Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L.Z. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] - powołując się na art, 19 ust. 5, art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1, art 40 ust. 3 i ust 13, art. 40a ust. 1, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 1440 - określanej dalej jako u.d.p.), uchwałę Rady Miasta z dnia 27 maja 2015 r. nr Xll/101/2015 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. 2015.1013 z dnia 2 czerwca 2015 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U, 2016 r., poz. 23 - określaną dalej jako k.p.a.) - orzekł o nałożeniu na L.Z. - prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Z" L.Z., kary pieniężnej w wysokości 686,40 zł, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, przy ul. [...] na wysokości budynku nr 17, wyliczoną w sposób następujący: 2,86 m2 (powierzchnia zajętego pasa drogowego) x 4,00 zł ( stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego przez kabiny telefoniczne, poj. zbiórki odzieży, poj. komunalne i kontenery) x 10 (krotność opłaty w związku z zajęciem pasa bez zezwolenia) x 6 dni (okres zajęcia - od dnia [...] października 2016 r. do dnia [...] października 2016 r.) - razem 686,40 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyniku czynności sprawdzających w dniu [...] października 2016 r. stwierdzono, że kontener na gruz zlokalizowany w pasie drogowym ul. [...] na wysokości budynku nr 17, zajmuje pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. W związku z tym wykonano dokumentację fotograficzną oraz dokonano pomiaru zajęcia pasa drogowego (1,40 m x 2,04 m = 2,86 m2), a z przeprowadzonych czynności spisano protokół.

W dniu [...] października 2016 pismem znak [...] wszczęto - zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. - z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] (działka nr [...]) przez umieszczenie kontenera na gruz bez zezwolenia zarządcy drogi - Prezydenta Miasta. Strona odebrała zawiadomienie w dniu 17 października 2016 r. Czynności sprawdzające w terenie do dnia 17 października 2016 r. potwierdziły dalsze zajmowanie pasa drogowego. Dalej organ wskazał, iż pismem z dnia [...] października 2016 r. znak [...] zawiadomiono stronę o zakończeniu postępowania dowodowego oraz poinformowano o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Pismo strona odebrała w dniu 2 listopada 2016 r. Ponadto w uzasadnieniu podkreślono, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. organ podjął wszelkie czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również zgodnie z art. 77 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, z którego bezsprzecznie wynika, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi - Prezydenta Miasta. Strona miała zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania oraz wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L.Z., który zarzucił decyzji naruszenie:

- art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędne wskazanie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowej opłaty za zajęcie pasa drogowego,

- art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący prowadzonej sprawy,

- art. 28 w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania.

Mając na uwadze przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania względem odwołującego, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że organ przerzucił na odwołującego się obowiązek udowodnienia, że nie jest on podmiotem, który zajął pas drogowy bez wymaganego zezwolenia. Skarżący argumentował, że przedsiębiorca udostępniający swoje kontenery nie decyduje o ich ustawieniu w konkretnym miejscu. To zamawiający wskazuje, gdzie taki kontener ma stać. W celach dowodowych organ powinien wezwać odwołującego się do wskazania najmującego czy też użytkownika kontenera, ewentualnego przedstawienia umowy, a w przypadku jej braku - przesłuchać strony umowy w tym zakresie, a także ewentualnie kierowcę.

Skarżący podniósł również, że w związku z zasadą swobody formy czynności prawnych, a w konsekwencji braku konieczności zachowania formy pisemnej, organ nie może wzywać odwołującego do przedłożenia pisemnej umowy pod rygorem uznania go za podmiot zajmujący pas drogowy. Analizując treść przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.d.p. skarżący doszedł do wniosku, że ustawodawca nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot podnoszący odpowiedzialność administracyjną z tytuły umieszczenia w pasie drogowym kontenera. Ponieważ faktycznym dysponentem kontenera jest inwestor (zamawiający) to przedsiębiorca nie może ponosić odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego. Skarżący podkreślił, że to zamawiający dysponuje wynajętym kontenerem i faktycznie z niego korzysta, a w konsekwencji decyduje o jego posadowieniu w konkretnym miejscu. W załączeniu skarżący przedstawił przykładową Fakturę VAT nr [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - powołując się na art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust.1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust.2, 2a lub 2c. Stosownie natomiast do art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1), umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2), umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3), zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Organ przytoczył również treść art. 40 ust. 3 u.d.p. zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł ( art. 40 ust. 8 u.d.p.).

Ponadto organ podkreśli, iż zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

W ocenie Kolegium ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że pas drogowy ulicy [...] na wysokości budynku nr 17 został zajęty bez zezwolenia poprzez ustawienie na nim kontenera na gruz firmy "Z" L.Z.. Okres zajęcia został udokumentowany od [...] października 2016 r. do [...] października 2016 r. Powyższe potwierdzają sporządzone w tych dniach fotografie oraz protokół sporządzony na okoliczność przeprowadzenia pomiarów kontenera. Powierzchnia zajmowana przez kontener wynosiła 2,86 m2. Nadto, w aktach sprawy znajdują się kserokopia mapy określająca linie graniczne pasa drogowego wraz z oznaczeniem zajętego obszaru pasa drogowego oraz aktualny wypis z rejestru gruntów, który potwierdził zaszeregowanie drogi jako powiatowej.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy sporna pozostaje kwestia podmiotu, na którym ciąży odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego. Organ uznał, że podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego w świetle art. 40 ust. 12 u.d.p. będzie podmiot, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego bez legitymowania się właściwym zezwoleniem. Tak więc, dla wymierzenia kary pieniężnej istotne jest to, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. W tym zakresie organ odwołał się do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych. Wskazał również, iż wykładnia art. 40 ust 12 u.d.p, prowadzi do wniosku, że przewidziana w nim decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna.

Organ podkreślił, że przepis art. 40 ust. 12 u.d.p., na podstawie którego nakładana jest kara pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Tego charakteru nie może zmienić umowa jaką skarżący zawarł ze określonymi podmiotami. Przyjmuje się bowiem, że kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś niebędący jej stroną organ administracji publicznej. Z tego też względu zarzut strony, że zawarła ona umowę najmu kontenera i odbioru odpadów, w ocenie organu nie wywiera skutków prawnych na gruncie rozpoznawanej sprawy, bowiem postanowienia umowy nie mogą wpływać na zmianę bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Na gruncie publicznoprawnym istotne jest dokonanie ustalenie podmiotu dokonującego faktycznego zajęcia pasa drogowego i zweryfikowania czy na zajęcie zostało wydane odpowiednie zezwolenie.

Zdaniem Kolegium ustalenia poczynione przez organ I instancji prowadzą do wniosku, że podmiotem, którym faktycznie zajął pas drogowy był skarżący, gdyż to on dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego ustawiając na nim kontener.

Za bezpodstawny organ odwoławczy uznał zarzut, że Prezydent Miasta nie próbował wyjaśnić treści umowy najmu kontenera. Organ ten bowiem nie posiadał żadnej wiedzy na temat ewentualnej umowy najmu. Skarżący został w sposób skuteczny zawiadomiony zarówno o wszczęciu, jak i zakończeniu postępowania, jednakże nie skorzystał z przysługujących mu praw, w tym prawa do zgłoszenia dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie.

W ocenie Kolegium poza obowiązkami spoczywającymi na organie administracji publicznej wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, również na stronie postępowania spoczywa, wynikająca z jej uprawnienia do czynnego udziału w sprawie, powinność przedstawienia i wykazania okoliczności mających przemawiać za słusznością jej twierdzeń. Na gruncie przedmiotowej sprawy, dopiero ustalenie, że to nie właściciel kontenera dokonał faktycznie zajęcia pasa drogowego, ale jakiś inny podmiot, uzasadniałoby przyjęcie, że kara pieniężna nałożona została na osobę niebędącą stroną postępowania. Powyższe uchybienie nie miało jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, bowiem zarówno z odwołania, jak i z załączonej faktury jednoznacznie wynika, że to skarżący ustawił kontener w pasie drogowym.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, iż odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia. Dla wymierzenia kary pieniężnej istotne jest bowiem to, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Obowiązkiem organów orzekających jest zatem ustalenie faktycznego sprawcy zajęcia, co w niniejszej sprawie - zdaniem Kolegium - nastąpiło. Nie może budzić wątpliwości, że skarżący dokonał postawienia kontenera w pasie drogowym ul. [...] na wysokości budynku nr 17, a zatem jego odpowiedzialność administracyjnoprawna jest uzasadniona.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył L.Z. zarzucając naruszenie:

1. art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący okoliczności istotnych dla prowadzonej sprawy;

2. art. 78 w zw. z art. 77 § 1 i art. 75 k.p.a., poprzez odmowę uwzględnienia jako dowodu, umowy jaka wiąże skarżącego z podmiotem, któremu udostępniono w ramach umowy cywilnej sporny kontener;

3. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, prowadzącego do błędnych ustaleń faktycznych;

4. art. 28 w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania;

5. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym wskazania podmiotu zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowej opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego wobec skarżącego w niniejszej sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej celem ponownego ustalenia stanu faktycznego oraz o zasadzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż analiza art. 40 ust. 12 pkt. 1 w zw. z ust. 2 pkt. 3 in fine u.d.p. prowadzi do wniosku, że ustawodawca regulując wyrażoną w tych przepisach odpowiedzialność administracyjną nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną z zajęcia pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi. Wystarczające będzie, aby podmiot ten swoim zachowaniem wyczerpał znamiona działania wyrażone w powyższych regulacjach bądź aby znamiona tegoż działania zostały wyczerpane przez inny podmiot, o ile zachowanie tego innego podmiotu lub jego skutek będzie można przypisać podmiotowi administrowanemu. Będzie to np. podmiot umieszczający w pasie drogowym reklamę bądź podmiot, na którego rzecz reklama ta została w tym pasie drogowym umieszczona. Skarżący w tym zakresie powołał się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Po 537/14, przyznając jednocześnie, iż odpowiedzialność administracyjnoprawną z tytułu zajęcia pasa drogowego, bez wymaganego zezwolenia, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.p.b. ponosi podmiot, który faktycznie dokonuje zajęcia pasa drogowego, jak wskazał to organ odwoławczy odwołując się do orzecznictwa. Jednakże w ocenie skarżącego organ sprowadza określenie "faktycznego zajęcia pasa drogowego" do wskazania osoby, która gdzieś coś postawiła, abstrahując od samego celu tej czynności. Rozumowanie organu powinno go doprowadzić do wniosku, że w istocie, zobowiązanym był kierowca zatrudniony przez skarżącego, bowiem w istocie, faktycznie to on dokonał posadowienia kontenera. Jest to rozumowanie błędne. Tymczasem odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego wiąże się również z elementem czasu. Chodzi więc o faktyczne zajmowanie pasa drogowego w określonym przedziale czasu. Wraz z momentem zawarcia umowy przez skarżącego z osobą trzecią, to ona staje się faktycznym dysponentem kontenera. To ona decyduje kiedy kontener ma być dostarczony i gdzie go ustawić. Ma faktyczną możliwość przestawić go w inne miejsce, na co przedsiębiorca (skarżący) nie ma żadnego wpływu i nie może ponosić odpowiedzialności. Skarżący zwrócił uwagę, iż przywołane przez organ orzecznictwo dotyczy innych sytuacji niż w rozpoznawanej sprawie, które nie dają się przełożyć na okoliczności niniejszej sprawy, przy czym z analizy tych orzeczeń wynika, że dla ustalenia kto "faktycznie zajął pas drogowy" nie ma znaczenia stricte techniczna czynność zajęcia (postawienia w danym miejscu - a tylko tyle można przypisać skarżącemu, a w zasadzie jego pracownikom), bo to w wielu przypadkach prowadziłoby do obciążenia odpowiedzialnością osób, z wykorzystaniem których obiekt w danym miejscu został ustawiony (np. kierowcy, robotnika). Skarżący zwrócił uwagę na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r., II GSK 803/10 zgodnie z którym "nie jest istotne kto montuje reklamę i czyją własność stanowi konstrukcja, lecz istotne jest to, na czyją rzecz reklama jest montowana". Chodzi o faktyczną możliwość władania przedmiotem, decydowania o jego posadowieniu, faktycznego i prawnego z niego korzystania, co w każdym przypadku może przybrać odmienną postać. Nie można uznać za tożsame sytuacji właściciela reklamy, który mógł ją wybudować "czyimiś rękoma", ale decydował o jej posadowieniu i korzysta z niej, choćby uzyskując pożytki cywilne (oddając do faktycznego używania innym podmiotom) oraz sytuacji właściciela kontenera, który swoją rzecz udostępnia osobie, która z kolei w określonym czasie swobodnie decyduje o jego wykorzystaniu, posadowieniu, przeniesieniu i wreszcie usunięciu. Organ - w ocenie skarżącego - przyjął językową wykładnię tez do orzeczeń, wywodząc z niej zasady, jakie nie wynikają wprost z przepisów prawa. W pewnym sensie dopasował przyjętą interpretację do założonego z góry wyniku, wynikającego z treści decyzji organu I instancji. W konsekwencji przywołania w sposób pozbawiony głębszej refleksji wskazanych orzeczeń, organ sformułował wnioski dotyczące niniejszej sprawy, nie poddając badanego stanu faktycznego właściwej analizie. Skarżący podkreślił, iż na podstawie cywilnej umowy udostępnił swój kontener i został on ustawiony zgodnie z wolą osoby, która nabyła na jej podstawie prawo do dysponowania kontenerem i która z tego kontenera w spornym okresie korzystała. Przy czym kontrahent nie zgłaszał w niniejszej sprawie uwag, jakoby kontener został ustawiony niezgodnie z jej wolą.

Zdaniem skarżącego zajęcie pasa drogowego nie jest też czynnością jednorazową, lecz - co potwierdzają przepisy u.d.p. - jest procesem rozciągniętym w czasie. Skarżący w tym okresie nie miał żadnej władzy faktycznej nad tym kontenerem. Nie decydował o jego posadowieniu w danym miejscu. Nie miał również wpływu na to czy zostanie on przeniesiony w inne, niż pierwotnie wskazane miejsce. Stąd nie można go zatem uznać za "faktycznie zajmującego pas drogowy".

Ponadto skarżący wskazał, że twierdzenie organu odwoławczego, iż umowa pozostaje bez znaczenia budzi wątpliwości i podważa zaufanie do organu, a przede wszystkim jednak jest nieuzasadnione. Po pierwsze, to właśnie ta umowa (pisemna czy ustna) jest jedynym dowodem jaki skarżący może wskazywać, z którego wynika, że we wskazanym okresie nie dysponował on faktycznie spornym kontenerem. Jest to umowa ważna w świetle przepisów prawa i w świetle art. 75 § 1 k.p.a. może stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym. Organ powinien zatem ten dowód ocenić, w tym także zbadać wpływ jej postanowień na okoliczności faktyczne sprawy. To, że umowa ta nie wiąże nikogo, poza jej stronami, co wynika z natury stosunków obligacyjnych, nie oznacza, że nie może w sposób prawnie skuteczny kształtować stanu faktycznego sprawy, rzeczywistej sytuacji jej stron, że na jej podstawie nie może dojść do przeniesienia faktycznego władania konkretnym przedmiotem i że w wyniku tak przeniesionego faktycznego władztwa nad danym przedmiotem, osoba która to władztwo przejęła, nie może być tym, który dokonuje "faktycznego zajęcia pasa drogowego". Rolą bowiem zawartej umowy nie jest przeniesienie ze skarżącego na jego kontrahenta istniejącej już po jego stronie odpowiedzialności administracyjnoprawnej i nie w tym celu skarżący powołuje się na tą umowę, jak sugeruje organ wskazując, że bezwzględnego charakteru odpowiedzialności wynikającej z art. 40 ust. 12 u.d.p. nie może zmienić umową. Skarżący nie zawarł również tej umowy, aby dokonać transferu przymiotu strony w postępowaniu w sprawie. Powstała rzekoma odpowiedzialność administracyjna jest tu tak naprawdę okolicznością wtórną wobec zawartej umowy. W związku z powyższym skarżący uznał, iż swoimi działaniem organy uchybiły podstawowym zasadom postępowania dowodowego, nie uwzględniając istotnych d!a sprawy okoliczności. W konsekwencji nie ustaliły w sposób prawidłowy kto ponosi odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji błędnie i niezgodnie z rzeczywistością wskazały skarżącego jako zobowiązanego, co powoduje, że decyzja organu I instancji jest obarczona kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co powoduje jej nieważność z mocy prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2016 r. wymierzającą L.Z. karę pieniężną w wysokości 686,40 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...], przy budynku nr 17, w okresie od dnia [...] października 2016 r. do dnia [...] października 2016 r. poprzez umieszczenie kontenera na odpady. Przeprowadzona przez Sąd kontrola w tak zakreślonych granicach kognicji wykazała, że organy obu instancji dopuściły się naruszeń zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, uzasadniających wyeliminowanie z obrotu wydanych przez nie decyzji.

Podstawą materialną decyzji wydanych w sprawie stanowił art. 40 ust. 1,2, 12 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wynika stąd, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że w pasie drogowym zostało umieszczone określone urządzenie czy obiekt (m. in. kontener do wywozu śmieci) i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.i.p.). Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie wskazuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., III SA/Łd 272/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., lI SA/GI 57/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r., III SA/Wr 227/11 wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r., II SA/Ol 1049/11, R. Strachowska, U.d.p. Komenatrz, ABC 2012, teza do art. 40). Podkreślić należy, iż w orzecznictwie wyrażany jest również pogląd, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt lI GSK 560/08). Powyższe stanowisko nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien - po dokładnym zebraniu materiału dowodowego - ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08). Jak trafnie bowiem wskazał skarżący w skardze to, że umowa cywilna wiąże jedynie strony i nie można nią kształtować stosunków administracyjnych, nie oznacza, że nie może w sposób prawnie skuteczny kształtować stanu faktycznego sprawy, rzeczywistej sytuacji jej stron, że na jej podstawie nie może dojść do przeniesienia faktycznego władania konkretnym przedmiotem i że w wyniku tak przeniesionego faktycznego władztwa nad danym przedmiotem, osoba która to władztwo przejęła, nie może być tym, który dokonuje faktycznego zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji to ten podmiot ponosi odpowiedzialność administracyjną.

Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której obiekt zajmujący pas drogowy pozostaje we władaniu innej niż jej właściciel osoby, na podstawie określonego stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej). Nie można wówczas wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca obiektem, a nie jej właściciel i to nawet jeśli jest on podmiotem jednocześnie dostarczającym ten obiekt na teren pasa drogowego. Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga jednak analizy okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje. Zwłaszcza jeśli wynika z tego stosunku, iż w istocie dysponentem obiektu nie jest jego właściciel, lecz podmiot któremu został on udostępniony we władztwo zależne, które to władztwa zapewnia wskazanie czasu i miejsca w którym zostanie on umieszczony. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszących się do stanów faktycznych zbliżonych do tego jak w niniejszej sprawie, tj. do zajęcie pasa drogowego przez kontenery na odpady albo odzież (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 czerwca 2014 r., III SA/Łd 328/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2014 r., III SA/Po 952/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Sz 993/14). Stąd też przyjęte przez organ odwoławczy zawężające rozumienie zwrotu "osoba faktycznie zajmująca pas drogowy" sprowadzające się do podmiotu bezpośrednio dokonującego tą czynność, abstrahujące całkowicie od stosunków cywilnoprawnych łączących podmioty, nastąpiło z naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

W kontrolowanej sprawie obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia był kontener na odpady, należący do skarżącego L.Z.. Przy czym skarżący poczynając od etapu postępowania odwoławczego (co było dopuszczalne, gdyż przepisy k.p.a. nie przewidują prekluzji dowodowej, ograniczającej możliwość zgłaszania dowodów jedynie na etapie postępowania przed organem I instancji) konsekwentnie podnosił, iż w istocie nie był dysponentem powyższego obiektu, a jedynie dostarczył go oznaczonej osobie we wskazane miejsce, na podstawie umowy najmu kontenera i odbioru odpadów. Wskazać trzeba, że skarżący podnosił, że w obrocie cywilnym powszechnym zjawiskiem jest zawieranie umów w formie ustnej. Skarżący do odwołania dołączył fakturę VAT nr [...].

Została ona wystawiona [...] października 2016 i dotyczyła wykonania usługi w dniu [...] października 2016 r. Analiza tej faktury nie wskazuje na zbieżność czasową z zajęciem pasa drogowego bez zgody zarządcy, za które została wymierzona kara administracyjna w niniejszej sprawie.

Faktura VAT jest dokumentem rozliczeniowym a także dowodem zawarcia określonej umowy cywilnoprawnej (powstania stosunku cywilnoprawnego). Ponadto w świetle powołanych poglądów wskazujących wobec kogo powinna być kierowana decyzja nakładająca karę za zajęcie pasa drogowego, niewątpliwie może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

W związku z treścią odwołania, w tym podniesionej przez stronę kwestii przekazania kontenera na podstawie umowy cywilnoprawnej, uchylając się od oceny argumentów strony i uznając je za niemające znaczenia w sprawie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. Należy bowiem ponownie podkreślić, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy niezbędna jest analiza treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu (kontenera) z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje w celu ustalenia rzeczywistego dysponenta obiektu.

Powyższe przepisy nakładają na organ powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Przy czym stosowanie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.).

W sprawie zachodzi konieczność ustalenia wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, które pozwolą na przypisanie odpowiedzialności osobie, która nie uzyskała odpowiedniego zezwolenia za zajęcie pasa drogowego. Bezspornie w danym okresie kontener, stanowiący własność skarżącego, był posadowiony w pasie drogowym ul. [...] na wysokości budynku nr 17. Z akt sprawy wynika również, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą, nie ustalono jednak jej profilu. Wobec treści odwołania, w którym strona wskazuje na zawierane z kontrahentami umowy najmu, koniecznym wydaje się ustalenie zasad wynajmu kontenera przez skarżącego (ze szczególnym uwzględnieniem uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego). Wskazać należy, że w sprawie nie jest sprawą oczywistą i jednoznacznie wyjaśnioną, czy to skarżący umiejscowił kontener w danym miejscu.

Powyższe okoliczności należy wyjaśnić, gdyż jak wynika z akt sprawy odpowiedzialność skarżącego za zajęcie pasa drogowego jest przez niego kwestionowana, a jej przypisanie nastąpiło jedynie na podstawie stwierdzenia przez organ faktu posadowienia kontenera w danym miejscu, bez wymaganego zezwolenia.

Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, które miały (w odniesieniu do przepisów prawa materialnego) oraz mogły mieć istotny wpływ (w odniesieniu do przepisów prawa procesowego) na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Prezydenta Miasta (pkt I wyroku). Podkreślić należy, iż wobec konieczności poczynienia przez organy ustaleń co do określania właściwej osoby przedwczesne było odnoszenie się do zarzutów wskazujących na nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań. W pierwszej kolejności poczynią więc stosowne ustalenia co do prawidłowego ustalenia strony postępowania, biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, tak aby doprowadzić do bezspornego ustalenia, czy skarżący faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego i w konsekwencji jest podmiotem, na który można nałożyć karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz strony skarżącej z tego tytułu kwoty 387 zł złożyły się:

- wpis sądowy od skargi wynoszący 100 zł (§ 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 221, poz. 2193),

- równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł,

- zwrot kosztów zastępstwa procesowego strony przez profesjonalnego pełnomocnika wynoszących 270 zł, zgodnie z § 2 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).