Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

1.) Przeprowadzenie określonych czynności w siedzibie organu kontrolującego, w tym również opracowanie protokołu kontroli - nie powoduje wyłączenia czasu trwania tych czynności z przewidzianego art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095) czasu trwania kontroli właściwego dla danego rodzaju przedsiębiorcy;

2.) Samo przekroczenie czasu kontroli, choćby miało charakter rażący, nie może automatycznie dezawuować jej wyników i czynić jej, jak tego oczekuje kasator, powołując się na art. 77 ust. 6 u.s.d.g bezskuteczną.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. P., S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 26/11 w sprawie ze skargi R. P., S. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 26/11 oddalił skargę R. P. i S. P. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] października 2010 roku Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2010 r. o nałożeniu na R. P. i S. P. wspólników spółki cywilnej pod nazwą F.P.H.U. "R." kary pieniężnej w wysokości 30.000 złotych za stwierdzone podczas kontroli w przedsiębiorstwie naruszenia w postaci przekroczenia norm czasu pracy w tym m.in. nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego (za długo zapisywana wykresówka - za każdą wykresówkę) oraz nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Z kontroli sporządzono protokół oznaczony datą [...] maja 2010 r.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.) związanych z czasem trwania kontroli i sposobem jej przeprowadzania podniósł, iż art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, dalej: u.s.d.g.) określa jedynie łączną maksymalną długość trwania kontroli w roku kalendarzowym przeprowadzonej przez dany organ kontroli. Przepisu tego zdaniem organu nie należy rozumieć jako podstawy wyznaczenia łącznego maksymalnego okresu trwania wszystkich kontroli u danego przedsiębiorcy prowadzonych przez różne organy kontroli. Poza tym przekroczenie czasu kontroli nie pociąga za sobą sankcji powodującej niemożność wydania decyzji merytorycznej.

Jak stwierdził organ prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, możliwości zgładzenia wniosków czy żądań nie doznały żadnego ograniczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, nie stwierdził naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazał na art. 92 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15000 złotych. Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty: 30.000 złotych - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. Następnie WSA przywołał treść art. 8 Rozporządzenia rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 2006 r., s. 1, ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 561/2006), który stanowi, że kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku i może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Transportu Drogowego, kontrolując ustalenia organu pierwszej instancji i poddając szczegółowej analizie wykresówki i tarcze tachografu prawidłowo odczytał okresy aktywności kontrolowanych kierowców. Za bezsporny uznał Sąd fakt, iż podczas kontroli w przedsiębiorstwie nie okazano wykresówek ani też dokumentów wskazujących przyczynę ich nieposiadania w łącznej liczbie 222. Wskazał, że decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter uznania związanego, niestwarzającego właściwym organom administracji żadnych luzów interpretacyjnych. Sąd wyjaśnił, że odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określone zarówno w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, innych przepisach krajowych oraz przepisach unijnych co jest do zasady, oderwana od kwestii winy, a sprawą przedsiębiorcy jest takie zorganizowanie wykonywanej działalności, by nie dochodziło na łamania prawa.

Dodatkowo Sąd zaznaczył, iż przedsiębiorca korzystał z pełnej swobody w wyborze osób wykonujących przewozy na jego rzecz oraz z takiej formy ich zatrudnienia, która pozwoliłaby na zabezpieczenie interesów przedsiębiorcy i możliwość kontroli należytego wykonania ciążących na pracownikach obowiązków. Sąd, odnosząc się do zarzutów dotyczących czasu trwania kontroli podał, że art. 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi jak długo może trwać kontrola w różnej wielkości przedsiębiorstwach w jednym roku kalendarzowym, przy czym okresy te obejmują tylko dni robocze. Skarżących zaliczono do mikroprzedsiębiorców (art. 104 u.s.d.g.), wobec czego maksymalny okres kontroli nie powinien był przekroczyć 12 dni roboczych (art. 83 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g.). Zdaniem Sądu I instancji do dni kontroli należy zaliczyć tylko te, w których pracownicy kontrolującego organu faktycznie przebywają w siedzibie przedsiębiorcy. WSA przywołał tu stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 528/08, zgodnie z którym nie ma podstaw, by do okresu trwania kontroli wliczać czas, gdy inspektor faktycznie nie przebywał w siedzibie przedsiębiorcy, a więc okresu od momentu poinformowania o planowanej kontroli do czasu podjęcia faktycznych czynności kontrolnych, czy też okresu wymaganego na opracowanie protokołu. Czasem kontroli jest tylko ten okres, gdy inspektor faktycznie przebywa w siedzibie przedsiębiorcy, bezpośrednio przystępując do wykonywania czynności kontrolnych. Sąd odwołał się też do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt I FSK 1045/05 uznając, że przekroczenie limitów czasowych dla roku kalendarzowego przewidzianych przepisem art. 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie powoduje niemożności prowadzenia kontroli jak i nie dyskwalifikuje w jakikolwiek sposób czynności dokonanych w tym postępowaniu.

Sąd uznał za niezasadny zarzut przeprowadzenia kontroli pod nieobecność skarżących lub osoby przez nich upoważnionej, gdyż jak wynika z akt sprawy na dokumentach widniał podpis kontrolowanego przedsiębiorcy. Skarżący mieli więc wiedzę o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, ponadto byli pouczeni o przysługujących im uprawnieniach.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rafał Prządka i Stanisława Prządka domagali się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

naruszenie prawa materialnego art. 77 ust. 6, art. 80 ust. 1, art. 80 a ust. 1 i ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę zastosowania, tj. pominięcie w toku subsumpcji, co uzasadnia zarzut niewłaściwego zastosowania prawa.

przywołane wyżej przepisy kasator "z ostrożności procesowej" wskazał w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) wskazując dodatkowo na art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. Nr 145, poz. 1184, dalej: rozporządzenie o kontroli) oraz w zw. z art. 85 ust. 3, art. 89 c, art. 89 b ustawy o transporcie drogowym. W wyniku naruszenia tych przepisów Sąd I instancji pominął okoliczność, iż kontrola nie mogła się odbywać się poza siedzibą kontrolowanego i bez jego udziału bowiem brak było zgody kontrolowanego; ponadto przekroczono dopuszczalny czas prowadzenia kontroli u mikroprzedsiębiorcy, co powodowało że Sąd bezprawnie, bo z naruszeniem przepisów, ocenił zebrane dowody. Powyższe zdaniem kasatora uzasadnia zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 151 i 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 ust. 6 u.s.d.g.;

błędnie także zdaniem kasatora ustalono, w wyniku naruszenia ww. przepisów, a szczególnie § 3 ust.1 pkt 2 rozporządzenia o kontroli, że czas kontroli to czas spędzony przez kontrolera w siedzibie kontrolowanego, co w konsekwencji spowodowało, że Sąd I instancji wadliwie przyjął czas trwania kontroli u przedsiębiorcy skutkiem czego odmówił zastosowania sankcji bezskuteczności określonej w art. 77 ust. 6 u.s.d.g.;

wreszcie zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. i 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie dokumentu z kontroli Państwowej Inspekcji Pracy, z którego wynikało przeprowadzenie takiej kontroli przez ten organ w roku 2010 oraz pominięcie w zebranym materiale dowodowym braku zgody kontrolowanego na przeprowadzenie kontroli poza jego siedzibą.

W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych rozwadze sądu kasacyjnego poddano ocenę WSA, że limity czasowe kontroli ustanowione w art. 83 ust. 1 u.s.d.g. dotyczą nie tyle całego roku kalendarzowego, lecz każdej kontroli wykonywanej u danego przedsiębiorcy. Zdaniem kasatora rozumowanie takie jest niezgodne z wykładnią gramatyczną przepisu, a ponadto wsparte jest nieaktualnym, bo nieuwzględniającym przepisu art. 77 ust. 6 u.s.d.g. orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zaznaczyć wypada, iż stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. przeprowadzana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola przebiega wyłącznie w obszarze wytyczonym skargą kasacyjną. Z urzędu pod uwagę sąd kasacyjny bierze jedynie nieważność postępowania, która w danej sprawie nie występuje.

Postawione przez autora skargi kasacyjnej w ramach obu podstaw kasacyjnych zarzuty koncentrują się wokół kwestii prawidłowości przeprowadzenia przez funkcjonariuszy Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego w [...] kontroli w przedsiębiorstwie prowadzonym przez skarżących. Kasator, odwołując się głównie do art. 83 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g. i art. 80 a ust. 1 tej ustawy twierdzi, iż naruszenie przez organ wskazanych w kasacji przepisów regulujących dopuszczalny czas kontroli i wykonywanie poszczególnych czynności kontrolnych poza siedzibą przedsiębiorstwa bez zgody kontrolowanych przedsiębiorców powoduje, że uzyskane w taki sposób dowody nie mogą być zgodnie z art. 77 ust. 6 u.s.d.g. wykorzystane m.in. w postępowaniu administracyjnym. Odmienna ocena wyrażona przez Sąd I instancji stanowi o naruszeniu przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna uwzględniona zostać nie może, mimo iż zarzuty naruszenia prawa w zakresie czasu trwania kontroli są uzasadnione.

Zauważyć należy, iż kontrola w przedsiębiorstwie dokumentów związanych z wykonywaniem przez przedsiębiorcę transportu drogowego (art. 50 pkt 1 u.t.d.) oraz przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy (art. 50 pkt 4 u.t.d.) stanowi kontrolę działalności gospodarczej w tym zakresie i wykonywana jest na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym z uwzględnieniem przepisów rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej na podstawie art. 89 c u.t.d.

Spośród objętych wskazanym rozdziałem ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przepisów szczególnej uwagi wymaga art. 83 ust. 1, który określa maksymalny czas trwania wszystkich kontroli w jednym roku kalendarzowym u przedsiębiorców różnego typu ze względu na rozmiar prowadzonej działalności gospodarczej. Podkreślenia wymaga, że wyznaczone wskazanym przepisem ramy czasowe dotyczą kontroli przeprowadzanej u danego przedsiębiorcy przez określony jeden organ administracyjny i takie stanowisko Sądu I instancji uznać należy za prawidłowe i znajdujące oparcie w wykładni gramatycznej i celowościowej (podobnie: wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2010 r. VI SA/Wa 1834/09; LEX 606994).

Jak stwierdził Sąd I instancji i co nie jest sporne, skarżących należało zaliczyć do tzw. mikroprzedsiębiorców, a zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g. czas trwania wszystkich kontroli organu w takim przedsiębiorstwie w danym roku kalendarzowym nie może przekroczyć 12 dni roboczych. Kontrola w przedsiębiorstwie prowadzonym przez skarżących rozpoczęła się dnia [...] października 2009 r. i okoliczność ta nie jest sporna, tak jak nie jest sporne i co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że protokół z kontroli sporządzono dnia [...] maja 2010 r. Zdaniem kasatora czas kontroli wynikający z zestawienia dat rozpoczęcia i zakończenia kontroli, którym jest sporządzenie i doręczenie protokołu z kontroli prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż dopuszczalny czas kontroli został znacznie przekroczony. Z powyższym zarzutem kasacji należy się zgodzić.

Należy przede wszystkim stwierdzić, że realizowana w oparciu o przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 50 – 90 ustawy o transporcie drogowym kontrola u przedsiębiorcy, stanowi zespół czynności sprawdzających podejmowanych przez upoważnione do tego organy na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w wytyczonym w upoważnieniu zakresie, których celem jest dokonanie ustaleń co do prawidłowości prowadzenia działalności gospodarczej przez kontrolowany podmiot i doprowadzenie do eliminacji uznanych za wadliwe działań w przyszłość.

Przepisy art. 79 a ust. 1 i art. 79 b u.s.d.g.. oraz art. 89 b ust. 1 u.t.d. stanowią, że kontrola rozpoczyna się z dniem okazania podmiotowi kontrolowanemu legitymacji służbowej kontrolującego i upoważnienia do jej przeprowadzenia wraz z podjęciem pierwszej czynności kontrolnej. Z kolei zakończenie kontroli następuje w dacie sporządzenia protokołu kontroli jako ostatniej czynności kontrolnej (tak samo wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2011; II GSK 1344/10; LEX nr 1112030). Wyrażony pogląd wynika nie tylko z samej specyfiki postępowania kontrolnego, które stanowi uporządkowany ciąg czynności od zebrania dokumentacji i jej sprawdzenia aż do czynności o zasadniczym znaczeniu dla kontrolowanego - opracowania protokołu kontroli jako dokumentu opisującego stwierdzony stan i formułującego określone wnioski, lecz znajduje oparcie w art. 83 a ust. 1 u.s.d.g., który to przepis uznaje sporządzenie protokołu za czynność kontrolną. Podkreślić należy, iż przeprowadzenie określonych czynności w siedzibie organu kontrolującego, w tym również opracowanie protokołu kontroli - nie powoduje wyłączenia czasu trwania tych czynności z przewidzianego art. 83 ust. 1 u.s.d.g czasu trwania kontroli właściwego dla danego rodzaju przedsiębiorcy. Powyższy wniosek uzasadniony jest treścią przepisu art. 80 a ust. 2 u.s.d.g., który to przepis wprost dopuszcza realizowanie kontroli lub poszczególnych czynności kontrolnych w siedzibie organu z zastrzeżeniem, iż wymaga to zgody kontrolowanego podmiotu, przy czym brak zgody przedsiębiorcy nie wpływa w żaden sposób na skrócenie czasu trwania kontroli, a stanowi jedynie o przeprowadzeniu jej z naruszeniem prawa.

Reasumując tę część rozważań, za błędny należy uznać pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym czas kontroli to tylko ten okres, w którym kontrolujący faktycznie przebywają w przedsiębiorstwie kontrolowanym, więc z czasu trwania kontroli należy wyłączyć czynności podejmowane poza siedzibą kontrolowanego przedsiębiorcy. Mając na uwadze datę rozpoczęcia kontroli u skarżących i niekwestionowaną datę sporządzenia protokołu nie sposób uznać, że kontrola w przedsiębiorstwie skarżących, która trwała aż 8 miesięcy, przeprowadzona została zgodnie z dyspozycją art. 83 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g. Jednakże ocena możliwego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, czego wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być negatywna i oceny tej nie może zmienić odwołanie się kasatora do przepisu art. 77 ust. 6 u.s.d.g. Zgodnie z tym przepisem dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organy kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie mogą stanowić dowodu m.in. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy, jednak tylko wówczas jeżeli naruszenia te miały istotny wpływ na wyniki kontroli. Z treści powołanej normy wynika zatem jednoznacznie bezwzględny obowiązek wykazania wpływu stwierdzonych naruszeń przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej na wynik tej kontroli, a takiego wpływu nie wykazano ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej. Skarżący nie próbują nawet kwestionować stanowiących podstawę niekorzystnej dla nich decyzji o nałożeniu kary pieniężnej ustaleń protokołu kontroli. Stąd należy zgodzić się z Sądem, że samo przekroczenie czasu kontroli, choćby miało charakter rażący, nie może automatycznie dezawuować jej wyników i czynić jej, jak tego oczekuje kasator, powołując się na art. 77 ust. 6 u.s.d.g bezskuteczną.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i 106 § 3 tej ustawy w powiązaniu ze wskazanym w kasacji przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Sąd nie uchybił wskazanym przepisom, bowiem z akt sprawy nie wynika, aby skarżący odmówili zgody na przeprowadzenie czynności kontrolnych poza ich siedzibą, za to nie ulega kwestii, że na wydawanych kontrolującemu dokumentach widnieje podpis skarżącego przedsiębiorcy bez żadnych zastrzeżeń. Warto jednak przypomnieć, że nawet w przypadku przeprowadzenia czynności kontrolnych niezgodnie z dyspozycją art. 80 a ust. 2 u.s.d.g., a więc bez zgody kontrolowanego, to dla możliwości odmowy uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym dowodów uzyskanych z tak wadliwie przeprowadzonej kontroli, niezbędne jest w świetle art. 77 ust. 6 tej ustawy wykazanie istotnego wpływu naruszenia na wynik kontroli.

Wreszcie pominięcie przez WSA protokołu z kontroli innego organu przeprowadzonej w 2010 r. w świetle wykładni art. 83 ust. 1 pkt 1 u.s.d.g. nie może mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, zatem zarzut należy uznać za chybiony.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.