Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Wojewody Ł. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody Ł. na rzecz skarżącego M. G. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. md

II SA/Łd 683/20

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. (znak [...]) Wojewoda [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z [...] r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego - Miasto A prawa własności nieruchomości przeznaczonej na pas drogi gminnej, położonej w obrębie [...] Miasta A przy ul. B oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 225/1 o pow. 0,0997 ha (powstała z działki nr 225) i o przyznaniu odszkodowania na rzecz M.G.

Z ustaleń poczynionych przez organ wynikało, że Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] r. (znak [...]), na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, art. 18 ust. 1 i ust. 3, art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 z późn. zm.), art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 65), art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.) orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M.G.

Rzeczone odszkodowanie ustalono z tytułu nabycia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego - Miasto A prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod pas drogi gminnej położonej w obrębie [...] Miasta A, przy ul. B oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 225/1 o pow. 0,0997 ha (powstała z działki nr 225) w kwocie 27.400,00 zł.

Odwołanie od decyzji złożył M. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Wojewoda [...] stwierdzając niedopuszczalność odwołania wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

W rozpatrywanej sprawie – jak wyjaśnił Wojewoda w treści swojego rozstrzygnięcia – decyzję organu I instancji doręczono M. G. w trybie art. 44 k.p.a. Potwierdza to znajdująca się w aktach sprawy przesyłka. Z pieczęci odciśniętych na kopercie oraz zwrotnym potwierdzeniu odbioru wynika, że 2 marca 2020 r. w oddawczej skrzynce pocztowej umieszczono zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej. Następnie 10 marca 2020 r. pozostawiono powtórne zawiadomienie. Przesyłki nie podjęto w terminie, toteż została ona zwrócona.

Skoro, jak wskazał dalej Wojewoda, 2 marca 2020 r. zawiadomiono stronę po raz pierwszy o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej to 16 marca 2020 r. upłynął ostatni dzień okresu, o którym mowa w cytowanych przepisach. Z tą datą przesyłkę uważa się za doręczoną. Zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął 30 marca 2020 r.

W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że odwołanie nadane, jak wynika ze stempla odciśniętego na kopercie i znaczku, 8 czerwca 2020 r. złożone zostało z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a.

W myśl natomiast art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Skargę na powyższe postanowienie Wojewody [...] wniósł M. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15zzr ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w brzmieniu obowiązującym do 16.05.2020 r. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. 2020 r., poz. 433) poprzez ich niezastosowanie i błędne ustalenie, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania, który to termin upłynął w dniu 30.03.2020 r., podczas gdy z ww. przepisów wynika, że na skutek ogłoszenia w dniu 14.03.2020 r. stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, terminy administracyjne, w tym na złożenie odwołania od decyzji zostały zawieszone do 24.05.2020 r., a tym samym termin na złożenie odwołania upłynął 08.06.2020 r., a zatem został on zachowany.

Jednocześnie na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych aktów z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.] stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy p.p.s.a.).

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Mając na uwadze powyżej wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż kwestionowane postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z regulacją art. 119 pkt 3 ustawy p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Przechodząc do rozważań merytorycznych zauważyć należy na wstępie, że w art. 15 k.p.a. wyrażono konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania. Każda bowiem indywidualnie rozpoznawana i rozstrzygana decyzja organu I instancji podlega w wyniku wniesionego odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Termin wniesienia odwołania został zaś określony w art. 129 § 2 k.p.a., który stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Powyższa regulacja normatywna wskazuje na dwie czynności procesowe, od których należy liczyć termin do wniesienia odwołania - tj. doręczenie decyzji stronie lub jej ogłoszenie. Te dwie instytucje są ważne jeszcze i z innego powodu - otóż przesądzają o momencie związania organu wydaną decyzją. Stosownie bowiem do treści art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydal decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W literaturze aktualny pozostaje pogląd, iż tak doręczenie jak i ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu. Akt woli władzy staje się bowiem decyzją dopiero w chwili doręczenia lub ogłoszenia go stronie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 529).

W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje przy tym czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie. W art. 134 k.p.a. wskazano zaś dwie możliwe formy zakończenia tegoż postępowania przez organ odwoławczy, a mianowicie - podjęcie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W doktrynie wskazano, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać tak z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Do tych pierwszych zaliczamy: złożenie odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia lub też wniesienie odwołania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny przedmiotowe obejmują z kolei przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz sytuację wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a zatem w przypadku gdy została wydana, ale nie została doręczona stronie lub ogłoszona (por. B. Adamiak, ...op. cit., s. 596-597). Wskazać przy tym należy, iż wprowadzenie decyzji do obrotu co do zasady następuje poprzez jej doręczenie, a tylko wyjątkowo, w sytuacjach wymienionych w art. 14 § 2 k.p.a. można ją ogłosić stronie ustnie. Ale w takim przypadku treść i istotne motywy takiego rozstrzygnięcia powinny zostać utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy postanowieniem z [...] r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, argumentując to tym, że złożone przez skarżącego M. G. odwołanie zostało wniesione po upływie kodeksowego terminu 14 dni od doręczenia mu decyzji organu I instancji. Z takim twierdzeniem, nie zgodził się skarżący podkreślając, iż w rozpoznawanej sprawie bieg terminu do wniesienia odwołania należy liczyć od 25 maja 2020 r. w związku z koniecznością zastosowania przepisów ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 875 z późn. zm.).

Niemniej jednak w niniejszej sprawie Sąd, dokonując kontroli kwestionowanego postanowienia uznał, iż zawiera ono błędne rozstrzygnięcie. Przesłankę wydania bowiem w trybie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi ustalenie faktu złożenia odwołania po upływie okresu 14 dni od daty doręczenia (lub ogłoszenia) stronie decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z uchybieniem ustawowego terminu do wniesienia odwołania, ale z sytuacją niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Wykluczone jest bowiem skuteczne wniesienie odwołania, w sytuacji gdy, decyzja nie weszła do obrotu, tzn. nie została faktycznie wydana. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art., 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Podpis pod decyzją jest zatem niezbędnym warunkiem istnienia decyzji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że brak podpisu osoby reprezentującej organ na decyzji - jest wadą istotną - prowadzącą do oceny, że chodzi wówczas o pismo będące jedynie projektem decyzji. Konsekwencją tego jest, że projekt taki nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2008 r., II GSK 508/07). Decyzja niezawierająca podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania powoduje, że pismo takie traci charakter decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 lipca 1982 r., I SA 547/82).

Przyjmuje się również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak odręcznego podpisu pod decyzją sprawia, że - decyzję tę należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa - bowiem nie zawiera ona jednego z istotnych jej elementów. Wada taka nie może być też usunięta poprzez uzupełnienie podpisu po doręczeniu decyzji stronie, ponieważ nie przewidują tego przepisy dotyczące prostowania i uzupełniania decyzji, zawarte w art. 111 – 113 k.p.a. Decyzja taka winna być zatem zweryfikowana w trybie instancyjnym lub unieważniona (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 17 lutego 2009 r., II SA/Bd 56/09). Sąd orzekający w pełni podziela przedstawione poglądy.

Materiał dowodowy przedłożony w aktach administracyjnych sprawy potwierdza, że nie istnieje żaden dowód na okoliczność, że decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2020 r. istnieje i weszła do obrotu prawnego. Doręczony do Sądu, wraz z aktami administracyjnymi postępowania, dokument uznany za decyzję takowym być nie może albowiem, faktycznie nie posiada on istotnego elementu właściwego dla decyzji administracyjnych, tj. podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji (art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.). Zatem, należało przyjąć, że decyzja organu I instancji z 27 lutego 2020 r. została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie zachodzi zatem niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, tj. z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Fakt ten wywoływać będzie zupełnie inne skutki prawne, niż – jak wskazywał organ odwoławczy - wniesienie odwołania po terminie. Co do tego ostatniego Sąd nie zajmuje stanowiska, albowiem wobec ustalenia, że nie mamy do czynienia z prawidłowo wydaną decyzją administracyjną, rozważania w zakresie terminowości wniesienia odwołania stają się całkowicie bezprzedmiotowe.

Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie postanowienie Wojewody [...] z [...] r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a dokładnie art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzi uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazane naruszenia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z opisanych powodów Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy zastosują się do wyżej poczynionych uwag.

dc