Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2017 r. sprawy ze skargi G. O. sp. z o.o. sp. k. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu oddala skargę.

Klauzulą rozpatrzenia projektu organizacji ruchu nr [...] z dnia [...] 2013 r. Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zatwierdził bez uwag projekt docelowej organizacji ruchu o nazwie: “Zamknięcie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w km [...] strona prawa do obiektu handlowego “[...]" słupkami blokującymi uchylnymi U-12c."

Pismem z dnia [...] 2013 r. [...] sp. z o.o. sp. komandytowa w [...] wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Organ odpowiedział na to wezwanie pismem z dnia [...] 2013 r. i stwierdził, że w jego działaniu brak jest przejawów naruszenia prawa.

W skardze na powyższą czynność [...] sp. z o.o. sp. komandytowa w [...], zarzuciła naruszenie:

1) przepisu § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729, dalej zwane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.) w zw. z pkt 5.5 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181, dalej zwane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r.), poprzez ustawienie urządzeń drogowych U-12c (słupków blokujących), do zablokowania drogi pożarowej z terenu [...];

2) przepisu § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., poprzez brak uzgodnienia z Komendą Wojewódzką Policji w [...] docelowej zmiany organizacji ruchu, a w konsekwencji;

3) przepisu art. 6 k.p.a. poprzez działanie organu bez podstawy prawnej;

4) przepisu art. 8 k.p.a. poprzez wprowadzenie w błąd skarżącej co do gotowości negocjacji przedmiotowej zmiany organizacji ruchu.

Spółka wskazała, że warunki umieszczania urządzeń oznaczonych jako U-12c normuje punkt 5.5 załącznika nr 4 do tego rozporządzenia, który mówi, że stosuje się je "w celu niedopuszczenia wjeżdżania pojazdów na chodniki lub ciągi piesze albo rowerowe". W związku z powyższym, w jej ocenie, słupków blokujących U-12c nie można stawiać w dowolnym miejscu w celu niedopuszczenia do wjeżdżania pojazdów gdziekolwiek. Zjazd na teren [...] nie jest chodnikiem ani drogą dla pieszych albo dla rowerów. Ustawienie tam urządzenia drogowego U-12c jest więc nielegalne, nie znajduje oparcia w przepisach określających umiejscawianie tychże urządzeń.

Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że do przedstawionego projektu zmiany organizacji ruchu powinna być załączona, w przypadku drogi krajowej, opinia Wojewódzkiego Komendanta Policji. Obowiązek ten wyraźnie nakłada § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. Zatwierdzony przez organ “projekt docelowej organizacji ruchu" ma charakter docelowy, natomiast w opinii Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wyraźnie zaznaczono, że opinia dotyczy jedynie czasowej organizacji ruchu.

Dalej skarżąca wskazywała na to, że organ pomimo prowadzenia z nią rozmów dotyczących przebudowy zjazdu nie miał zamiaru rozważyć jej propozycji tej przebudowy, gdyż właśnie w trakcie tych rozmów wydał zaskarżoną czynność. Stwierdziła też, że zablokowanie zjazdu ma o wiele szersze konsekwencje. Zablokowany zjazd jest częścią drogi pożarowej. W chwili obecnej wątpliwym jest, czy może on służyć sprawnej akcji ratunkowej.

Spółka zakwestionowała także twierdzenie organu, że przedmiotowa zmiana ma na celu poprawę bezpieczeństwa drogowego, podnosząc, że jedynym rozwiązaniem, które w sposób kompleksowy poprawiłoby bezpieczeństwo w rejonie zjazdu, jest nie zablokowanie zjazdu publicznego z terenu galerii, a jego przebudowa.

Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że wprowadzając w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. organizację ruchu, dążył do zapewnienia bezpieczeństwo na drodze krajowej. Z monitoringu drogi krajowej przez organ, jak też informacji policji wynikało bowiem, że użytkownicy dróg w sposób nieuprawniony korzystali ze zjazdu na drogę krajową - nie przestrzegając oznakowania poziomego. Wprowadzona stała organizacja ruchu omyłkowo została zatytułowana ją jako "czasowa", choć w tekście zaznaczono, że jest ona stała, co też sprostowano w dalszej korespondencji z Komendantem Wojewódzkim Policji. Organ dodał także, że zastosowane słupki, będące urządzeniami uchylnymi, jednocześnie zapewniają spełnienie funkcji drogi przeciwpożarowej, jak też stanowią wystarczającą przeszkodę dla tych użytkowników dróg, którzy przez swoje działanie naruszaliby bezpieczeństwo ruchu na drodze.

Nadto odnosząc się do sprawy formalnej zasadności wystąpienia ze skargą, organ wskazał na wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.07.2006 r., sygn. akt. VI SA/Wa 109/06, w którym Sąd stwierdził, że ustawodawca nie przewidział w tego typu postępowaniu udziału osób trzecich, w tym np. przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą usytuowaną przy drogach publicznych.

W piśmie z dnia [...] 2014 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko oraz podniosła szereg dodatkowych argumentów i okoliczności potwierdzających, jej zdaniem, zasadność skargi. Skarżąca wskazała, że zablokowanie zjazdu nieprzeznaczonymi dla tego znakami uderza bezpośrednio w jej swobodę działalności gospodarczej, co narusza art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W przedmiotowej sprawie naruszono w daleko idącym zakresie zarówno zasadę równości wobec prawa jak i nie uwzględniono słusznego interesu skarżącej. Na drodze krajowej nr [...] w rejonie [...] istnieje wiele skrzyżowań i zjazdów znacząco bardziej niebezpiecznych niż dotknięty przedmiotową organizacją ruchu, jednak zablokowano właśnie ten, na którym nie było nigdy żadnej kolizji. Spośród wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w gminie [...], to przedmiotowa zmiana organizacji ruchu uderza jedynie w skarżącą. Ponadto skarżąca podniosła, że może utracić całkowicie dojazd do nieruchomości ze względu na kończący się okres dzierżawy działek gminnych, które umożliwiają obecne skomunikowanie. W konsekwencji skarżącej odmawia się skomunikowania działki bezpośrednio z drogi krajowej nr [...], przy jednoczesnym braku rozpatrzenia przez organ, czy i w ogóle dla tej działki istnieje w przyszłości inna możliwość dostępu do drogi publicznej. Tym samym przedmiotowy zjazd będzie jedynym możliwym połączeniem działki skarżącej z drogą publiczną. W dotychczasowym toku postępowania organ bezpodstawnie twierdził, że zablokowany zjazd ma charakter zjazdu indywidualnego, nie zaś publicznego. W ocenie skarżącej brak jest podstaw do traktowania przedmiotowego zjazdu przez GDDKiA jako zjazdu indywidualnego. Zjazd ten był i jest, zdaniem skarżącej, zjazdem publicznym, co poparła szerokim wywodem prawnym oraz dotyczącym stanu faktycznego. W tym zakresie skarżąca wskazała m.in. na to, że informacje z Banku Danych Drogowych, na które powołuje się organ, w żadnym wypadku nie mogą zastępować, ani podważać prawomocnych decyzji administracyjnych, w tym zapis o zjazdach nie jest podstawą do przyjęcia, że zjazd z drogi jest zjazdem indywidualnym, kiedy na podstawie prawomocnej i wydanej ipso iure na czas nieokreślony decyzji, o jakiej mówi art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, tenże zjazd jest zjazdem publicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014r. stwierdził nieważność zaskarżonej czynności. Sąd nie podzielił poglądu organu powołującego się na wyrok WSA w Warszawie 20.07.2006 r., z którego wynika, że ustawodawca nie przewidział w tego typu postępowaniu udziału osób trzecich, wywodził o ewentualnej niedopuszczalności skargi. Argumenty powołane w cytowanym wyroku dotyczyły bowiem kwestii udziału innych podmiotów w postępowaniu administracyjnym, a nie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej.

Zdaniem Sądu nie ulegało wątpliwości to, że organ dopuścił się naruszenia pkt 5.5 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r., zgodnie z którym słupki blokujące U-12c stosuje się "w celu niedopuszczenia do wjeżdżania pojazdów na chodniki lub ciągi piesze albo rowerowe". Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ zaaprobował zastosowanie ich do zupełnie innego celu, a mianowicie w celu zablokowania (uniemożliwienia) zjazdu pojazdów z drogi krajowej na teren centrum handlowego oraz ich wyjazdu z terenu tegoż centrum na drogę krajową. Sąd wywiódł, że urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego opisane w ww. rozporządzeniu mogą być stosowane wyłącznie w sposób wynikający z jego treści i każde inne, niezgodne z nim ich zastosowanie, powoduje uznanie zatwierdzającego to aktu za sprzeczny z prawem. Nie mają przy tym znaczenia argumenty organu dotyczące konieczności zapewnienia przez niego bezpieczeństwa w ruchu drogowym i wymuszenia na kierowcach przestrzegania przepisów ruchu drogowego, albowiem do tego są powołane również inne odpowiednie służby, w szczególności policja i straż gminna, których obowiązkiem jest wymuszanie przestrzegania przez uczestników ruchu drogowego obowiązujących przepisów. Cel ten nie może zostać natomiast osiągnięty poprzez sprzeczne z prawem zastosowanie urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. W związku z tym Sąd nie dokonywał oceny zaskarżonej czynności pod kątem jej wpływu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, ponieważ kwestia ta nie była istotna w celu oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności. Nie odrzucając projektu organizacji ruchu z uwagi na niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego organ naruszył zdaniem Sąd I instancji § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.

Za niezasadne Sąd uznał natomiast zarzuty skarżącej związane z naruszeniem przez organ przepisów związanych z bezpieczeństwem przeciwpożarowym, ponieważ, jak wyjaśniono to na rozprawie, zastosowane słupki mogą być bez problemu usunięte (położone na ziemi) pod wpływem niewielkiego nacisku nie powodującego żadnych uszkodzeń wskutek tego pojazdu, który by był zmuszony pokonać tę przeszkodę. Zatem zastosowane słupki w żaden sposób nie utrudnią lub nie uniemożliwią wjazdu pojazdów straży pożarnej czy innych służb ratunkowych na teren galerii handlowej.

Sąd I instancji nie przesądził o tym, jaki charakter ma analizowany zjazd z drogi krajowej, tzn. czy jest to zjazd publiczny czy indywidualny w rozumieniu § 55 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), uznał bowiem że nie jest to niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ Sąd badał prawidłowość zastosowania konkretnych urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. słupków blokujących U-12c. Dla oceny tego było istotne jedynie to, czy zostały one, zgodnie z treścią rozporządzenia, zastosowane w celu niedopuszczenia do wjeżdżania pojazdów na chodniki lub ciągi piesze albo rowerowe, tak więc bez różnicy było to, czy blokują one wjazd na zjazd publiczny czy indywidualny. Sąd podkreślił przy tym, że jego rozstrzygnięcie w żaden sposób nie upoważnia skarżącej do wyciągania wniosków, że wskutek usunięcia zamontowanych niezgodnie z prawem słupków (urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego) może korzystać ze zjazdu w oczekiwany przez siebie sposób, tym bardziej, że z decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dotyczącej [...] wynika, że analizowany zjazd "przeznaczony jest wyłącznie do celów przeciwpożarowych".

W ocenie Sądu I instancji również zarzut dotyczący nieprawidłowego zaopiniowania przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu przez komendanta wojewódzkiego Policji (§ 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.) nie zasługiwała na uwzględnienie. Organ ten zaopiniował co prawda jedynie projekt czasowej zmiany tej organizacji, co jednak w ocenie Sądu nie może stanowić istotnej przesłanki mającej wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej czynności. Zresztą w toku postępowania komendant nie wyraził stanowiska, że okoliczność ta mogłaby mieć wpływ na treść jego opinii. Co najważniejsze jednak organ opiniujący nie dostrzegł niezgodności z prawem proponowanej zmiany organizacji ruchu, a czy była to zmiana czasowa, czy też na stałe, nie w tym kontekście znaczenia.

W ocenie WSA nie był zasadny zarzut wprowadzenia przez organ strony skarżącej w błąd wskutek prowadzenia rozmów dotyczących zmiany organizacji ruchu i podjęcia równocześnie w tym czasie zaskarżonej czynności. Kwestia ta nie miała wpływu na ocenę zgodności z prawem tejże czynności i nie może prowadzić do stwierdzenia, że organ w ogóle podejmując czynność naruszył prawo. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności nie miała również znaczenia kwestia związana z tym, że w przyszłości skarżąca może utracić możliwość dotychczasowego dojazdu na teren [...] poprzez nieruchomość będącą własnością [...]. W chwili obecnej dojazd taki istnieje, a przede wszystkim, o czym była już mowa wcześniej, Sąd nie przesądzał w niniejszej sprawie o charakterze istniejącego zjazdu z drogi krajowej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2016 r., sygn. I OSK 2090/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. NSA podniósł, że rozpatrując niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności podjętej przez organ czynności z pominięciem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. 220, poz. 2181 ze zm.) oraz załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków (cyt. wyżej), ograniczając się jedynie do wykładni językowej przepisu pkt. 5.5. załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. W tej sytuacji zaskarżony wyrok był w ocenie NSA przedwczesny. W ocenie NSA za niewłaściwą uznać należy dokonaną przez Sąd pierwszej instancji zawężającą wykładnię przepisu pkt. 5.5. załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. Wykładnia celowościowa i systemowa wskazanego przepisu prawa prowadzi do wniosku, że przy opracowywaniu projektu organizacji ruchu istotna, a nawet priorytetowa jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, jak to wynika z pkt 1) art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowiącego delegację do podjęcia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych zasad zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem i Zasad ogólnych (pkt 1) załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach.

Przez wykładnię prawa rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, np. w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 624 i cyt. tam wyrok NSA z 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07), a co w niniejszej sprawie nie wystąpiło.

W konsekwencji, związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej oceną prawną NSA i zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku.

W okolicznościach rozpoznawanej ponownie sprawy, nie budzi zatem wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2016 r., sygn. II OSK 3282/16.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena prawidłowości czynności Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad zatwierdzającej zmianę organizacji ruchu polegającą na zamknięcie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w km [...] strona prawa do obiektu handlowego "[...]" słupkami blokującymi uchylnymi U-12c

Wskazać należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 lit d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności przez zatwierdzanie organizacji ruchu. Do działań tych uprawniony jest zarząd drogi. Organizacja ruchu na drogach publicznych polega między innymi na sposobie umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu (§ 1 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia) i jest ustalana przez organ zarządzający ruchem. W odniesieniu do dróg krajowych organem tym, zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012, poz. 1137 ze zm.) jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Ustalenie ruchu następuje w kilku etapach: pierwszy to rozpatrzenie projektu organizacji ruchu oraz wniosków dotyczących zmian organizacji ruchu, drugi - opracowanie projektu organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, trzeci – zatwierdzenie organizacji ruchu na podstawie złożonych projektów, czwarty – przekazanie zatwierdzonych organizacji ruchu do realizacji (§ 3 ust. 1).

W niniejszej sprawie, stosownie do wymogów przepisów cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zatwierdzony projekt organizacji ruchu, został sporządzony przez uprawniony podmiot. Wbrew przy tym twierdzeniom strony skarżącej, projekt ten posiadał wymagane, w świetle przepisu § 7 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia uzgodnienie Komendanta Wojewódzkiego Policji. Wprawdzie w uzgodnieniu tym wskazano, że dotyczy ono projektu czasowej zmiany organizacji ruchu, co jak wyjaśnił Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wynikało z omyłkowego zatytułowania projektu (w tytule mowa o czasowej organizacji ruchu, choć w tekście zaznaczono, że jest ona stała), nie zmienia to jednak faktu, że organ opiniujący ustosunkował się do planowanej zmiany organizacji ruchu, nie dopatrując się jej niezgodności z prawem. To zaś czy chodziło o zmianę czasową czy też zmianę na stałe, nie ma w tym kontekście znaczenia. Zresztą, jak wskazywał tut. Sąd, w poprzednim wyroku wydanym w sprawie, w toku postępowania komendant nie wyraził stanowiska, że okoliczność ta mogłaby mieć wpływ na treść jego opinii.

W niniejszej sprawie organ zmianę organizacji ruchu umotywował względami bezpieczeństwa. W związku z powyższym, a także zarzutami skargi, zasadniczą kwestią, jaka wymagała w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia było ustalenie czy dopuszczalne jest w ogóle zastosowanie słupków blokujących U-12c w celu zablokowania zjazdu pojazdów z drogi publicznej z uwagi na względy bezpieczeństwa.

Wskazać należy, że przepisami regulującymi kwestie znaków i sygnałów obowiązujących w ruchu drogowym w tym zastosowanych w omawianej organizacji ruchu słupków blokujących U-12c, regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. 220, poz. 2181 ze zm.) oraz załącznika nr 4 do tegoż rozporządzenia. Zgodnie zaś z pkt. 5.5. załącznika nr 4 do ww. rozporządzenia: "W celu niedopuszczenia do wjeżdżania pojazdów na chodniki lub ciągi piesze albo rowerowe stosuje się słupki blokujące U-12c (rys.5.5.1)."

Analizując literalne brzmienie powyższego przepisu można dojść do wniosku, że ustawodawca nie przewidział możliwości stosowania omawianych słupków do blokowania zjazdów z dróg publicznych. Jak wynika jednakże z wydanego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując wykładni powyższego przepisu, nie można ograniczyć się jedynie do wykładni językowej, a konieczne jest odwołanie się do wykładni celowościowej i systemowej. W szczególności zaś należało uwzględnić treść pkt 1 tegoż załącznika, określającego zasady ogólne, w którym normodawca wprowadza cały katalog środków w celu zapewnienia "ochrony życia i w ograniczonym zakresie także mienia uczestników ruchu". Jednym z nich jest zamykanie dróg dla ruchu. W punkcie tym wskazuje się, że: "do zabezpieczania powierzchni przeznaczonych dla pieszych i rowerzystów lub w celu separacji ruchu lokalnego od tranzytowego stosuje się: separatory, azyle prefabrykowane lub wbudowane na stałe, balustrady, poręcze i barieroporęcze, ogrodzenia segmentowe i łańcuchowe, kładki dla pieszych, słupki metalowe lub z tworzywa sztucznego w formie prostej lub ozdobnej." Zarówno treść omawianego przepisu pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia, jak i przepisu art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowiącego delegację do podjęcia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych zasad zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, wskazują, że przy opracowywaniu projektu organizacji ruchu istotna, a nawet priorytetowa jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego.

W świetle powyższego stwierdzić należało, że mimo braku wskazania wprost w przepisie pkt 5.5. załącznika 4 omawianego rozporządzenia, możliwości stosowania słupków do blokowania zjazdu pojazdów z drogi publicznej, wykładnia celowościowa i systemowa powyższego przepisu wskazuje na to, że dopuszczalne jest zastosowanie w ten sposób słupków U-12c o ile służyć ma to zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Oceniają czy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające zastosowania omawianych słupków w celu zamknięcia zjazdu z drogi krajowej do obiektu handlowego, należy mieć na uwadze, że zjazd, na którym zatwierdzono ustawienie wskazanych wyżej słupków jest, zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2011 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dotyczącej [...], przeznaczony wyłącznie do celów przeciwpożarowych. W tym zatem kontekście, nie można podzielić zarzutów skarżącej, że zablokowanie zjazdu uderza w prowadzoną przez nią działalność gospodarczą.

Istotne również jest to, że jak wynika z wyjaśnień organu, zastosowane słupki w żaden sposób nie uniemożliwią wjazdu straży pożarnej czy innych służb ratunkowych na teren galerii handlowej. Wbrew twierdzeniom skarżącej, słupki te mogą być bowiem bez problemu usunięte (położone na ziemi) pod wpływem niewielkiego nacisku, niepowodującego żadnych uszkodzeń dla pojazdu, który byłby zmuszony pokonać tę przeszkodę.

Z zebranego materiału dowodowego, w szczególności zaś pism Zastępcy Komendanta Komisariatu Policji [...] (z dnia [...] 2013 r. i [...] 2013 r.) wynika, że przedmiotowy zjazd, mimo oznaczenia poziomego P-11 "powierzchnia wyłączona", nagminnie wykorzystywany jest przez kierujących pojazdami w celu wjazdu z drogi krajowej nr [...] na teren parkingu [...] lub wyjazdu z parkingu na wskazaną drogę publiczną, co stwarza bezpośrednie zagrożenie dla użytkowników drogi krajowej nr [...]. Jak wynika z wyjaśnień Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad to właśnie te okoliczności organ miał na uwadze wprowadzając zmianę organizacji ruchu.

W świetle powyższego uznać należało, że wprowadzona zmiana organizacji ruchu jest zgodna z przepisami, w tym dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i organ administracji zatwierdzając jej projekt nie naruszył prawa.

Bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej czynności pozostaje przy tym zarzut strony skarżącej dotyczący wprowadzenia jej w błąd przez organ wskutek prowadzenia rozmów dotyczących zmiany organizacji ruchu i podjęcia równocześnie w tym czasie zaskarżonej czynności. Organ może bowiem podejmować konkretne czynności dotyczący zmiany organizacji ruchu w każdym czasie i jedynie ich treść może być poddana ocenie pod kątem zgodności z prawem, natomiast fakt prowadzenia ze stroną rozmów dotyczących zmiany organizacji ruchu nie może powodować braku możliwości działania po stronie organu.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona czynność nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby skutkować jej uchyleniem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.