Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] 2018 r. nr [...] 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz J. M. kwotę 417 zł (czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi J. M. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej jako: "Prezes Zarządu PFRON" lub "organ"), z (...) grudnia 2018 r. nr (...) utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z (...) sierpnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Z systemu informatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych organ uzyskał informację, iż strona nie opłaciła składek na ubezpieczenia społeczne, w terminie wynikającym z art. 47 ust. 1 ustawy dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm., dalej jako: "u.s.u.s." za miesiące: styczeń-lipiec, wrzesień, październik, grudzień 2009 r., styczeń, luty, kwiecień-grudzień 2010 r., luty, październik, listopad 2011 r. oraz luty i kwiecień 2012 r.

Z uwagi na powyższe pismami z 15 maja 2017 r. oraz 16 listopada 2017 r., organ zwrócił się z zapytaniem do właściwego oddziału ZUS, czy strona opłaciła terminowo i w całości obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za ww. miesiące. Odpowiedź na powyższe udzielił Oddział ZUS w Pile pismami z 24 maja 2017 r. oraz z 24 stycznia 2018 r.

Pismem z 7 lutego 2018 r., wezwano skarżącego do zwrotu środków Funduszu, wypłaconych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za ww. okresy sprawozdawcze wraz z naliczonymi odsetkami. W powyższym wezwaniu wyznaczono 3-miesięczny termin na dokonanie stosownej spłaty, pod rygorem wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie zwrotu nienależnie uzyskanych środków z tytułu refundacji składek. Wyznaczony termin upłynął 14 maja 2018 r. - do tego dnia nie nastąpiła wpłata środków wskazanych w wezwaniu do zapłaty.

W piśmie z 20 lutego 2018 r. strona odmówiła zapłaty kwoty wymienionej w ww. wezwaniu, uzasadniając to tym, że składała w terminie wniosek Wn-U-G z kwotą zerową, a w chwili opłacenia składek do ZUS składała korektę wniosku z kwotą wnioskowaną do wypłaty. Natomiast, w wiadomości e-mail przesłanym 27 lutego 2018 r., strona zwróciła się z prośbą o przesłanie przepisów prawnych regulujących wypłatę refundacji składek na ubezpieczenia społeczne. Organ, w pismach z 7 marca 2018 r. i 29 marca 2018 r. przedstawił stronie wyjaśnienia.

Pismem z 14 czerwca 2018 r., strona została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot środków Funduszu, wypłaconych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze: styczeń-lipiec, wrzesień, październik, grudzień 2009 r., styczeń, luty, kwiecień-grudzień 2010 r., luty, październik, listopad 2011 r. oraz luty i kwiecień 2012 r. Jednocześnie strona została wezwana do przedstawienia w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia wszelkich wniosków, uwag i informacji mających w jej ocenie znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy.

Strona skorzystała z przysługującego jej prawa i w piśmie z 24 czerwca 2018 r. wniosła o odstąpienie od żądania zwrotu refundacji poprzez umorzenie oraz przesłała kserokopię pisma skierowanego do Ministra Rodziny, Pracy i Rodziny Społecznej z 22 czerwca 2018 r.

Decyzją z (...) sierpnia 2018 r. Prezes Zarządu PFRON nakazał stronie zwrot w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za ww. okresy w łącznej kwocie (...) zł.

Pismem z 20 sierpnia 2018 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy.

Pismem z 31 sierpnia 2018 r., organ skierował zapytanie do ZUS Oddział w P. z prośbą o powtórne przeanalizowanie konta płatnika w kwestii konkretnych dat oraz wysokości wpłat składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, przez skarżącego.

Pismami z 14 września i 29 października 2018 r., Oddział ZUS w P. wskazał, że obowiązującym płatnika terminem płatności składek według deklaracji i stosownie do art. 47 ust. 1 u.s.u.s. jest termin do 15-go każdego m-ca za m-c ubiegły, zaś składki na ubezpieczenia społeczne za ww. miesiące strona opłaciła po tym terminie.

Pismem z 13 listopada 2018 r. strona wskazała, iż roszczenie tytułem refundacji składek za lata 2009-2012 jest przedawnione.

Decyzją z (...) grudnia 2018 r. Prezes Zarządu PFRON utrzymał w mocy decyzje własną z (...) sierpnia 2018 r. nakazującą stronie zwrot środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne.

Organ zwrócił uwagę na fakt, iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 25a ust. 4 u.s.u.s., w związku z czym uzyskanie refundacji nie jest możliwe, gdy składki zostały opłacone z uchybieniem terminów określonych w odrębnych przepisach, przekraczającym 14 dni. Prezes Zarządu PFRON stwierdził, że składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za okresy sprawozdawcze: styczeń-lipiec, wrzesień, październik, grudzień 2009 r., styczeń, luty, kwiecień-grudzień 2010 r., luty, październik, listopad 2011 r. oraz luty i kwiecień 2012 r., zostały opłacone po terminie przekraczającym 14 dni. Dodał, iż terminowe opłacenie składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w całości jest warunkiem koniecznym, który musi wystąpić, by możliwe było zrefundowanie. Od powyższego warunku ustawa o rehabilitacji nie przewiduje wyjątków.

W odniesieniu do wniosku strony z 13 listopada 2018 r. o uznanie, że doszło do przedawnienia roszczeń organ stwierdził, że zgodnie z art. 25c ust. 11 u.s.u.s., refundacja składek na ubezpieczenia społeczne jest udzielana na zasadach pomocy de minimis, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej. W świetle powyższego, organ zobowiązany był również do stosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008, a także innych przepisów unijnych związanych z procedurą zwrotu bezprawnie przyznanej pomocy. Dodał, że aktem takim jest rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (Dz. Urz. UE. L Nr 83 str. 1), zastąpione rozporządzeniem Rady (UE) nr 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE. L Nr 248, str. 9), które to akty przewidują 10-letnie okresy przedawnienia roszczeń.

Organ podkreślił, że w związku z powyższym w przedmiotowej sprawie, w dniu podjęcia przez organ pierwszej czynności zmierzającej do zwrotu środków, tj. w dniu wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków, co miało miejsce 14 czerwca 2018 r. nie upłynął dziesięcioletni okres przedawnienia dochodzenia roszczeń z tytułu nienależnie pobranej refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za wskazane okresy sprawozdawcze.

Pismem z 31 stycznia 2019 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Prezesa Zarządu PFRON wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania.

Powyższej decyzji skarżący zarzucił:

1. Nieważność - z uwagi na jej wadliwość, spowodowaną brakiem powołania w decyzji podstawy prawnej merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

2. Naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., z uwagi na naruszenie przez organ tych przepisów zdeterminowane przez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, tj. art. 25a ust. 1 pkt 1 u.s.u.s.

3. Naruszenie art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 69 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że utrata prawa do refundacji składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w związku z uchybieniem terminowi opłacania tych składek w całości, o czym stanowi wprost art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm., dalej jako: "ustawa o rehabilitacji") jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami praworządności.

4. Naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. - zgodnie z którym, organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

5. Niedokładne przeanalizowanie stanu faktycznego, mającego wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza pominięcia faktu, że skarżący w sytuacji, gdy spóźniał się z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne składał do Funduszu deklaracje "0" a dopiero po ich faktycznym opłaceniu składał wniosek o refundację, oraz, że taki sposób postępowania był przez Fundusz akceptowany i przyjmowany.

Ponadto, w pkt 6 petitum skargi, strona podniosła zarzut przedawnienia z uwagi na upływ 5-łetniego okresu.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu PFRON wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić z uwagi na skutecznie podniesiony zarzut przedawnienia roszczeń z tytułu środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy wskazane w zaskarżonej decyzji.

Na wstępie wyjaśnić należy, ze zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o rehabilitacji Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych.

Z treści art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., poz. 869, dalej jako: "u.f.p."), w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, a nadanym mu ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych Dz. U. z 2017 r., poz. 659) wynika natomiast, że ma on zastosowanie również do przychodów państwowych funduszy celowych.

W pkt 1-8 art. 60 u.f.p. wskazano przykładowo, co stanowi niepodatkowe należności budżetowe i tak, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych:

1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie;

2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego;

3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych;

4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych;

5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych;

6) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności;

6a) należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe;

7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw;

8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

Zgodnie z tym, co zostało wskazane wyżej, wyliczenie to ma charakter przykładowy, o czym świadczy termin "w szczególności" i dlatego też w ocenie sądu także środki przekazane stronie na mocy art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji i których następnie zwrotu zażądał Prezes Zarządu PFRON, na mocy art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji także stanowią środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym.

W konsekwencji w sprawie zastosowanie znajduje również art. 67 ust. 1 u.f.p. zgodnie z którym: do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm., dalej jako: "O.p").

Tym samym, w zakresie ustalenia terminu przedawnienia przedmiotowych należności, należy odpowiednio zastosować znajdujący się w dziale III Ordynacji podatkowej art. 70 § 1, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.

W niniejszej sprawie uznać należało, iż odpowiednie stosowanie art. 70 § 1 O.p. polega na przyjęciu, że początkiem biegu 5-letniego okresu przedawnienia jest koniec roku kalendarzowego, w którym strona nabyła prawo do refundacji składki za konkretny miesiąc. Przypomnieć trzeba, że badana sprawa dotyczy refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za wybrane miesiące z lat 2009-2012. Termin przedawnienia dochodzenia roszczenia w zakresie refundacji składki za ostatni z wymienionych w zaskarżonej decyzji miesięcy - kwiecień 2012 r. – upłynął 31 grudnia 2017 r. (pięć lat od końca roku kalendarzowego w którym strona nabyła prawo o refundacji składki).

W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie, w dniu podjęcia przez organ pierwszej czynności zmierzającej do zwrotu środków, tj. w dniu wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków, co miało miejsce 14 czerwca 2018 r., niewątpliwie upłynął, wskazany w art. 70 § 1 O.p., 5-letni okres przedawnienia dochodzenia roszczeń. Jako przedawnione uznać zatem należało zarówno należności z tytułu refundacji składek za miesiąc kwiecień 2012 r., jak i za wszystkie wcześniejsze miesiące z lat 2009-2012, wskazane w decyzji organu.

Jednocześnie zauważyć należy, że w treści zaskarżonej decyzji Prezes Zarządu PFRON błędnie odwołał się do regulacji unijnych przewidujących 10-letni termin przedawnienia dochodzonych należności z tytułu zrefundowanych składek na ubezpieczenia społeczne.

W tym zakresie należy mieć na uwadze aktualne orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE. W wyroku z dnia 5 marca 2019 r. (Wielka Izba) w sprawie C-349/17Eesti Pagar odpowiadając na pytania sądu krajowego (pytanie drugie) "Czy w sytuacji, gdy Komisja [...] nie wydała stosownej decyzji, organ państwa członkowskiego jest zobowiązany do dochodzenia zwrotu udzielonej przez niego niezgodnej z prawem pomocy?"; oraz (pytanie czwarte) "Jaki termin przedawnienia obowiązuje w przypadku dochodzenia przez organ państwa członkowskiego zwrotu pomocy niezgodnej z prawem? Czy termin ten wynosi dziesięć lat, analogicznie do terminu, po upływie którego pomoc zgodnie z art. 1 i 15 [rozporządzenia nr 659/1999] staje się pomocą istniejącą i nie może już być dochodzony jej zwrot, czy też cztery lata, zgodnie z art. 3 ust. 1 [rozporządzenia nr 2988/95]?. Jaka jest podstawa prawna dla takiego dochodzenia zwrotu, jeżeli pomoc udzielona została z funduszu strukturalnego: art. 108 ust. 3 [TFUE], czy też [rozporządzenie nr 2988/95]?".

Odpowiadając na powyższe pytania TSUE uznał, iż że art. 108 ust. 3 TFUE zobowiązuje organy krajowe do odzyskania z własnej inicjatywy pomocy, którą przyznały nieprawidłowo (pkt. 94).

Wbrew zatem twierdzeniom Prezesa Zarządu PFRON zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, dotyczącym stosowania art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 i art. 17 rozporządzenia nr 2015/1589 do roszczeń z tytułu zwrotu środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne, TSUE podkreślił, iż:

- "(w sytuacji) braku uregulowań Unii w tej dziedzinie odzyskanie bezprawnie przyznanej pomocy musi się odbywać zgodnie z zasadami przewidzianymi we właściwym prawie krajowym" (pkt. 108 );

- "W szczególności wbrew twierdzeniom rządów estońskiego i greckiego oraz Komisji do takiego odzyskania nie można stosować ani bezpośrednio, ani pośrednio, ani poprzez analogię dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 (podkreślenie Sądu - pkt. 109)";

- "Po pierwsze bowiem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 149 i 152 opinii, Trybunał wyjaśnił w pkt 34 i 35 wyroku z dnia 5 października 2006 r., Transalpine Ölleitung in Österreich (C-368/04, EU:C:2006:644), że w zakresie, w jakim rozporządzenie nr 659/1999 zawiera przepisy o charakterze proceduralnym, które znajdują zastosowanie do wszystkich postępowań administracyjnych w dziedzinie pomocy państwa toczących się przed Komisją, rozporządzenie to normuje oraz wzmacnia praktykę Komisji w zakresie badania pomocy państwa i nie zawiera żadnych przepisów dotyczących uprawnień i obowiązków sądów krajowych, które w dalszym ciągu są regulowane przepisami traktatu, których wykładni dokonuje Trybunał (pkt. 110 )";

- "Po drugie, z utrwalonego orzecznictwa wynika, że terminy przedawnienia mają ogólnie na celu zapewnienie pewności prawa (wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., Unanimes i in., od C-671/11 do C-676/11, EU:C:2013:388, pkt 31), że aby spełnić tę funkcję, dany termin powinien zostać ustalony z wyprzedzeniem oraz, że każde stosowanie terminu przedawnienia "w drodze analogii" powinno być w wystarczający sposób możliwe do przewidzenia dla jednostki (wyrok z dnia 5 maja 2011 r., Ze Fu Fleischhandel i Vion Trading, C-201/10 i C-202/10, EU:C:2011:282, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo) (pkt. 112 )";

- "Mając na względzie całość powyższych rozważań, na pierwszą część pytania czwartego należy odpowiedzieć, że prawo Unii trzeba interpretować w ten sposób, iż gdy organ krajowy przyznał pomoc w ramach funduszu strukturalnego, stosując nieprawidłowo rozporządzenie nr 800/2008, terminem przedawnienia mającym zastosowanie do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy jest - jeśli przesłanki stosowania rozporządzenia nr 2988/95 są spełnione - termin czterech lat, zgodnie z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, lub - w razie ich niespełnienia - termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe (pkt. 128)".

Reasumując, zdaniem składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie, wyrok TSUE z dnia 5 marca 2019 r. (Wielka Izba) w sprawie C-349/17Eesti Pagar potwierdza stanowisko tutejszego sądu, iż w zakresie terminu przedawnienia żądanych należności należy stosować termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe, a do kwestii przedawnienia należności nie mają zastosowania wskazane w zaskarżonej decyzji przez organ przepisy prawa unijnego tj. art. 15 rozporządzenia nr 659/1999 i art. 17 rozporządzenia nr 2015/1589.

Na marginesie zauważyć jedynie wypada, że z uwagi na skutecznie podniesiony zarzut przedawnienia dochodzonych przez organ roszczeń, bezprzedmiotowa okazała się ocena pozostałych zarzutów skargi.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. Na łączną kwotę 417 zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania Sąd zaliczył 400 zł tytułem uiszczonego wpisu stosunkowego od skargi oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, o czym orzeczono w punkcie trzecim sentencji wyroku.