z tego wynika, przez odesłanie do przepisów prawnych zawierających zwroty niedookreślone, co wymaga dokonania przez organ pogłębionych, wszechstronnych ocen oraz należytego uzasadnienia zajętego stanowiska według kryteriów z art. 7 k.p.a. Sądowa kontrola legalności decyzji odmownej powinna się zatem w nin. sprawie koncentrować na kryteriach procesowych, związanych z prawidłowym stosowaniem art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.. Sąd nie dopatrzył się naruszenia norm wynikających z tych przepisów procesowych. Organ przekonująco uzasadnił swoje stanowisko, że użytkowana przez skarżącego instalacji stwarza zagrożenie dla zdrowia ludzi. W odniesieniu do tej instalacji, istotna dla oceny dopuszczalności wydania nowego pozwolenia była okoliczność treści dotychczasowych wniosków skarżącego i wydawanych pozwoleń lub innych decyzji, co organ szeroko omówił. Organ uznał za istotne zapewnienie w nowej decyzji co najmniej dotychczasowego poziomu ochrony środowiska przed uciążliwością zapachową z zakładu produkcyjnego skarżącego. Utrzymanie tego poziomu związane było z możnością stosowania art. 188 ust. 3 pkt 3 ustawy w nawiązaniu do wniosku skarżącego. W nowym wniosku takiej podstawy nie było. Poddając ocenie całokształt starań skarżącego o uzyskanie pozwolenia emisyjnego organ był uprawniony do uznania zakładu produkcyjnego powstałego w 2005 r. za nowo uruchomiony, bądź zmieniony w sposób istotny w 2008 r. przez podwojenie emisji. Organ zasadnie odwołał się zatem do wymagań określonych w art. 143 pkt 5, 6 i 8 ustawy. Wymagało rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, czy przewidziana w ustawie ochrona powietrza (art. 85) odnosi się jedynie do poziomów substancji wyraźnie i szczegółowo unormowanych lub standardów emisyjnych, czy ponadto ochrona ta powinna być przez organ zapewniona w postępowaniu w wydanie pozwolenia emisyjnego, zaś wzgląd na tę ogólną ochronę uzasadnia odmowę wydania pozwolenia. Należało bowiem dostrzec, że ochrona przed uciążliwością zapachową nie została obecnie doprecyzowana ustawowo (art. 222 POŚ), zaś problematyka ta ma być przedmiotem osobnej ustawy. W ocenie Sądu bardziej przekonujące stanowisko w tym zakresie przedstawił organ w oparciu o szeroko omówione unormowania unijne, konstytucyjne i ogólne zasady prawne ochrony środowiska. Wymagało ponadto uwzględnienia, że przed wystąpieniem z nowym wnioskiem, skarżący bezskutecznie domagał się zmiany dotychczasowego pozwolenia na podstawie art. 155 k.p.a., nie mógł bowiem skutecznie powołać się na interes społeczny lub słuszny interes własny. Osobno skarżący uzyskał już pozwolenie emisyjne dotyczące instalacji z dopalaczem TNV. W tych warunkach nadal nie stracił na znaczeniu wzgląd na interes społeczny i interes skarżącego, nie mający cechy słuszności, co z uwagi na art. 7 k.p.a. w związku z art. 186 pkt 1 POŚ nie pozwalało na wydanie skarżącemu pozwolenia przewidującego odstąpienie od zastosowania technologii ograniczającej uciążliwość zapachową jego zakładu produkcyjnego. Z zasady wyrażonej w art. 16 k.p.a. wynikało, że organ był związany skutkami prawnymi dotychczas wydanych decyzji ostatecznych w tym samym przedmiocie. Sąd również nie mógł, jak postuluje skarżący, pominąć skutków prawnych rozstrzygnięć dotychczasowych, wydanych na podstawie art. 188 ust. 3 pkt 3 POŚ. Kolejno wydawane pozwolenia nie powinny ograniczać poziomu ochrony istotnego elementu środowiska w odniesieniu do danej instalacji. O ile wniosek skarżącego zmierzał do obniżenia poziomu ochrony powietrza zapewnionej dotychczas w odniesieniu do substancji nie podlegającej szczególnym unormowaniom, to nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżący nie podlega powołanej w skardze ochronie przewidzianej w Konstytucji. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej skarżącego organ wywiódł z unormowań ustawowych, uzasadnionych interesem publicznym (por. art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji). Skarżący nie podlega dyskryminacji, gdyż wspomniane ograniczenie należy odnosić właśnie do grupy przedsiębiorców uzyskujących pozwolenia emisyjne, czego organ nie różnicuje, zaś skarżący nie może powoływać się na sytuację przedsiębiorców lub rolników, stanowiących odrębną grupę, o innych warunkach gospodarowania (art. 32 Konstytucji).

Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

H.B.6.06.2012r.