Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz po rozpoznaniu w dniu 14 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 46/10 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi Z. C. na czynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 stycznia 2009 r. w przedmiocie umożliwienia stronie sporządzenia odpisu dokumentu postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

II OSK 1676/10 U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 9 czerwca 2010 r. po rozpoznaniu na rozprawie skargi Z. C. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie umożliwienia stronie sporządzenia odpisu dokumentu - odrzucił skargę.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że Z. C. powołując się na art. 73 ( 1 kpa wnioskiem zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o umożliwienie mu sporządzenia za pomocą kserokopiarki będącej na wyposażeniu organu odpisu protokołu z czynności dokonanych przez ten organ, to jest odebranych wyjaśnień od świadka. Organ poinformował wnioskodawcę o terminach i godzinach zrealizowania uprawnień strony określonych w art. 73 ( 1 kpa twierdząc jednocześnie, że przepisy nie przewidują obowiązku udostępnienia stronie urządzeń biurowych będących na wyposażeniu urzędu ani też wykonania kserokopii przez pracownika urzędu, czy też wydania akt celem wykonania kserokopii poza urzędem. Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na "inny akt /czynność/ z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnienia wynikającego z przepisu prawa", to jest na pismo z dnia [...] stycznia 2009 r., domagając się uznania przez Sąd jego uprawnienia do sporządzenia odpisu przedmiotowego protokołu za pomocą kserokopiarki pozostającej na wyposażeniu organu, oraz wydania przez organ postanowienia, o którym mowa w art. 74 ( 2 kpa, w razie odmowy sporządzenia odpisu. W odpowiedzi na skargę organ potrzymał dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Po 227/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę uznając, że obowiązek z art. 73 ( 1 kpa nie sięga tak daleko, by organ był obowiązany wykonywać odpisy dokumentu za stronę, w tym przypadku kserokopię dokumentu za pomocą kserokopiarki będącej na wyposażeniu urzędu, która nie jest przeznaczona do użytku publicznego. W konsekwencji Sąd uznał, że w takim stanie rzeczy organ nie był zobowiązany do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 74 kpa W ocenie Sądu w istocie organ odmówił udostępnienia określonego urządzenia - kserokopiarki, a nie udostępnienia stronie akt sprawy i umożliwienia sporządzenia odpisu. Przedmiotem skargi jest więc inna czynność - nieudostępnienie kserokopiarki na potrzeby sporządzenia odpisu dokumentu, która to czynność /odmowa udostępnienia kserokopiarki/ nie jest innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa umożliwienie sporządzenia odpisu. Podnoszone przez skarżącego zarzuty mogłyby być przedmiotem skargi powszechnej z art. 221 kpa, wobec czego skarga do Sądu jest niedopuszczalna.

Z. C. wniósł od powyższego postanowienia skargę kasacyjną, którą uwzględnił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 stycznia 2010 sygn. akt II OSK 2043/09 uchylając zaskarżone postanowienie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem tego Sądu sporządzenie kopii pisma z akt sprawy za pomocą kserokopiarki należy zaliczyć do pojęcia udostępnienia akt - art. 73 ( 1 kpa, który to przepis nie stwarza żadnych ograniczeń w wykonywaniu odpisów z akt sprawy. Skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy z wszelkich pism znajdujących się w aktach sprawy, to tym samym brak jest podstaw do odmowy sporządzenia kopii tychże pism za pomocą kserokopiarki, jak i innych nowoczesnych urządzeń służących do powielania i gromadzenia materiałów oraz informacji. Organ natomiast ma swobodę przy tworzeniu warunków sporządzania kserokopii, natomiast odmowa ich wydania narusza art. 73 ( 1 kpa. NSA wskazał również, że postanowienie o odmowie dostępu do akt /art. 74 ( 2 kpa/ dotyczy wszystkich przypadków, nie tylko wymienionych w art. 74 ( 1 kpa, jeżeli więc zostanie złożony wniosek o wydanie odpisu /kserokopii/ z akt sprawy, to w każdym przypadku odmowy należy wydać postanowienie odmowne, gdyż jedynie ono służy wyrażeniu stanowiska organu o bezpodstawności żądania. Zasadny jest więc zarzut niedostrzeżenia bezczynności organów przez Sąd pierwszej instancji, jak również błędna jest ocena tego sądu, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego a może być przedmiotem jedynie skargi powszechnej z art. 221 kpa. Ponadto Sąd stosując art. 58 ( 1 pkt 6 ppsa w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego właśnie ten przepis stanowił podstawę odrzucenia skargi w niniejszej sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji zobowiązał skarżącego do sprecyzowania przedmiotu skargi a w szczególności podania, czy skargę złożono na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2009 r., czy też na bezczynność tego organu w załatwieniu wniosku strony. Skarżący pomimo to nie sprecyzował przedmiotu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niedopuszczalną i w związku z tym orzekł o jej odrzuceniu.

Uzasadniając powyższe Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 ( 2 i 3 ppsa skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść na wyliczone enumeratywnie akty i czynności z zakresu administracji publicznej, w szczególności decyzje, postanowienia i inne akty zawierające rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, a także na bezczynność organów administracji w sprawach wymagających wydania takich rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie skarga sporządzona i wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym wskazywała jednoznacznie, iż jej przedmiotem jest pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2009 r. w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 19 grudnia 2008 r. złożonym w trybie art. 73 ( 1 kpa.

Sąd podkreślił, że żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów /art. 73 ( 1 kpa/ może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt z art. 74 ( 2 kpa. Na postanowienie z art. 74 ( 2 kpa stronie służy zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego /art 3 ( 2 pkt 2 ppsa/. Zaskarżone pismo organu z dnia 14 stycznia 2009 r. nie było postanowieniem odmownym z art. 74 ( 2 kpa, na co według Sądu pierwszej instancji wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 2043/09. Nie można tego pisma traktować również jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 ( 2 pkt 3 ppsa, prowadziłoby to bowiem do obejścia wymienionych wyżej regulacji zawartych w art. 73-74 kpa w zw. z art. 3 ( 2 pkt 2 ppsa. Zaskarżone pismo prezentowało jedynie opinię organu co do możliwości wykorzystania przez skarżącego kserokopiarki, wyrażoną w toku załatwiania wniosku skarżącego z dnia 19 grudnia 2008 r.

Skoro pismo powyższe nie mieści się katalogu aktów z art. 3 ( 2 ppsa, to nie mogło być przedmiotem skutecznie wniesionej skargi do sądu. Wniesienie skargi było niedopuszczalne w rozumieniu art. 58 ( 1 pkt 6 kpa.

Dodatkowo w uzasadnieniu postanowienia Sądu pierwszej instancji podkreśla się, iż brak podstaw do przyjęcia, że przedmiotem skargi była bezczynność organu w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 19 grudnia 2008 r. skoro profesjonalny pełnomocnik skarżącego w samej skardze wskazał, iż jej przedmiotem jest pismo organu traktowane jako czynność z art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa, jak też pomimo wezwania przez Sąd do sprecyzowania żądania skargi nie zastosował się do tego wezwania. Tryb postępowania poprzedzający wniesienie skargi do Sądu zmierzał również do zachowania wymogów z art. 52 ( 3 ppsa.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Z. C. reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to:

- art. 3 ( 2 pkt 3 i art. 190 ppsa wobec nieuwzględnienia wykładni przepisów prawa zawartej w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 2043/09,

- art. 141 ( 4 ppsa wobec niezawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

- art. 58 ( 1 pkt 6 ppsa, tj. niewskazanie jakiejkolwiek innej przyczyny z powodu której wniesienie skargi było niedopuszczalne,

- art. 58 ( 1 pkt 6 ppsa wobec uznania, że odmowa udostępnienia kserokopiarki nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa,

- art. 134 ( 1 ppsa wobec nie wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa oraz przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, a zwłaszcza faktu, że nie wydając postanowienia na podstawie art. 74 ( 2 kpa organ dopuścił się bezczynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się przede wszystkim, iż Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone postanowienie nie tylko, że nie zastosował się do wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 2043/09 ale wręcz nie podporządkował się poglądowi prawnemu NSA podczas, gdy zgodnie z art. 190 zdanie 1 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że ponownie rozpoznając sprawę sąd zobowiązany jest uwzględnić wynikającą z uzasadnienia postanowienia NSA wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, podporządkowując się wyrażonemu przez ten Sąd w uzasadnieniu orzeczenia poglądowi prawnemu.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając poprzednie postanowienie Sądu pierwszej instancji wskazał na zasadność zarzutu skarżącego dotyczącego oceny dokonanej przez WSA wskazującej, że odmowa udostępnienia kserokopiarki nie jest czynnością, o której mowa jest w art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa a tym samym sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego a może być przedmiotem skargi powszechnej z art. 221 kpa. Zatem odmowa udostępnienia kserokopiarki wbrew stanowisku WSA w Poznaniu, jest czynnością, o której mowa w art. 3 ( 2 pkt 3 ppsa i tym samym podlega kontroli sądów administracyjnych, co oznacza, że skarga nie powinna być odrzucona.

Skarżący zauważa przy tym, że identyczne skargi zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnione, wskazując sygnatury tych spraw.

Powody odrzucenia skargi w niniejszej sprawie nie są przy tym tymi, o których mowa w art. 58 ( 1 pkt 6 ppsa powołanym jako podstawa orzekania w sprawie, tym samym nie wskazano przyczyny, z powodu której wniesienie skargi było niedopuszczalne.

Nie wydając wymaganego prawem postanowienia, organ dopuścił się naruszenia prawa, zaś Sąd przemilczając tę okoliczność, naruszył art. 141 ( 4 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Kluczowym zarzutem skargi kasacyjnej, który musi być niewątpliwie uznany za zasadny, jest całkowite w istocie zignorowanie stanowiska prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 2043/09.

Otóż w uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że zgodnie z art. 73 ( 1 i 2 kpa w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej jest obowiązany umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów, przy czym strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Ta regulacja ma za zadanie zapewnić rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania wobec strony, a na tej zasadzie opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony, co z kolei służy realizacji zasad prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Sporządzenie kopii pisma z akt sprawy za pomocą kserokopiarki w ocenie NSA wyrażonej w powyższym postanowieniu niewątpliwie zaliczyć należy do pojęcia udostępniania akt sprawy /art. 73 ( 1 kpa/, gdyż przepis ten nie stwarza żadnych ograniczeń w wykonywaniu odpisów z akt sprawy. Brak jest więc podstaw do odmowy sporządzenia tychże pism za pomocą kserokopiarki jak i innych nowoczesnych urządzeń służących do powielania i gromadzenia materiałów oraz informacji.

W tym miejscu NSA przywołał przykłady dotychczasowego orzecznictwa, a więc wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r. sygn. akt II SA 2580/00, LEX nr 6359 a także wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 1657/97 LEX nr 35920/. W wyrokach tych wskazano, iż skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy z wszelkich pism znajdujących się w aktach spray, to tym samym brak jest podstaw prawnych do odmowy sporządzenia kopii tychże pism za pomocą kserokopiarki, z tym, iż powstaje kwestia ustalenia odpłatności za skorzystanie z przedmiotowego urządzenia. Organ ma swobodę przy tworzeniu warunków sporządzania kserokopii, natomiast odmowa ich wydania narusza art. 73 ( 1 kpa. Kwestia techniki sporządzania kserokopii i jego kosztów wymaga organizacyjnego rozwiązania przez organ, co jednak nie należy do istoty obowiązku organu wyrażonego w ww. przepisie zaś konieczność podjęcia działań organizacyjnych przez organ nie zwalnia go z przedmiotowego obowiązku.

Jak z powyższego wynika, zarzut naruszenia art. 190 ppsa polegającego na związaniu Sądu pierwszej instancji oceną prawną zawartą w orzeczeniu NSA jest w pełni zasadny, skoro w tych samych warunkach sprawy WSA nadal twierdzi, wbrew temu, jakie stanowiska zajął w sprawie NSA, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, lecz strona może wnieść skargę na zasadzie art. 221 kpa. Przedmiotem skargi jest bowiem stanowisko merytoryczne organu nadzoru budowlanego w kwestii dostępu strony do kserokopiarki w urzędzie organu w celu dokonania odpisu dokumentu zalegającego w aktach administracyjnych, a nie, jak to twierdzi Sąd pierwszej instancji - opinią organu co do możliwości wykorzystania kserokopiarki. Nie można więc uznać za prawidłowe przyjęcie, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Problem sprowadzać się może do tego, czy kwestionowane pismo pomimo braku wskazania, iż stanowi postanowienie o odmowie uwzględnienia wniosku, w istocie jest takim postanowieniem /art. 74 kpa/, czy też nie można go potraktować jako postanowienie np. z tej przyczyny, iż nie zostało podpisane przez organ, lub osobę działającą w imieniu organu. W pewnym zakresie na tego rodzaju kwestię zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 stycznia 2010 r. NSA zauważył przy tym, że nie został dostrzeżony problem ewentualnej bezczynności organu. Jeżeli bowiem kwestionowane pismo nie mogłoby zostać uznane za postanowienie, wówczas brak rozstrzygnięcia wniosku strony przez organ byłby nacechowany bezczynnością organu, co powinien ocenić Sąd pierwszej instancji jako okoliczność podlegającą kontroli sądowo-administracyjnej.

W tych warunkach uporczywe podtrzymywanie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych jest sprzeczne z cytowanym postanowieniem NSA oraz dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 185 ( 1 ppsa w zw. z art. 197 ( 1 i 2 ppsa.