Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Ministra Cyfryzacji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

Pismem z [...] grudnia 2024 r. o godz. 23:17:33 M. G.(dalej: "skarżący"), powołując się na art. 61 Konstytucji RP, drogą elektroniczną wystąpił do Ministra Cyfryzacji (dalej: "Minister", "organ") z wnioskiem o udzielenie informacji, "czy w założeniach do systemu e-Doręczenia i/lub w dokumentacji technicznej do tego systemu, uwzględnione jest to, aby w piśmie tworzonym w e-Doręczeniach była umieszczana data sporządzenia dokumentu?". Jednocześnie skarżący wskazał, że niedawno wysłał swoje pierwsze pismo przez e-Doręczenia i dostrzegł w nim brak daty w prawym górnym rogu, mimo iż jest tam napisane "Miejsce i data sporządzenia dokumentu". Zatem prawdopodobnie data powinna tam się znajdować, tak jak w przypadku pism tworzonych w ePUAP. Skarżący podniósł, iż brak daty stanowi dla niego poważną niedogodność, a skoro e-Doręczenia mają od 1 stycznia 2025 r. zastąpić ePUAP, to woli wiedzieć o tym wcześniej. Do wniosku załączył ww. pismo bez daty wysłane przez e-Doręczenia oraz pismo z oznaczeniem daty wysłane przez ePUAP.

Wobec braku odpowiedzi na powyższy wniosek, skarżący wywiódł (drogą elektroniczną) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] grudnia 2024 r. Zarzucając naruszenie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), skarżący zażądał:

( stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności względem ww. wniosku;

( stwierdzenia, iż bezczynność Ministra miała charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż dotychczas nie otrzymał odpowiedzi na wniosek;

( zobowiązania organu do niezwłocznego udzielenia odpowiedzi na wniosek;

( wymierzenia Ministrowi grzywny;

( przyznania mu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.");

( zasądzenia na jego rzecz zwrotu wszystkich kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że daty pism są bardzo ważnymi informacjami, ułatwiającymi analizę dokumentacji i komunikację z administracją państwową. Według skarżącego, e-Doręczenia, które od 1 stycznia 2025 r. mają zastąpić ePUAP, powinny dostarczać użytkownikowi co najmniej takich samych możliwości, jakie stwarzał ePUAP. Brak datowania pism to wada, poważna przeszkoda w analizie dokumentacji i komunikacji z administracją państwową. Gdyby Minister poinformował skarżącego, iż daty nie będą prezentowane w e-Doręczeniach, to mógłby sam je podawać w swoich pismach, a także zwracać się do instytucji, z którymi koresponduje, o ich dopisywanie. Natomiast jeżeli brak daty wynika z błędu, to skarżący chciałby poznać termin naprawy, w szczególności, czy nastąpi to przed czy po 1 stycznia 2025 r. Dodał, że koresponduje z różnymi instytucjami przez ePUAP i oczekuje co najmniej na kilka wyroków tutejszego Sądu, dlatego chce mieć wiedzę i pewność co do technicznej obsługi jego spraw.

W piśmie z 15 stycznia 2025 r. Dyrektor Departamentu Kanałów Cyfrowych Centralnego Ośrodka Informatyki (który to Ośrodek jest jednostką nadzorowaną przez Ministra, realizującą e-Doręczenia) wyjaśnił skarżącemu, iż problem wynikający z braku widoczności daty wysłania pisma nie leży po stronie systemu e-Doręczeń. W wyniku działania wspólnej skrzynki ePUAP oraz eDor istnieje możliwość wysłania korespondencji wymiennie. Jeżeli jednak nadawca oraz odbiorca posiadają aktywny adres do doręczeń elektronicznych, wówczas doręczenie następuje poprzez system e-Doręczeń. W sytuacji, gdy odbiorca nie posiada aktywnego adresu do e-Doręczeń, wtedy doręczenie odbywa się przez ePUAP i tak miało to miejsce w przypadku pisma skarżącego, o którym mowa we wniosku z [...] grudnia 2024 r., gdyż jego adresat - Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie posiadało aktywnego ADE na dzień dokonywania wysyłki. Obecnie trwa weryfikacja przyczyn braku uwidocznienia daty wysyłki na tym piśmie, a o wszelkich postępach w sprawie skarżący będzie informowany.

W odpowiedzi na skargę (pismo organu z [...] stycznia 2025 r.) Minister wniósł o odrzucenie skargi wobec niepoprzedzenia jej ponagleniem, ewentualnie o jej oddalenie. Według organu, wysoce wątpliwa jest kwalifikacja wniosku skarżącego z [...] grudnia 2024 r. jako pisma wniesionego w trybie u.d.i.p. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że o kwalifikacji danego pisma stanowi jego treść, a nie powołane w nim przepisy. Z treści wniosku skarżącego wynika chęć rozwiązania problematycznej dla niego kwestii braku daty w wysłanym piśmie i na tym też skoncentrował się organ administracji, wyjaśniając tę sprawę.

Minister zaakcentował, iż skarżący [...] grudnia 2024 r. nadał wniosek, którego treść nie wskazywała na tryb u.d.i.p., a już [...] grudnia 2024 r. złożył skargę na bezczynność organu. W tych okolicznościach oczywisty jest brak rażącego naruszenia prawa w kontekście bezczynności, a tym samym brak podstaw do wymierzenia Ministrowi grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę żądania odrzucenia skargi z uwagi na brak ponaglenia. Otóż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest odformalizowane; chodzi bowiem o jak najszybsze rozpatrzenie wniosku informacyjnego. Sprawa zainicjowana wnioskiem w trybie u.d.i.p. nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."). Przewidziane w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. odesłanie do k.p.a. jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie etapu wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania. W konsekwencji braku generalnego odesłania do przepisów k.p.a., nie jest wymagane poprzedzenie wniesienia skargi na bezczynność złożeniem ponaglenia w rozumieniu art. 37 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2433/18, w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b p.p.s.a., w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia". Ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy k.p.a. lub przy ich zastosowaniu (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też wyrok NSA z 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 669/21).

Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem).

Bezspornie Minister, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznej został zamieszczony w art. 6 u.d.i.p. Określając pojęcie "informacji publicznej", ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", nie definiując jej. W świetle poglądów orzecznictwa, wypracowanych na tle ww. przepisów, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - Państwa (vide wyroki NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21 i z 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, lecz oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane niekiedy mianem "sfery prywatnej" - nie są sprawami publicznymi (vide I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; wyrok NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10 ).

W niniejszej sprawie Sąd potwierdza (wyrażoną w odpowiedzi na skargę) sugestię Ministra odnośnie braku waloru informacji publicznej wniosku skarżącego z [...] grudnia 2024 r. Wniosek ten dotyczy przyczyn technicznych braku daty na piśmie wysłanym przez skarżącego za pośrednictwem usługi e-Doręczenia. Tak więc odnosi się on do technicznych, wewnętrznych spraw organizacyjnych organu, związanych wprawdzie z realizacją zadania publicznego, jakim rejestrowane doręczenie elektroniczne, ale nieprzesądzających o oficjalnych kierunkach działania Ministra w tym zakresie (vide wyrok NSA z 4 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 3061/23).

Ponadto podkreślenia wymaga, iż informacja publiczna musi odnosić się do sfery faktu i nie może być ona przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. W szczególności udostępnienie informacji publicznej nie może polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia. Zaznaczyć również trzeba, że objęty przepisami u.d.i.p. zakres przedmiotowy wyznacza dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji.

Konkludując, skoro wniosek skarżącego z [...] grudnia 2024 r. nie dotyczy informacji publicznej, to tym samym Ministrowi nie można skutecznie postawić zarzutu bezczynności w jego realizacji.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.