Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Ke 60/14 w sprawie ze skargi P. na bezczynność Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. na rzecz Z. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r., K.M. wystąpił do ZO PZŁ w Kielcach, w trybie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 Prawa prasowego, o udzielenie informacji poprzez odpowiedź na następujące pytania:

1. kto jest obecnie przewodniczącym Zarządu Okręgowego i od jakiego dnia zajmuje tę funkcję, licząc od pierwszej jego kadencji na tym stanowisku;

2. ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na urlopie wypoczynkowym, urlopie bezpłatnym lub okolicznościowym w roku 2013;

3. ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na zwolnieniu lekarskim (w tym urlop zdrowotny, sanatorium etc.);

4. ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na delegacjach służbowych w roku 2013;

5. jakie sumarycznie koszty delegacji służbowych poniósł PZŁ z tytułu delegacji służbowych przewodniczącego Zarządu Okręgowego w 2013 r.

W dniu 9 października 2014 r. P.G., redaktor naczelny dziennika "Ł.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego (ZO PZŁ) w Kielcach w przedmiocie nierozpatrzenia jego wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r. (data wpływu do organu 11 sierpień 2014 r.) o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w zw. z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe. Zarzucając organowi naruszenie, poprzez bezczynność, art. 4 ust. 1 u.d.i.p., na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o nakazanie ZO PZŁ w Kielcach udzielenia informacji zgodnie z ww. wnioskiem w ciągu trzech dni.

W odpowiedzi na skargę ZO PZŁ w Kielcach wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że we wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r. (który wpłynął do organu w dniu 11 sierpnia 2014 r.) jako podstawę prawną podano art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 Prawa prasowego. Dlatego w pierwszej kolejności należało potwierdzić, czy K.M. jest rzeczywiście dziennikarzem dziennika "Ł." i czy posiada upoważnienie, na które się powoływał. Organ nie podejmował jednak na piśmie działań w celu weryfikacji wiarygodności dziennikarza, oczekując na stosowną informację od innych Zarządów Okręgowych PZŁ, do których również wpłynęły wnioski o udzielenie informacji prasowej, i które wystąpiły o weryfikację dziennikarza. Zdaniem organu wnioskodawca nie domagał się uzyskania informacji publicznej, a jedynie informacji prasowej, co do której instytucja bezczynności nie istnieje. Dopiero na żądanie redaktora naczelnego organ miałby obowiązek odmówić informacji w formie pisemnej, na którą wnioskodawcy przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego.

W ocenie organu działania dziennika "Ł." mają charakter swoistego ataku na PZŁ w skali ogólnokrajowej. Z uwagi na wątpliwości co do celu występowania do PZŁ z wnioskami o udzielenie informacji publicznej, redakcja dziennika "Ł." powinna wykazać, jaki ma w tym interes. Skarżący jest długoletnim członkiem PZŁ i jednocześnie prezesem Koła Łowieckiego "Cietrzew" w Gdańsku, co oznacza, że doskonale zna mechanizmy funkcjonowania zrzeszenia i jego statutowe kompetencje. Zdaniem organu skarżący zmierza do zmiany obecnego modelu łowiectwa w Polsce, o czym świadczą zamieszczane w jego dzienniku teksty oraz treść i formuła wpisów na prowadzonym przez redakcję forum. Organ uznał, że działania redakcji dziennika "Ł." wskazują na wykorzystywanie zapisów u.d.i.p., ponieważ jak dotąd redakcja nie opublikowała żadnych żądanych przez siebie informacji.

W uzasadnieniu organ zawarł informacje w zakresie osoby pełniącej funkcję przewodniczącego ZO PZŁ w Kielcach, natomiast pozostałe kwestie, podniesione we wniosku z dnia 1.08.2014 r. uznał za nie mające charakteru informacji publicznej, dla których właściwym trybem ich uzyskania jest Prawo prasowe.

Na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uznanie bezczynności organu za rażące naruszenie prawa oraz wymierzenie organowi grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 października 2014 r. o sygn. akt II SAB/Ke 60/14 zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Kielcach do rozpatrzenia wniosku dziennika "Ł." z dnia 1 sierpnia 2014 r. (data wpływu do organu 11 sierpień 2014 r.) o udzielenie informacji prasowej w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Ponadto stwierdził, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Kielcach miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Zarządowi

Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w Kielcach grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych. Wreszcie Sąd zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Kielcach na rzecz P.G. redaktora naczelnego dziennika "Ł." 668,20 (sześćset sześćdziesiąt osiem 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jak zaznaczył Sąd, analizując kompetencje Polskiego Związku Łowieckiego wynikające z przepisów ustawy stwierdzić trzeba, że ustawodawca przekazał mu do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Zadania te wynikają m. in. z art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2013 r. poz. 1226 ze zm.). Tymi zadaniami są m. in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny. O publicznoprawnym charakterze działalności Polskiego Związku Łowieckiego świadczy także konieczność odbycia, przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzonego przez Związek (art. 42 ust. 4 -7 Prawa łowieckiego).

Żądane informacje sformułowane w pkt 1 - 5 wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r. w ocenie Sądu pierwszej instancji stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.d.i.p. Zdaniem WSA w Kielcach informacja o tym, kto jest aktualnie i od kiedy przewodniczącym ZO PZŁ w Kielcach jest informacją o osobie sprawującej funkcję w podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Informacja ile dni przewodniczący przebywał na urlopach, zwolnieniach lekarskich i w delegacjach służbowych niewątpliwie dotyczy funkcjonowania tego podmiotu. Z kolei informacja o kosztach delegacji służbowych stanowi informację dotyczącą majątku publicznego.

W niniejszej sprawie zastosowanie miały zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji - na mocy art. 3a Prawa prasowego - przepisy u.d.i.p.

Żądanie przez skarżącego zawarte we wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r. dotyczyło informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż dotyczyło informacji o sprawach publicznych, a wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, mimo to - organ nie podjął w ustawowym 14-dniowym terminie żadnej z określonych w u.d.i.p. czynności, co świadczy o bezczynności tego organu. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązał ZO PZŁ w Kielcach do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 1 sierpnia 2014 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż bezczynność ZO PZŁ w Kielcach w niniejszej sprawie trwa już ponad dwa miesiące i nie wynika z okoliczności niezależnych od tego podmiotu. Uwzględniając rażący charakter naruszenia prawa w niniejszej sprawie Sąd, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył ZO PZŁ w Kielcach grzywnę w wysokości 500 zł. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a., a nadto jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego okresu bezczynności tego podmiotu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Kielcach. Zarzucił w niej:

1) na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania, gdyż Zarząd Okręgowy PZŁ nie posiada zdolności sądowej;

2) błędne zastosowanie art. 3a ustawy - Prawo prasowe w zw. z art. 4 u.d.i.p., gdyż żądane informacje nie były informacji publicznymi.

3) naruszenie art. 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie polegające na nieokreśleniu terminu do wykonania orzeczenia sądu.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie orzeczenia w całości i odrzucenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Godzi się wskazać, że do kontestowanego przez skarżącego kasacyjnie zastosowania przez sąd administracyjny art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. – tj. wymierzenia grzywny i stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - konieczne jest ustalenie przez ten sąd, czy skarżony podmiot dopuścił się bezczynności lub przewlekłego działania w sprawie. W niniejszej sprawie zależne było to od stwierdzenia, że skarżony Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego mimo ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek dziennikarza – nie dochował terminów określonych dla takiego działania w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p").

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, gdyż skarżący kasacyjnie trafnie podniósł, iż nie było podstaw do wymierzenia mu grzywny ani stwierdzenia, że dopuścił się bezczynności, która by miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podstaw tych nie było zaś z tej przyczyny, że w materii przedmiotowej sprawy nie było podstaw do stosowania przez skarżony podmiot przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądane informacje nie podlegały udostępnieniu w jej trybie.

Należy wskazać, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna. W art. 1 ust. 1 ustawy zdefiniowano informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Art. 1 ust. 2 in principio cytowanej ustawy zastrzega zarazem, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Należy spostrzec, że stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych (na temat statusu tego Związku zob. też wyrok TK z dnia 6 listopada 2012 r., K 21/11, OTK-A 2012, nr 10, poz. 119). Zarazem na mocy art. 35a ust. 2 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego. Podobnie w myśl art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo łowieckie, przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego. W tym kontekście do zrzeszenia jakim jest Polski Związek Łowiecki odnieść można odpowiednio myśl zawartą w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14, że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań, jak organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. cytowany wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałą zaś materię a contrario uznać należy za niepubliczną, a zatem stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za niebędącą informacją publiczną. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa." A zatem przedstawione ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe - przewidział już ustrojodawca. Przyjęcie zatem, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym – byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny.

Na gruncie niniejszej sprawy wskazać wypada, że zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 ustawy – Prawo Łowieckie, wskazując, że do zadań tego Związku należy:

1) prowadzenie gospodarki łowieckiej;

2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących;

3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa;

4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych;

5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich;

6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego;

7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego;

8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej;

9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi;

10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną;

11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych;

12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

W kontekście zaś gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego zwrócić należy uwagę na art. 35 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo Łowieckie, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

Mając na uwadze powyższą, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że odpowiedź na pytania o Przewodniczącego Zarządu Okręgowego, jego urlopy, zwolnienia lekarskie, delegacje i koszty tych delegacji – objęte wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2014 r. – nie stanowi ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, w świetle cytowanych wyżej przepisów u.d.i.p. oraz ustawy – Prawo łowieckie, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie był zobowiązany do udostępniania tych informacji wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do nich odbywa się w trybie wewnętrznym przewidzianym przez sam Związek.

W konsekwencji Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie mógł popaść w stan bezczynności uzasadniający wymierzenie mu grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jak uczynił to Sąd pierwszej instancji w punkcie trzecim skarżonego wyroku. Podobnie nie było prawidłowe zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenie w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro organ nie mógł dopuścić się jej niebędąc zobowiązanym do udostępnianie wnioskowanej informacji w trybie u.d.i.p.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, uchylił zaskarżony wyrok. Zarazem Sąd uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Z tego względu zastosował art. 188 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i oddalił skargę.

Wydane rozstrzygnięcie, jak wskazano, nie narusza konstytucyjnego prawa skarżącego do informacji (art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej), zarazem zaś Sąd spostrzega, iż w Naczelnym Sądzie Administracyjnym oczekuje na rozpoznanie blisko kilkadziesiąt skarg kasacyjnych związanych z korzystaniem z tego prawa przez skarżącego, co w ujęciu generalnym może być odczytywane jako nadużywanie przez skarżącego prawa do informacji.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Ustalając ich wysokość Sąd, stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) wziął pod uwagę niezbędny nakład pracy radcy prawnego reprezentującego skarżący kasacyjnie Związek, a także charakter sprawy i wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.