Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 721/17 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 721/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 1 kwietnia 2016 r. skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę M. jako na "kolejne dziecko". Na wezwanie organu B. S. przedłożył m.in.:

- odpis prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] stycznia 2011 r., sygn. akt [...], orzekającego rozwód, w którego pkt. II orzeczono o powierzeniu wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką stron B. S. jej matce M. S., ograniczając władzę rodzicielską B. S. do współdecydowania o istotnych sprawach małoletniego dziecka, a w pkt IV tego wyroku obciążono kosztami utrzymania i wychowania małoletniej B. S. obojga rodziców, zasądzając z tego tytułu od B. S. na rzecz małoletniej B. S. kwotę po 300 zł miesięcznie do rak matki małoletniej – M. S.,

- odpis prawomocnego i wykonalnego postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 2012 r., sygn. akt [...], zmieniającego pkt II powyższego wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] stycznia 2011 r. poprzez powierzenie wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnią B. S. obojgu rodzicom, ustalając jednocześnie, że miejscem zamieszkania małoletniej jest każdorazowe miejsce zamieszkania jej matki M. S.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], odmówił B. S. przyznania świadczenia wychowawczego na córkę, wskazując, że wobec przedłożonych dokumentów, córka B. S. - M. S. jest pierwszym, a nie drugim dzieckiem w rodzinie wnioskodawcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podkreśliło, że zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodziny obydwojga rodziców tylko wówczas, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. B. S. nie dysponuje orzeczeniem sądu o opiece naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych nad małoletnią B., a zatem brak jest podstaw prawnych do uznania, że małoletnia M. S. jest kolejnym dzieckiem w rodzinie B. S. w rozumieniu powołanej wyżej ustawy. W ocenie Kolegium decyzja Prezydenta jest nieprawidłowa także z innych przyczyn – organ nie odebrał od wnioskodawcy oświadczenia, czy jest on zainteresowany wzięciem pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy kryterium dochodowego. W ocenie tego organu Prezydent powinien wezwać do uzupełnienia złożonego wniosku, bowiem gdyby okazało się, że córka jest pierwszym dzieckiem w rodzinie, to możliwe byłoby przyznanie mu świadczenia po spełnieniu kryterium dochodowego.

Od powyższej decyzji B. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1310/16 skargę oddalił.

Organ I instancji ponownie przeprowadzając postępowanie pismem z 14 kwietnia 2017 r. wezwał B. S. do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku, tj. prawomocnego orzeczenia sądu o opiece naprzemiennej nad córką B. lub planu wychowawczego zawartego przed mediatorom lub innego tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd. Ponadto organ wezwał skarżącego do złożenia oświadczenia, czy jest zainteresowany, aby przy ustaleniu prawa do świadczenia wychowawczego organ wziął pod uwagę kryterium dochodowe.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie B. S. 24 kwietnia 2017 r. złożył oświadczenie, że ubiega się tylko o przyznanie świadczenia wychowawczego na M. S. jako na drugie dziecko. Ponadto podał, że już 15 marca 2017 r. złożył w Urzędzie Miasta Krakowa pismo zatytułowane "Rodzicielski plan wychowawczy – porozumienie", z którego – według niego - wynika, że starsza córka B. znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców. Jednocześnie przytoczył treść art. 95 § 1, art. 97 § 1 i § 2 oraz art. 106 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, z których wynika, że jeśli rodzice dziecka są zgodni co do naprzemiennej opieki nad dzieckiem, to wystarczy potwierdzić tą okoliczność na piśmie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], odmówił B. S. przyznania świadczenia wychowawczego na córkę M S. W uzasadnieniu decyzji Prezydent stwierdził, że w świetle art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195 z późn. zm.), dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców w przypadku posiadania orzeczenia sądu w tym zakresie. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż wnioskodawca B. S. takim orzeczeniem nie dysponuje. Podkreślił, że "na gruncie obowiązujących przepisów, gdy rozwiedzieni rodzice nie sprawują orzeczonej sądownie opieki naprzemiennej, świadczenie wychowawcze przysługuje temu rodzicowi, który utrzymuje dziecko i z którym dziecko zamieszkuje". B. S. nie wnioskował o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, a zatem nie prowadzono postępowania w tym zakresie.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. S. wniósł o jej uchylenie i przekazanie jego wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko - córkę M. do ponownego rozpatrzenia przy przyjęciu, że pierwszym dzieckiem w rodzinie skarżącego jest B. S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że w decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2016 r. przesądzono, że nie można przyjąć, iż B. S. sprawuje opiekę nad córką B. S. w sposób naprzemienny, a zatem jego córka M. S. nie jest kolejnym dzieckiem w rodzinie, ale dzieckiem pierwszym, na które świadczenie wychowawcze przysługiwałoby, o ile zostałoby spełnione kryterium dochodowe. Takie stanowisko było powodem uchylenia poprzednio wydanej decyzji organu I instancji i takie stanowisko zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 stycznia 2017 r. Organ zaznaczył, że przedłożone przez skarżącego do akt sprawy "porozumienie" odnośnie sprawowania opieki nad córką B. nie zostało zaakceptowane przez Sąd, co wynika z daty "porozumienia" – 23 września 2016 r. i daty przedłożonego postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa – Podgórza w Krakowie - [...] maja 2012 r. Uznając córkę M. S. za pierwsze dziecko w rodzinie B. S. organ stwierdził, że świadczenie wychowawcze niezależne od dochodu na nią nie przysługuje.

Skargę na powyższą decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego złożył B. S., zarzucając organom brak zrozumienia meritum sprawy i podniósł, że od dnia [...] maja 2012 r., tj. od daty wydania postanowienia sądu o miejscu zamieszkania B., realizowany jest plan wychowawczy dotyczący tej córki, natomiast 23 września 2016 r. plan ten został sformalizowany poprzez sporządzenie go w formie pisemnej. Dokument ten został przedłożony organowi I instancji 15 marca 2017 r., który zakwestionował jego wartość dowodową z uwagi na brak udziału mediatora, co stanowiło podstawę do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy błędnie interpretuje treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydanego w jego sprawie, bez uwzględnienia norm prawnych z zakresu prawa rodzinnego oraz ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, co doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z prawem. Podniósł, że pojęcie "opieki naprzemiennej" nadal nie jest ukształtowane i nie posiada legalnej definicji w żadnej ustawie. Pojęcie to nie występowało w 2012 r., gdy sąd rodzinny rozstrzygał o miejscu zamieszkania jego starszej córki B.

Na rozprawie 21 września 2017 r. skarżący oświadczył, że nie płaci alimentów na rzecz starszej córki, gdyż z byłą żoną sprawują nad nią opiekę naprzemienną, a większe wydatki pokrywane są po połowie. Podał, że w 2012 r. wystąpił o zmianę wyroku rozwodowego w zakresie wykonywania władzy rodzicielskiej nad córką B. z uwagi na pobicie jej przez matkę, przy czym sprawa karna przeciwko matce o pobicie dziecka została umorzona. Do chwili obecnej nie wystąpił do Sądu o stwierdzenie opieki naprzemiennej nad B. Podał też, że matka B. pozostaje w drugim związku małżeńskim, z którego ma dziecko i pobiera na to dziecko świadczenie wychowawcze jako na drugie dziecko w rodzinie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że ten sam Sąd oddalając skargę B. S. prawomocnym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1310/16, zaakceptował zaskarżoną tą skargą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] uchylającą decyzję organu I instancji z przekazaniem sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Sąd przywołał art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195), "u.p.p.w.d.", z którego wynika wprost, że w warunkach tej ustawy, dziecko można zaliczyć do członków rodzin obydwojga rodziców rozwiedzionych tylko w przypadku, gdy dziecko to jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców na podstawie orzeczenia sądu. Zakładając racjonalność ustawodawcy nie można więc uznać, że w jakimkolwiek innym przypadku niż orzeczenie sądu – tak jak chce tego skarżący w oparciu o pisemne porozumienie – można zaliczyć małoletnią B. S. zarówno do rodziny matki jak i do rodziny ojca. Sąd I instancji zauważył, że w niniejszej sprawie istnieje orzeczenie sądu, które wyklucza opiekę naprzemienną obojga rodziców, bowiem prawomocnym i wykonalnym postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 2012 r. na wniosek B. S. zmieniono pkt II wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] stycznia 2011 r. poprzez powierzenie wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnią B. S. obojgu rodzicom, ustalając jednocześnie, że miejscem zamieszkania małoletniej jest każdorazowe miejsce zamieszkania jej matki M. S. Pomimo tego, że skarżący – jak oświadczył - nie płaci alimentów na córkę B. S., to jednak nie jest prawdą, że nie ma on zasądzonych alimentów na tę córkę w kwocie 300 zł miesięcznie, płatnych do rąk matki dziecka. Świadczy o tym niezmieniony do chwili obecnej pkt IV prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] stycznia 2011 r.

Sąd I instancji wskazał, że powyższe orzeczenia sądów powszechnych skarżący dołączył do akt sprawy, jednocześnie wnioskując o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego "na kolejne dziecko", tj. na młodszą córkę M. S. pochodzącą z jego kolejnego związku uznając, że małoletnia B. S. powinna być traktowana nie tylko jako dziecko "pierwsze" - w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.p.w.d. – w rodzinie matki, ale także jako dziecko "pierwsze" w jego rodzinie. Do powyższego wniosku skarżący nie złożył żadnych innych orzeczeń sądowych wskazujących na zmianę treści postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] maja 2012 r., w przedmiocie sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej, a w szczególności sprawowania opieki naprzemiennej przez rozwiedzionych rodziców dziecka.

Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie istotą jest to, czy w sytuacji istnienia orzeczeń sądowych przeczących sprawowaniu opieki naprzemiennej nad dzieckiem przez obydwojga rozwiedzionych rodziców wystarczające do przyjęcia sprawowania takiej opieki jest "pisemne porozumienie tych rodziców" zaoferowane przez skarżącego lub przeprowadzenie przez organ administracyjny innych dowodów, np. wywiadu środowiskowego, co otwierałoby możliwość przyznania świadczenia wychowawczego na małoletnie dziecko pochodzące z kolejnego związku skarżącego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu rację mają organy obu instancji uznając, że w sytuacji ustalenia przez sąd opiekuńczy miejsca pobytu małoletniej B. S. przy matce, istnienie prawomocnego orzeczenia przesądzającego tę kwestię jest wiążące dla organów administracyjnych. Wynika to z art. 365 k.p.c. oraz z faktu, że ustalenie przez sąd miejsca pobytu dziecka przy matce powoduje uznanie, że dziecko przy matce ma pobyt stały, natomiast każdorazowy pobyt dziecka w innym miejscu musi być traktowany jak pobyt tymczasowy (domicilium dziecka - art. 26 § 2 k.c.).

Sąd I instancji podniósł, że nie jest rzeczą organów administracyjnych ustalanie charakteru pobytu dziecka u ojca w sytuacji jednoznacznej treści prawomocnego orzeczenia sądu ustalającego ten pobyt przy matce. Jedyną drogą do zmiany orzeczenia sądu w przedmiocie zmiany miejsca pobytu dziecka jest więc wystąpienie do sądu opiekuńczego, który ustali, czy pobyt dziecka u ojca ma charakter sprawowania przez ojca i matkę opieki naprzemiennej, uzasadniającego "zaliczenie" dziecka zarówno do rodziny matki, jak i do rodziny ojca w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.

Pojęcie sprawowania przez rodziców rozwiedzionych czy żyjących w rozłączeniu opieki naprzemiennej nad wspólnymi dziećmi należy od dawna do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej czy sprawowania pieczy nad dziećmi – sposobu, któremu brak było zwolenników w tradycyjnym modelu rodziny polskiej hołdującemu wybrania jednego domu dla dziecka i sprawowaniu jednej wiodącej linii wychowawczej nad dzieckiem przez jednego z rodziców, z którym dziecko na stałe przebywa. Podobnie do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej należy mające znacznie więcej zwolenników współdecydowanie o najważniejszych sprawach dziecka, które z racji ukształtowanego miejsca w orzecznictwie nie jest przecież uznane za odrębną instytucję wymagającą definicji ustawodawcy. Z racji uznania, że "opieka naprzemienna" to jedynie jeden ze sposobów wykonywania władzy rodzicielskiej przez rodziców dziecka żyjących z jakiegokolwiek powodu w rozłączeniu, Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego wskazujących na "wprowadzenie nieznanej wcześniej instytucji "opieki naprzemiennej".

Sąd I instancji przytoczył także art. 13 ust. 1, ust. 4 pkt 3 oraz ust. 22 u.p.p.w.d. i § 2 ust. 2 pkt 4-7 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze, który wyraźnie wskazuje na konieczność dołączenia dokumentów i odpisów prawomocnych orzeczeń.

Wskazał, że każda wydana w tym postępowaniu decyzja musi być wydana zgodnie z treścią przedłożonych dokumentów i odpisów prawomocnych orzeczeń, albowiem właśnie w takim celu są one przedkładane. Tak też postąpiły organy obu instancji, wydając zaskarżone decyzje, co wyraźnie wynika z ich uzasadnienia. Sąd I instancji zauważył, że w sytuacji gdy sąd opiekuńczy z różnych względów ingerował we władzę rodzicielską rodziców dziecka i nie pozostawił jej rodzicom bez jakichkolwiek ograniczeń lub sądownie zostało ustalone miejsce pobytu dziecka przy jednym z rodziców, to takie orzeczenie, zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c., wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a zatem nie może być zmienione żadnym "pisemnym porozumieniem", jak chce tego skarżący, ale może być jedynie wzruszone w trybie przewidzianym do zmiany takich orzeczeń przez właściwy sąd.

Sąd I instancji podzielił zdanie skarżącego co do bezpodstawnego wezwania go do złożenia rodzicielskiego planu wychowawczego potwierdzonego przed mediatorem.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że rozpatrując sprawę organy administracji nie naruszyły przepisów prawa w związku z czym na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. S., reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji "albo zmiany na mocy art. 188 p.p.s.a. wyroku i przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz córki M. S.", a także zasądzenia kosztów postępowania. B. S. zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 175 ust. 1 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

1. art. 26 § 1 i 2 k.c., poprzez ustalenie, że jedynym miejscem zamieszkania małoletniej B. S. jest miejsce zamieszkania jej matki,

2. art. 95 i art. 107 Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego, poprzez błędną interpretację orzeczenia Sądu o powierzeniu wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką skarżącego i jego byłej żony, B. S., a tym samym uznaniu, iż skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej nad swoim dzieckiem,

3. art. 2 pkt 14 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez uznanie, że M. S. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie skarżącego,

4. art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego błędną wykładnię, a przez to uznanie, że B. S. nie jest członkiem rodziny skarżącego pomimo, iż jest jego córką z pierwszego małżeństwa i skarżący posiada wobec niej pełnię władzy rodzicielskiej, a ponadto nieuznanie, że B. S. naprzemiennie zamieszkuje zarówno u matki, jak i u ojca, a tym samym jest członkiem rodziny zarówno skarżącego, jak i swojej matki M. S.,

5. art. 32 Konstytucji RP, poprzez złamanie zasady równości wobec prawa. Podniósł, że przyjęta w wyroku WSA w Krakowie z dnia 29.09.2017 r. wykładnia przepisu art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11.02.2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci prowadzi do nierównego traktowania dzieci w zależności od tego, w jaki sposób sąd orzekający rozwód określił sposób wykonywania władzy rodzicielskiej nad wspólnym dzieckiem rozwiedzionych małżonków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie zażądało przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] stycznia 2011 r. sygn. akt [...] rozwiązano małżeństwo skarżącego z M. S. przez rozwód. W pkt. II ww. wyroku Sąd ten powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką stron B. S. jej matce M. S., ograniczając władzę rodzicielską skarżącego do współdecydowania o istotnych sprawach małoletniego dziecka, a w pkt IV tego wyroku obciążono kosztami utrzymania i wychowania małoletniej B. S. obojga rodziców, zasądzając z tego tytułu od skarżącego na rzecz małoletniej B. S. kwotę po 300 zł miesięcznie do rak matki małoletniej – M. S.. Następnie prawomocnym postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w K. zmienił pkt II powyższego wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] stycznia 2011 r. poprzez powierzenie wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnią B. S. obojgu rodzicom, ustalając jednocześnie, że miejscem zamieszkania małoletniej jest każdorazowe miejsce zamieszkania jej matki M. S.

Wnioskiem z 1 kwietnia 2016 r. skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę M. jako na "kolejne dziecko".

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], odmówił skarżącemu przyznania świadczenia wychowawczego na córkę M., wskazując, że wobec przedłożonych dokumentów, córka B. S. - M. S. jest pierwszym, a nie drugim dzieckiem w rodzinie wnioskodawcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podało, że zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodziny obydwojga rodziców tylko wówczas, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Skarżący nie dysponuje orzeczeniem sądu o opiece naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych nad małoletnią B., a zatem brak jest podstaw prawnych do uznania, że małoletnia M. S. jest kolejnym dzieckiem w rodzinie skarżącego w rozumieniu powołanej wyżej ustawy. Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta z tej przyczyny, że organ nie odebrał od wnioskodawcy oświadczenia, czy jest on zainteresowany wzięciem pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy kryterium dochodowego. W ocenie tego organu Prezydent powinien wezwać do uzupełnienia złożonego wniosku, bowiem gdyby okazało się, że córka M. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie skarżącego, to możliwe byłoby przyznanie mu świadczenia po spełnieniu kryterium dochodowego.

Od powyższej decyzji B. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1310/16 skargę oddalił.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Krakowa wydana w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. odmówił skarżącemu przyznania świadczenia wychowawczego na córkę M. S.. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195 z późn. zm.), dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców w przypadku posiadania orzeczenia sądu w tym zakresie, natomiast z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż wnioskodawca B. S. takim orzeczeniem nie dysponuje. Na gruncie obowiązujących przepisów, gdy rozwiedzeni rodzice nie sprawują orzeczonej sądownie opieki naprzemiennej, świadczenie wychowawcze przysługuje temu rodzicowi, który utrzymuje dziecko i z którym dziecko zamieszkuje. Skarżący nie wnioskował o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, a zatem nie prowadzono postępowania w tym zakresie.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie jego wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko - córkę M. do ponownego rozpatrzenia przy przyjęciu, że pierwszym dzieckiem w rodzinie skarżącego jest B. S.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że w decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2016 r. przesądzono, że nie można przyjąć, iż B. S. sprawuje opiekę nad córką B. S. w sposób naprzemienny, a zatem jego córka M. S. nie jest kolejnym dzieckiem w rodzinie, ale dzieckiem pierwszym, na które świadczenie wychowawcze przysługiwałoby, o ile zostałoby spełnione kryterium dochodowe. Takie stanowisko było powodem uchylenia poprzednio wydanej decyzji organu I instancji i takie stanowisko zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 stycznia 2017 r. Organ wskazał, że przedłożone przez skarżącego do akt sprawy "porozumienie" odnośnie sprawowania opieki nad córką B. nie zostało zaakceptowane przez sąd, co wynika z daty "porozumienia" – 23 września 2016 r. i daty przedłożonego postanowienia Sądu Rejonowego w K. - 15 maja 2012 r. Uznając córkę M. S. za pierwsze dziecko w rodzinie B. S., organ stwierdził, że świadczenie wychowawcze niezależne od dochodu na nią nie przysługuje.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195 z późn. zm.), dalej p.p.w.d., celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W myśl natomiast art. 5 ust. 1-3 w/w ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. W przypadku urodzenia dziecka, ukończenia przez dziecko 18. roku życia lub w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł.

Legalna definicja "rodziny" została natomiast unormowana w art. 2 pkt 16 p.p.w.d., zgodnie z którym pod pojęciem "rodziny" ustawodawca rozumie w tym przypadku odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Z powyższych zatem regulacji prawnych wynika, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 947/17), na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny a jednoczesne zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo.

W związku z powyższym, zdaniem składu orzekającego, skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca – na gruncie omawianej ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w w/w definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i - jako taki - musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi – jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego a dokładnie tę jego część, którą stanowi prawo rodzinne i opiekuńcze. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Zgodnie bowiem z art. 1 kodeksu postępowania cywilnego, kodeks ten normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisu Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Wprawdzie, w myśl art. 2 § 3 k.p.c., nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów, ale w omawianej materii brak jest tego rodzaju przepisów. Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 k.p.c. – ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można - w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego - domniemywać. (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 947/17, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt 1046/17, wyrok z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1669/17 oraz wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2088/17, dostępne na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niesporne w sprawie jest, że skarżący kasacyjnie nie legitymuje się orzeczeniem sądu o sprawowaniu przez rodziców małoletniej B. o sprawowaniu opieki naprzemiennej. Powyższego orzeczenia nie może zastąpić przedstawione przez skarżącego porozumienie nazwane: Rodzicielski Plan Wychowawczy sporządzone w dniu 23.09.2016 r., które – jako niezatwierdzone przez sąd opiekuńczy - jest tylko dokumentem prywatnym. Bez znaczenia też pozostaje w sprawie przedłożona przez skarżącego kasacyjnie zawarta między rodzicami małoletniej B. w dniu 28 grudnia 2017 r. ugoda pod nazwą Rodzicielski Plan Wychowawczy, której sąd opiekuńczy nadał klauzulę wykonalności w dniu [...] stycznia 2018 r. postanowieniem o sygn. [...], skoro decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie została wydana w dniu [...] czerwca 2017 r., a więc w dacie jej podjęcia ww. ugoda nie istniała w obrocie prawnym.

W świetle tego, co powiedziano wyżej, bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że w dacie podjęcia przez sąd powszechny o rozwiązaniu małżeństwa skarżącego kasacyjnie przez rozwód, jak również w dacie podejmowania zawartego w nim orzeczenia o powierzeniu wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnią B. nie była znana instytucja opieki naprzemiennej.

Za chybiony w tej sytuacji uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 pkt 16 p.p.w.d. przez błędną jego wykładnię, jak również zarzut naruszenia art. 26 § 1 i 2 K.c. oraz art. 95 i art. 107 K.r.o.

W świetle tego, co powiedziano wyżej nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 2 pkt 14 w zw. z art. 4 ust. 2 p.p.w.d. Zgodnie z art. 2 pkt 14 p.p.w.d., ilekroć w ustawie jest mowa o pierwszym dziecku - oznacza to jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia; w przypadku dzieci urodzonych tego samego dnia, miesiąca i roku, będących najstarszymi dziećmi w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia, pierwsze dziecko oznacza jedno z tych dzieci wskazane przez osobę, o której mowa w art. 4 ust. 2. Przepis zaś art. 4 ust. 2 p.p.w.d. stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska autora skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie naruszono zasadę równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP, który w ust. 1 stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania. Wzorce konstytucyjne znajdują odpowiednie odzwierciedlenie w przepisach rangi ustawowej. Podkreślić również należy, że różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego (orzeczenie TK z 16 grudnia 1997 r., sygn. akt K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, s. 502). Nawet samo odstępstwo od zasady równości, jeśliby rzeczywiście nastąpiło, nie jest automatycznie tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna dla rozstrzygnięcia tej kwestii jest bowiem ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 M. 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998, nr 3, poz. 34). W niniejszej sprawie kryterium różnicujące stanowi sposób wykonywania opieki nad małoletnim dzieckiem przez obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjnie podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.