Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 315/17 w sprawie ze skargi L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu skargi L.Z. (dalej: Skarżący), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO), z dnia [...] lutego 2017r., wydanej w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp., z dnia [...] listopada 2016r.

Ze stanu sprawy przyjętej przez Sąd I instancji wynikało, że:

W wyniku czynności sprawdzających, w dniu [...] października 2016 r. stwierdzono, że kontener na gruz, zlokalizowany w pasie drogowym w Gorzowie Wlkp., przy ul. [...], na wysokości budynku nr [...], zajmuje pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. W związku z tym wykonano dokumentację fotograficzną oraz dokonano pomiaru zajęcia pasa drogowego, a z przeprowadzonych czynności spisano protokół. W tym dniu wszczęto, wobec powyższego, z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego, przez umieszczenie kontenera na gruz, bez zezwolenia zarządcy drogi, Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. Czynności sprawdzające przeprowadzone w terenie do dnia [...] października 2016 r. potwierdziły dalsze zajmowanie pasa drogowego.

Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., powołując się na art. 19 ust. 5, art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1, art 40 ust. 3 i ust 13, art. 40a ust. 1, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 1440, dalej: u.d.p.), uchwałę Rady Miasta Gorzowa Wlkp. z dnia 27 maja 2015 r. nr Xll/101/2015 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Lub. 2015.1013 z dnia 2 czerwca 2015 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U, 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) - orzekł o nałożeniu na Skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", ul. [...], [...] Gorzów Wlkp. kary pieniężnej w wysokości 686,40 zł, wyliczoną w sposób następujący: 2,86 m2 (powierzchnia zajętego pasa drogowego) x 4,00 zł ( stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego przez kabiny telefoniczne, poj. zbiórki odzieży, poj. komunalne i kontenery) x 10 (krotność opłaty w związku z zajęciem pasa bez zezwolenia) x 6 dni (okres zajęcia - od dnia [...] października 2016 r. do dnia [...] października 2016 r.) - razem 686,40 zł.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. SKO, powołując się na art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu SKO wskazało, ze w jej ocenie ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że pas drogowy ulicy [...] na wysokości budynku nr [...] został zajęty bez zezwolenia, poprzez ustawienie na nim kontenera na gruz firmy "[...]" L.Z. Okres zajęcia został udokumentowany od [...] października 2016 r. do [...] października 2016 r. Powyższe potwierdzają sporządzone w tych dniach fotografie oraz protokół sporządzony na okoliczność przeprowadzenia pomiarów kontenera. Powierzchnia zajmowana przez kontener wynosiła 2,86 m2. Nadto, w aktach sprawy znajdują się kserokopia mapy określająca linie graniczne pasa drogowego wraz z oznaczeniem zajętego obszaru pasa drogowego oraz aktualny wypis z rejestru gruntów, który potwierdził zaszeregowanie drogi, jako powiatowej.

SKO uznało, że podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego w świetle art. 40 ust. 12 u.d.p. jest podmiot, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego, bez legitymowania się właściwym zezwoleniem. Istotne bowiem jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p.

Wskazał również, iż wykładnia art. 40 ust 12 u.d.p, prowadzi do wniosku, że przewidziana w nim decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna.

Podkreślił, że przepis art. 40 ust. 12 u.d.p., na podstawie, którego nakładana jest kara pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Tego charakteru nie może zmienić umowa, jaką Skarżący zawarł ze określonymi podmiotami. Legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie może, bowiem zmienić umowa. Umowa, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, a nie niebędący jej stroną organ administracji publicznej.

Na gruncie publicznoprawnym istotne jest, bowiem dokonanie ustalenie podmiotu dokonującego faktycznego zajęcia pasa drogowego i zweryfikowania czy na zajęcie zostało wydane odpowiednie zezwolenie.

Zdaniem SKO ustalenia poczynione przez organ I instancji prowadzą do wniosku, że podmiotem, którym faktycznie zajął pas drogowy był Skarżący, gdyż to on dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego ustawiając na nim kontener.

Za bezpodstawny organ odwoławczy uznał zarzut, że Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp. nie próbował wyjaśnić treści umowy najmu kontenera. Organ ten, bowiem nie posiadał żadnej wiedzy na temat ewentualnej umowy najmu.

Wskazał, iż odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia. Dla wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, bowiem to, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Obowiązkiem organów orzekających jest, zatem ustalenie faktycznego sprawcy zajęcia, co w niniejszej sprawie, zdaniem SKO nastąpiło. Nie może budzić, bowiem wątpliwości, że to Skarżący dokonał postawienia kontenera w pasie drogowym przy ul. [...], na wysokości budynku nr [...], a zatem jego odpowiedzialność administracyjnoprawna jest uzasadniona.

Od powyższej decyzji, Skarżący złożył skargę, którą Sąd I instancji wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017r. uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie wskazuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Podkreślił przy tym, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna, o nałożeniu kary pieniężnej, jest, co do zasady właściciel takiego obiektu. On jest, bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś niebędący jej stroną organ administracji publicznej

Powyższe stanowisko, zdaniem Sądu I instancji nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien po dokładnym zebraniu materiału dowodowego - ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Podkreślił przy tym, ze umowa cywilna wiąże jedynie strony i nie można nią kształtować stosunków administracyjnych, co nie oznacza, że nie może w sposób prawnie skuteczny kształtować stanu faktycznego sprawy, rzeczywistej sytuacji jej stron, że na jej podstawie nie może dojść do przeniesienia faktycznego władania konkretnym przedmiotem i że w wyniku tak przeniesionego faktycznego władztwa nad danym przedmiotem, osoba, która to władztwo przejęła, nie może być tym, który dokonuje faktycznego zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji to ten podmiot ponosi odpowiedzialność administracyjną.

Nie jest, więc wykluczona sytuacja, w której obiekt zajmujący pas drogowy pozostaje we władaniu innej, niż jej właściciel osoby, na podstawie określonego stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej) i nie można wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca obiektem, a nie jej właściciel i to nawet, jeśli jest on podmiotem jednocześnie dostarczającym ten obiekt na teren pasa drogowego. Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga jednak analizy okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje. Zwłaszcza, jeśli wynika z tego stosunku, iż w istocie dysponentem obiektu nie jest jego właściciel, lecz podmiot, któremu został on udostępniony we władztwo zależne, które to władztwa zapewnia wskazanie czasu i miejsca, w którym zostanie on umieszczony.

Z tego też względu uznał, że przyjęte przez SKO zawężające rozumienie zwrotu "osoba faktycznie zajmująca pas drogowy" sprowadzające się do podmiotu bezpośrednio dokonującego tą czynność, abstrahujące całkowicie od stosunków cywilnoprawnych łączących podmioty, nastąpiło z naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Wskazał, ze obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia był kontener na odpady, należący do skarżącego L.Z. Jednakże Skarżący konsekwentnie podnosił, że nie był dysponentem powyższego obiektu, a jedynie dostarczył go oznaczonej osobie we wskazane miejsce, na podstawie umowy najmu kontenera i odbioru odpadów. Do odwołania dołączył fakturę VAT nr [...]. Została ona wystawiona [...] października 2016 i dotyczyła wykonania usługi w dniu [...] października 2016 r. Analiza tej faktury nie wskazuje na zbieżność czasową z zajęciem pasa drogowego bez zgody zarządcy, za które została wymierzona kara administracyjna w niniejszej sprawie.

W związku z treścią odwołania, w tym podniesionej przez stronę kwestii przekazania kontenera na podstawie umowy cywilnoprawnej, uchylając się od oceny argumentów Skarżącego i uznając je za niemające znaczenia w sprawie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy niezbędna jest, bowiem analiza treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu (kontenera) z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje w celu ustalenia rzeczywistego dysponenta obiektu.

Uznał, więc, ze w sprawie zachodzi konieczność ustalenia wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, które pozwolą na przypisanie odpowiedzialności osobie, która nie uzyskała odpowiedniego zezwolenia za zajęcie pasa drogowego. Wobec treści odwołania, w którym strona wskazuje na zawierane z kontrahentami umowy najmu, za konieczne uznał ustalenie zasad wynajmu kontenera przez Skarżącego (ze szczególnym uwzględnieniem uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego). Wskazał nadto, że w sprawie nie jest sprawą oczywistą i jednoznacznie wyjaśnioną, czy to Skarżący umiejscowił kontener w danym miejscu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j.Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.). naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia:

A. art. 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a, to jest nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

B. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji SKO pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że zostały naruszone przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a., podczas gdy SKO dokonało wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy w aspekcie przepisów prawa materialnego wyznaczających zakres ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz ustalenia jego prawnych konsekwencji,

C. art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przez to uznanie, że SKO dopuściło się naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 pkt 1 u.d.p.

D. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a, poprzez niezastosowanie normy art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, gdy skarga na zaskarżoną decyzję SKO została uwzględniona wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 315/17, jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z naruszeniem art. 1, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 oraz art. 151 p.p.s.a., w postaci naruszenia art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię w zakresie ustalenia zakresu podmiotowego tych przepisów, a w szczególności polegającą na przyjęciu, że na podstawie zawartej umowy w ramach łączącego określone podmioty stosunku cywilnoprawnego można dokonać ustaleń w kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie bezwzględnie obowiązujących norm prawa administracyjnego o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, w wyniku, czego można przenieść odpowiedzialność publicznoprawną na inny podmiot niż ten, który faktycznie dokonał czynności zajęcia pasa drogowego.

Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oddalenie skargi względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpatrzenia, a ponadto rozpatrzenie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

Skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby Skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest, bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały.

Zakres kontroli wyznacza, zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności a nie na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W świetle postanowień przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna oprócz podstaw kasacyjnych powinna zawierać uzasadnienie tych zarzutów, a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazywać wpływ zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Nie wystarczy, zatem przytoczenie w skardze kasacyjnej wskazanie, iż określone uchybienia naruszają przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wskazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje, bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez co należy rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest, więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.

Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd, bowiem nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów lub ich uzasadnienia.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna w zakresie zarzutów przedstawionych w pkt I.B - D nie spełnia wszystkich warunków określonych przepisami prawa. Wskazane zarzuty nie zawierają uzasadnienia, w zakresie wykazania, że naruszenie przepisów postępowania ma charakter istotny, wpływający na wynik sprawy. Natomiast powinnością SKO, jak już wskazano, jest nie tylko wyraźne wskazanie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu i postaci naruszenia, ale również uzasadnienie sformułowanego zarzutu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego, przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane, jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyroki NSA z: 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; 22 września 2010 r., II FSK 764/09; 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Zdaniem SKO, przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Formułując powyższy zarzut SKO nie uzasadniła tego zarzutu. Z tego też powodu zarzut ten należałoby uznać za niezasadny.

Wskazać przy tym należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a., jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając powyższy zarzut, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut ten może okazać się skuteczny, wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wskazanych elementów, albo, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny i z jakich przyczyn przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być również na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd I instancji przedstawił w nim, bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu, co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz postępowania, w ramach, którego decyzja ta została wydana. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawiono przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania Skarżącego, stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji. Umożliwia ono, zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zawiera również stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zawarto w nim argumenty uzasadniające rozstrzygnięcie, przez co możliwa jest kontrola prawidłowości tego orzeczenia, a to z kolei prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi.

Podkreślić należy, że Sąd I instancji nie tylko dokładnie opisał ustalony stan faktyczny sprawy, ale również przeprowadził wnikliwą analizę stanu prawnego, dokonał wykładni art. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. uznając, że dotychczasowe ustalenia faktyczne organu i jego ocena są niewystarczające do jego zastosowania.

W świetle wskazanych wyżej okoliczności, zarzut sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., określony w punkcie I.A. jest, więc chybiony.

Za bezzasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. polegający, zdaniem SKO, na wydaniu zaskarżonego wyroku bez uwzględnienia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy, mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji jednakże w sprawie nie zaistniała.

Sąd I instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji jedynie w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Zresztą SKO nie podnosiła, aby WSA przedstawił stan sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, a jedynie wskazała, że jego zdaniem, Sąd błędnie uznał, że organ w toku postępowania, w zakresie ustaleń faktycznych, jak i jego oceny, naruszył przepisy k.p.a.

W związku z powyższym zarzut kasacyjny sformułowany określony w punkcie I.C nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., a więc zarzut określony w punkcie I.D

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że art. 145 § 1 p.p.s.a, podobnie jak art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Powołując się na powyższy zarzut, SKO zobowiązana jest powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

Wskazać również należy, że zarzut określony w punkcie I.B. tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powiązano z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 w/w ustawy nie odnosi się wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087).

Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże, mimo że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo - procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu, w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). Skarga kasacyjna w zakresie, w jakim SKO zarzuca naruszenie przepisów, które osobno, jak i w powiązaniu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, nie mogła, zatem odnieść skutku. Co prawda w treści zarzutu kasacyjnego SKO wyjaśniając jego treść odniósł się do przepisów k.p.a., jednakże nie powiązał wprost art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. z konkretnym przepisem k.p.a.

SKO, w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje również wykładnię przepisów art. 40 ust. 1, 2 i 12 pkt 1 u.p.d. dokonaną przez Sąd I instancji, upatrując jej wadliwość w przyjęciu, że na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej można dokonać ustaleń faktycznych, co do legitymacji bycia stroną, w postępowaniu prowadzonym na podstawie bezwzględnie obowiązujących norm prawa administracyjnego, o nałożenie sankcji o charakterze publicznym.

Niewątpliwie trafne jest stwierdzenie, że dopiero ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania i poczynionych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, ustaleń faktycznych pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Tym niemniej w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię konieczne jest też, odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie, dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, podkreślić należy, że dla rozstrzygnięcia kwestii odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego najistotniejsze jest dokonanie ustalenia tego, kto i w jakim zakresie dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Innymi słowy, obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, jest konsekwencją faktycznego zajęcia pasa, a więc stanu faktycznego w danej sprawie. Rozstrzygnięcie tej kwestii tj. ustalenia, kto i w jakim zakresie rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wymaga, zatem przeprowadzenia szczegółowej analizy wszystkich okoliczności danej sprawy. Zauważyć trzeba, że faktyczne zajmowanie pasa drogowego może być konsekwencją zdarzeń faktycznych, zdarzeń prawnych lub czynności prawnych, które podlegają wyjaśnieniu, udowodnieniu i ocenie na ogólnych zasadach (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.). Stąd też, w żadnej mierze nie można generalnie przyjmować, że w każdym przypadku właściciel obiektu lub urządzenia (np. kontenera) jest zajmującym pas drogowy. W konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, w której zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 700/10).

Podkreślenia wymaga, że w każdym postępowaniu należy rozważyć całokształt okoliczności i na tej podstawie określić podmiot zobowiązany. Całokształt tych okoliczności może być niekiedy kształtowany przez umowę cywilnoprawną, w której w sposób szczegółowy określa się obowiązki stron, w tym też wskazuje się, kto decyduje o tym gdzie, kiedy i na jaki okres czasu postawić obiekt w pasie drogowym, kto jest faktycznym dysponentem tego obiektu, kto przejmuje obowiązek uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego.

W takim zakresie umowa cywilnoprawna kształtuje stan faktyczny sprawy i w oparciu o ten stan istnieje możliwość ustalenia faktycznego władania obiektem umieszczonym w pasie drogowym bez zezwolenia. W takiej sytuacji – wbrew twierdzeniom SKO, nie dochodzi do modyfikacji bezwzględnie obowiązujących przepisów u.t.d., w szczególności art. 40 ust. 12 pkt 1 u.t.d., z którego przecież nie wynika, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto ma określony tytuł prawny do urządzenia umieszczonego w pasie drogowym, lecz ten, kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia.

Podkreślić należy, że Skarżący, na którego nałożono karę kwestionował tytuł prawny do bycia podmiotem takiego obowiązku i w tym zakresie powoływał się na zawarcie umowy w formie ustnej, co miała potwierdzać faktura VAT. Tak, więc wobec przedstawienia przez Skarżącego środków dowodowych SKO było zobowiązane do ich oceny. Braki w tym zakresie są wadą postępowania, ponieważ organ nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Treść uzasadnienia decyzji SKO nie potwierdza, by organ odnosił się do tej kwestii, a była ona głównym elementem mającym w ocenie Skarżącego przemawiać za nałożeniem kary pieniężnej na inny podmiot, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Tak, więc, organ powinien ocenić stan faktyczny, zwłaszcza w świetle danych wynikających z faktury, co do podmiotu, na rzecz, którego została wystawiona i miejsca ustawienia kontenera. Braki w zakresie tej oceny są brakiem postępowania dowodowego, a więc z naruszeniem przepisów k.p.a.

Zasadnie, więc, Sąd I instancji uznał, że organy uchylając się od oceny powyższych okoliczności dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. obligujących organ do dokładnego zbadania sprawy i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. W realiach rozpoznawanej sprawy obowiązkiem organu administracji publicznej było przede wszystkim ustalenie stanu faktycznego sprawy, czego zaniedbał.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, nie uwzględniając wniosku pełnomocnika Skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawartego w piśmie procesowym z dnia 3 października 2017 r., nazwanym "odpowiedzią na skargę kasacyjną", bowiem przyznanie radcy prawnemu wynagrodzenia za złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną może mieć miejsce w przypadku jego wniesienia zgodnie z wymogami określonymi w art. 179 p.p.s.a., a więc w terminie 14 dni od doręczenia Skarżącemu skargi kasacyjnej. Powyższe pismo procesowe zostało wniesione natomiast po upływie tego terminu. Skarżący nie był również reprezentowany na rozprawie przed NSA, w związku z czym brak podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego tytułu