Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 4 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), sędzia NSA Małgorzata Stahl, sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 maja 2012 roku sygn. akt II SA/Wr 16/12 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2011 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji zezwalającej na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. Sp. z o. o. w S. (dalej jako "skarżąca spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] października 2011 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji zezwalającej na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Starosta Oławski decyzją z [...] sierpnia 2011 r. odmówił wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia stwierdzając, że posiada pozwolenie zobowiązujące do stosowania instalacji do dopalania substancji zapachowych. Na mocy decyzji z [...] grudnia 2005 r. skarżąca spółka uzyskała pozwolenie pod warunkiem zastosowania odpowiedniego rozwiązania technicznego, gdyby stosowanie środka antyodorowego okazało się nieskuteczne. Pozwolenie to zmieniono decyzją ostateczną Starosty Oławskiego z [...] kwietnia 2008 r., na wniosek skarżącej spółki, w którym zobowiązała się do wykonania instalacji do usuwania odorów. Decyzja ta zobowiązywała spółkę do założenia instalacji do usuwania substancji będących źródłem odorów. Na kolejny wniosek skarżącej spółki, decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Starosta Oławski przedłużył termin wykonania tego obowiązku do 30 czerwca 2011 r.

Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Starosta Oławski udzielił skarżącej spółce pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów w wyniku eksploatacji dopalacza termicznego TNV, służącego do usuwania odorów. Następnie decyzją z [...] czerwca 2011 r. Starosta Oławski odmówił spółce zmiany decyzji z [...] grudnia 2005 r. Decyzja ta była skutkiem wniosku spółki przewidującego dalsze przedłużenie terminu wynikającego z decyzji z [...] grudnia 2005 r. oraz przesunięcie terminu rozpoczęcia eksploatacji dopalacza.

Spółka złożyła wniosek o wydanie nowego pozwolenia, w którym odstąpiła od zamiaru zainstalowania dopalacza. Według opracowania autorstwa [...] z Katowic z sierpnia 2010 r., z zakładu skarżącej spółki emitowane są uciążliwe dla mieszkańców Stanowic i Marcinkowic substancje zapachowe, jednak po zainstalowaniu dopalacza emisja byłaby znikoma. Urządzenia takie są stosowane w innych podobnych zakładach produkcyjnych. W ocenie organu I instancji realizacja obowiązku nałożonego w decyzji z [...] grudnia 2010 r. leży w interesie społecznym. Skarżący jedynie pozoruje działania w zakresie modernizacji systemu redukcji substancji zapachowych. W ocenie organu I instancji, uzasadniało to odmowę wydania pozwolenia – zgodnie z art. 186 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm., dalej jako "p.o.ś."). Spółka nie spełnia bowiem wymagań określonych w art. 141 ust. 2 i art. 143 pkt 5, 6 i 8 p.o.ś. Organ I instancji podkreślił jednocześnie, że w poprzednich decyzjach nałożono na spółkę obowiązki wynikające z art. 143 pkt 5, 6 i 8 p.o.ś.

Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji z [...] sierpnia 2011 r.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podkreślił, że podmiot wnioskujący o wydanie pozwolenia powinien zaproponować działania mające na celu zapobieganie lub ograniczenie emisji (art. 184 ust. 2 pkt 15 p.o.ś.), zaś pozwolenie może określić takie działania (art. 188 ust. 3 pkt 3 p.o.ś.). Wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza powinien zawierać wykaz źródeł emisji, instalacji i środków technicznych mających na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji (art. 221 ust. 1 pkt 8 p.o.ś.). Organ wskazał na wymagania ustawowe w zakresie ochrony powietrza (art. 3 pkt 39, pkt 13, pkt 2 i art. 85 p.o.ś.). Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, zgodnie z którym (jak przytoczył Sąd I instancji) "z uwagi na nieokreślenie przez prawodawcę wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu, działalność produkcyjna może powodować uciążliwość zapachową". Organ wskazał, że przepis art. 85 p.o.ś. wymienia jedynie przykładowe środki ochrony powietrza. Ochrona ta polega na przywróceniu tego elementu przyrodniczego do stanu właściwego, w tym pozbawionego uciążliwego zapachu. Dlatego spełnienie wymagań, o których mowa w art. 143 p.o.ś. oznacza stosowanie technologii spełniających wymagania uwzględniające zasięg i wielkość wprowadzanych do powietrza substancji zapachowych oraz wykorzystujących porównywalne procesy i metody przeciwdziałania uciążliwości zapachowej, które zostały skutecznie zastosowanie w skali przemysłowej, a także postęp naukowo-techniczny w dziedzinie olfaktometrii. W ocenie organu, wobec braku parametryzacji uciążliwości zapachowych należy odwołać się do wiedzy z innych dziedzin. Organ powołał się na dokument opracowany przez zespół prof. J.K. pt. "Przygotowanie materiałów dla Krajowej Strategii Zmniejszenia Uciążliwości Odorowych", treść normy europejskiej EN 13725; 2003 "Jakość powietrza – oznaczanie stężenia zapachowego metodą olfaktometrii dynamicznej" oraz PN-EN 13725; 2007, a ponadto "Założenia do projektu ustawy o przeciwdziałaniu uciążliwości zapachowej". Organ wskazał, że pozwolenie emisyjne z 30 grudnia 2005 r. dotyczyło dwóch linii technologicznych (smażalnia "pellet" i smażalnia "chips") i zawierało nakaz redukcji specyficznego zapachu powstającego w procesie technologicznym smażenia chipsów z zastosowaniem instalacji dozującej środek antyodorowy AROMER oraz warunek, żeby w przypadku nieskuteczności tego środka należy zastosować odpowiednie rozwiązania techniczne spełniające wymagania określone w art. 143 p.o.ś., w celu redukcji zapachu powstającego w procesie smażenia chipsów. W 2008 r. spółka podwoiła ilość linii technologicznych, zaś w decyzji zmieniającej z [...] kwietnia 2008 r. powtórzono nakaz stosowania instalacji do dezodoryzacji oraz nakazano zastosowanie do końca 2010 r. instalacji do usuwania substancji, które są źródłem odorów, spełniającej wymagania określone w art. 143 p.o.ś. (na wniosek skarżącego).

W 2010 r. skarżący złożył kolejne zapewnienie wybudowania instalacji do dopalania substancji uciążliwych zapachowo, do połowy 2011 r. i uzyskał zmianę terminu obowiązywania pozwolenia do 30 czerwca 2011 r. (decyzja z [...] sierpnia 2010 r.). Ponadto skarżąca spółka złożyła wniosek z dołączonym "Studium ochrony powietrza", dotyczący zamontowania dopalacza termicznego TNV jako jedynego źródła emisji w miejsce czterech odciągów znad smażalników. Spółka dołączyła także "Analizę rozprzestrzeniania się substancji zapachowych" porównującą poziom substancji zapachowych w powietrzu dla stanu aktualnego oraz po zastosowaniu dopalacza, gdzie wielkość emisji obliczono na podstawie pomiarów w podobnym zakładzie produkcyjnym w Niemczech, wyposażonym w dopalacz. Emisja w tym ostatnim przypadku jest znikoma. Oba opracowania wykonała spółka [...] we współpracy z prof. J. K. Korzystano z raportów i opracowań naukowych powstałych po badaniach w zakładzie produkcyjnym spółki. Bez dopalacza w otoczeniu zakładu występują stężenia substancji zapachowych, na poziomie znacznie wyższym niż próg wyczuwalności zapachowej. Uciążliwość zapachowa zakładu ulegnie więc eliminacji po zamontowaniu dopalacza.

W ocenie organu odwoławczego wbrew zarzutom odwołania organ I instancji dokonał analizy porównawczej możliwych do zastosowania rozwiązań technicznych. Spółka prowadzi działalność wywołującą uciążliwość zapachową i w wydawanych pozwoleniach emisyjnych była zobowiązana do ograniczenia emisji odorów. Uciążliwość ta była stwierdzona w toku kontroli dokonywanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, a spółka zapewniała, że podejmie odpowiednie działania. Spółka nie podjęła stosowanych działań. Organ odwoławczy podkreślił, że w obecnie rozpatrywanym wniosku spółka nie zaproponowała żadnych rozwiązań technicznych dla ograniczenia emisji i jak wskazała, że nie przewiduje się dodatkowych działań mających na celu ograniczenie negatywnych oddziaływań na środowisko. Spółka należy do grupy Lorenz posiadającej zakłady produkcyjne w Niemczech i Rosji, w których stosuje się dopalacze. Spółka zobowiązała się do zainstalowania dopalacza TNV i uzyskała pozwolenie na wprowadzenie do powietrza gazów z tej instalacji. Deklarowała więc przestrzeganie wymagań art. 143 p.o.ś. Obecnie spółka unika wykonania tego obowiązku, bowiem możliwe jest zastosowanie metod skutecznie zastosowanych w skali przemysłowej (art. 143 pkt 6 p.o.ś.). Nie zostały spełnione wymagania określone w art. 143 pkt 5, 6 i 8 p.o.ś., a więc organ nie mógł wydać pozwolenia emisyjnego zgodnie z art. 186 pkt 1. Skarżący wnosi o wydanie pozwolenia analogiczne do wynikającego z decyzji z [...] kwietnia 2008 r., która zawierała warunek instalacji spełniającej wymagania z art. 143.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 186 pkt 1 p.o.ś., organ właściwy do wydania pozwolenia emisyjnego odmówi jego wydania, jeżeli nie są spełnione wymagania, o których mowa w art. 141 i art. 143 ustawy. Ustawodawca odesłał tym samym do przepisów prawnych zawierających zwroty niedookreślone, co wymaga dokonania przez organ wszechstronnej oceny oraz należytego uzasadnienia zajętego stanowiska. W ocenie Sądu I instancji, organ przekonująco uzasadnił swoje stanowisko. W odniesieniu do tej instalacji, istotna dla oceny dopuszczalności wydania nowego pozwolenia była okoliczność treści dotychczasowych wniosków skarżącego i wydawanych pozwoleń lub innych decyzji, co organ szeroko omówił. Organ uznał za istotne zapewnienie w nowej decyzji co najmniej dotychczasowego poziomu ochrony środowiska przed uciążliwością zapachową z zakładu produkcyjnego spółki. Utrzymanie tego poziomu związane było z możnością stosowania art. 188 ust. 3 pkt 3 p.o.ś. w nawiązaniu do wniosku skarżącego. W nowym wniosku takiej podstawy nie było. Zdaniem Sądu I instancji, organ był uprawniony do uznania zakładu produkcyjnego powstałego w 2005 r. za nowo uruchomiony, bądź zmieniony w sposób istotny w 2008 r. przez podwojenie emisji. Organ zasadnie odwołał się zatem do wymagań określonych w art. 143 pkt 5, 6 i 8 ustawy. Rozstrzygnięcia wymagało zagadnienie prawne, czy przewidziana w ustawie ochrona powietrza (art. 85) odnosi się jedynie do poziomów substancji wyraźnie i szczegółowo unormowanych lub standardów emisyjnych, czy ponadto ochrona ta powinna być przez organ zapewniona w postępowaniu o wydanie pozwolenia emisyjnego, zaś wzgląd na tę ogólną ochronę uzasadnia odmowę wydania pozwolenia. Ochrona przed uciążliwością zapachową nie została obecnie doprecyzowana ustawowo (art. 222 p.o.ś.). W ocenie Sądu I instancji, bardziej przekonujące stanowisko w tym zakresie przedstawił organ w oparciu o szeroko omówione unormowania unijne, konstytucyjne i ogólne zasady prawne ochrony środowiska. Sąd I instancji podkreślił, że przed wystąpieniem z nowym wnioskiem, spółka bezskutecznie domagała się zmiany dotychczasowego pozwolenia na podstawie art. 155 k.p.a. Ponadto spółka uzyskała już pozwolenie emisyjne dotyczące instalacji z dopalaczem TNV, co z uwagi na art. 7 k.p.a. w związku z art. 186 pkt 1 p.o.ś. nie pozwalało na wydanie spółce pozwolenia przewidującego odstąpienie od zastosowania technologii ograniczającej uciążliwość zapachową zakładu produkcyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że organ był związany skutkami prawnymi dotychczas wydanych decyzji ostatecznych w tym samym przedmiocie. Sąd I instancji podkreślił, że nie mógł, jak wnosiła spółka, pominąć skutków prawnych rozstrzygnięć dotychczasowych, wydanych na podstawie art. 188 ust. 3 pkt 3 p.o.ś. Kolejno wydawane pozwolenia nie powinny ograniczać poziomu ochrony istotnego elementu środowiska w odniesieniu do danej instalacji. Sąd I instancji podkreślił, że ograniczenie swobody działalności gospodarczej spółki organ wywiódł z unormowań ustawowych, uzasadnionych interesem publicznym. Spółka nie jest dyskryminowana, ponieważ ograniczenie to należy odnosić do grupy przedsiębiorców uzyskujących pozwolenia emisyjne. Spółka powołuje się zaś na sytuację przedsiębiorców lub rolników, stanowiących odrębną grupę, o innych warunkach gospodarowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka.

W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy organy naruszyły art. 6 i 7 k.p.a.

Po drugie, art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 – dalej jako "p.u.s.a.") oraz art. 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu za podstawę orzekania stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym i uznanie, że instalacja spółki zagraża zdrowiu ludzi.

Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia zarzutów skarżącej spółki dotyczących naruszenia przez organ art. 22 i art. 32 Konstytucji RP.

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 186 pkt 1, art. 141 i art. 143 p.o.ś., przez przyjęcie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie norm prawnych tych przepisów.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy podkreślić, że Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 6 i 7 k.p.a. oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wynika to z tego, co Sąd prawidłowo stwierdził, że eksploatacja w projektowanym zakresie przedmiotowym tej instalacji nie będzie związana z jej małą uciążliwością lecz będzie powodować pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub nawet zagrożenie dla zdrowia ludzi w rozumieniu art. 141 ust. 2 p.o.ś. w związku z art. 143 pkt 5, 6 i 8 p.o.ś. Należy bowiem zaznaczyć, co także Sąd I instancji prawidłowo podniósł, że organ właściwy do wydania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza powinien odmówić jego wydania jeżeli nie są spełnione wymagania, o których stanowi art. 141 ust. 2 i art. 143 p.o.ś., co w tej sprawie właśnie wystąpiło. Trzeba bowiem zaznaczyć, że zgodnie z dyspozycją art. 16 § 1 k.p.a. czyli zasadą ogólną k.p.a. dotyczącą trwałości decyzji ostatecznych i jej skutków prawnych ergo omnes przedmiotowe pozwolenie z dnia 2 grudnia 2010 r. wydane przez Starostę Oławskiego na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza jednoznacznie w osnowie tej decyzji nakładało obowiązek eksploatacji w tym zakresie danej instalacji z wykorzystaniem dopalacza termicznego TNV w celu usunięcia odorów. Natomiast nie budzi żadnej wątpliwości, że ten obowiązek nie został zrealizowany. Należy także podkreślić, że powyższa decyzja, która stała się prawomocna formalnie została wydana na materialnoprawnej podstawie art. 188 ust. 3 pkt 3 p.o.ś., który jednoznacznie stanowi, że takie pozwolenie powinno określać – jeżeli wymagają tego względy ochrony środowiska – "wymagane działania, w tym wyszczególnienie środków technicznych mających na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji, a jeżeli działania mają być realizowane w okresie, na który jest wydane pozwolenie – również termin realizacji tych działań", które to działania także wobec danej instalacji zostały nałożone, wbrew zarzutom kasacyjnym.

Po drugie, chybiony jest w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy zarzut rozumienia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 p.p.s.a., a także art. 1 § 1 cyt. ustawy p.u.s.a. Należy bowiem podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8.09 (opubl. ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39 oraz ZNSA 2010, nr 2, s. 122-128) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie wystąpiło. Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził bowiem kompleksową kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej w rozumieniu art. 1 u.p.s.a. jak i art. 3 p.p.s.a.

Po trzecie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 22 i 32 Konstytucji RP. Pierwszy z tych przepisów, tj. art. 22 Konstytucji RP stanowi bowiem, że ograniczenie zasady wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Z kolei przepis art. 32 Konstytucji RP statuuje zasadę równości wobec prawa. Jednak Sąd I instancji słusznie podniósł, iż strona skarżąca nie może z tej przyczyny podlegać dyskryminacji, ponieważ tego rodzaju ograniczenie z zakresu ochrony powietrza jako elementu środowiska dotyczy tylko tych przedsiębiorców, którzy prowadzą działalność gospodarczą wymagającą każdorazowo uzyskania wymaganego pozwolenia emisyjnego, a więc właściwy organ nie różnicuje w ramach tej grupy przedsiębiorców. Ponadto strona skarżąca nie może w związku z powyższą przesłanką powoływać się na status prawny innych grup przedsiębiorców lub rolników, ponieważ stanowią oni odrębną grupę o innych oczywiście warunkach gospodarowania, czyli brak jest także przesłanek do stwierdzenia naruszenia w tym zakresie art. 32 Konstytucji RP. Trzeba także przypomnieć, że dyspozycja art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenia, w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w drodze ustawowej jeżeli jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony środowiska.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.