Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Galeria O. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1576/16 w sprawie ze skargi Galeria O. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w N. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1576/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę G. w N. (dalej zwanej: Spółką) na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy (dalej zwanego: organem) z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Klauzulą rozpatrzenia projektu organizacji ruchu nr [...] z dnia [...]r. organ zatwierdził bez uwag projekt docelowej organizacji ruchu o nazwie: "Zamknięcie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]w km [...]strona prawa do obiektu handlowego “G. " słupkami blokującymi uchylnymi [...].".

Powyższa czynność, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, została zaskarżona przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (dalej zwanego: Sądem I instancji). W skardze tej Spółka zarzuciła organowi naruszenie:

- § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729) dalej zwane: rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w zw. z pkt 5.5 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr 220, poz. 2181 ze zm.) dalej zwane: rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., poprzez ustawienie urządzeń drogowych [...] (słupków blokujących), do zablokowania drogi pożarowej z terenu Galerii;

- § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r., poprzez brak uzgodnienia z Komendą Wojewódzką Policji docelowej zmiany organizacji ruchu, a w konsekwencji;

- art. 6 k.p.a. poprzez działanie organu bez podstawy prawnej, a także art. 8 k.p.a. poprzez wprowadzenie w błąd Spółki co do gotowości negocjacji przedmiotowej zmiany organizacji ruchu.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie spornego aktu zatwierdzenia organizacji ruchu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że wprowadzając w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. organizację ruchu, dążył do zapewnienia bezpieczeństwa na drodze krajowej. Podał, że z prowadzonego przez organ monitoringu drogi krajowej, jak też informacji policji wynikało, że użytkownicy dróg w sposób nieuprawniony korzystali ze zjazdu na drogę krajową - nie przestrzegając oznakowania poziomego. Wyjaśnił, że wprowadzona stała organizacja ruchu omyłkowo została zatytułowana jako "czasowa", choć w tekście zaznaczono, że jest ona stała, co też sprostowano w dalszej korespondencji z Komendantem Wojewódzkim Policji. Dodał, że zastosowane słupki, będące urządzeniami uchylnymi, jednocześnie zapewniają spełnienie funkcji drogi przeciwpożarowej, jak też stanowią wystarczającą przeszkodę dla tych użytkowników dróg, którzy przez swoje działanie naruszaliby bezpieczeństwo ruchu na drodze.

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1524/13, Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej czynności organu. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji ocenił, że organ dopuścił się naruszenia pkt 5.5 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., zgodnie z którym słupki blokujące [...] stosuje się "w celu niedopuszczenia do wjeżdżania pojazdów na chodniki lub ciągi piesze albo rowerowe". Wskazał bowiem, że w niniejszej sprawie organ zaaprobował zastosowanie ich do zupełnie innego celu, a mianowicie w celu zablokowania (uniemożliwienia) zjazdu pojazdów z drogi krajowej na teren centrum handlowego oraz ich wyjazdu z terenu tegoż centrum na drogę krajową. Sąd I instancji przyjął, że urządzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego opisane w ww. rozporządzeniu mogą być stosowane wyłącznie w sposób wynikający z jego treści i każde inne, niezgodne z nim ich zastosowanie, powoduje uznanie zatwierdzającego to aktu za sprzeczny z prawem. Zdaniem Sądu I instancji, nie mają przy tym znaczenia argumenty organu dotyczące konieczności zapewnienia przez niego bezpieczeństwa w ruchu drogowym i wymuszenia na kierowcach przestrzegania przepisów ruchu drogowego, gdyż do tego są powołane również inne odpowiednie służby, w szczególności policja i straż gminna, których obowiązkiem jest wymuszanie przestrzegania przez uczestników ruchu drogowego obowiązujących przepisów. Sąd I instancji wywiódł, że cel ten nie może zostać natomiast osiągnięty poprzez sprzeczne z prawem zastosowanie urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. W związku z tym, Sąd I instancji nie dokonywał oceny zaskarżonej czynności pod kątem jej wpływu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, bowiem kwestia ta - zdaniem tego Sądu - nie była istotna w celu oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności. Skonstatował, że organ, nie odrzucając projektu organizacji ruchu, z uwagi na niezgodność projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszył § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.

Na skutek skargi kasacyjnej organu, wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2090/14, a sprawa została przekazana Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował, dokonaną przez Sąd I instancji, ocenę legalności zaskarżonej czynności organu opartą jedynie na wykładni językowej przepisu pkt. 5.5. załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. Przyjęto bowiem, że wykładnia celowościowa i systemowa wskazanego przepisu prawa prowadzi do wniosku, że przy opracowywaniu projektu organizacji ruchu istotna, a nawet priorytetowa, jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, jak to wynika z pkt 1) art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowiącego delegację do podjęcia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. i Zasad ogólnych (pkt 1) załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1576/16, Sąd I instancji oddalił skargę Spółki wniesioną w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji powołał się na, wynikające z art. 190 p.p.s.a., związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2090/14. Ocenił, że w tej sprawie, stosownie do wymogów przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., zatwierdzony projekt organizacji ruchu, został sporządzony przez uprawniony podmiot i posiadał, wbrew twierdzeniom Spółki, wymagane przez przepis § 7 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia uzgodnienie Komendanta Wojewódzkiego Policji. Uznał przy tym, że wprawdzie w uzgodnieniu tym wskazano, że dotyczy ono projektu czasowej zmiany organizacji ruchu, co jak wyjaśnił organ, wynikało z omyłkowego zatytułowania projektu (w tytule mowa o czasowej organizacji ruchu, choć w tekście zaznaczono, że jest ona stała), to nie zmienia to jednak faktu, że organ opiniujący ustosunkował się do planowanej zmiany organizacji ruchu, nie dopatrując się jej niezgodności z prawem. Wywiódł, że okoliczność, czy chodziło o zmianę czasową, czy też zmianę na stałe, nie ma w tym kontekście znaczenia, a w toku postępowania komendant nie wyraził stanowiska, że okoliczność ta mogłaby mieć wpływ na treść jego opinii.

Sąd I instancji zauważył, że w niniejszej sprawie organ zmianę organizacji ruchu umotywował względami bezpieczeństwa, w związku z czym, a także z zarzutami skargi, zasadniczą kwestią, jaka wymagała w sprawie rozstrzygnięcia, było ustalenie czy dopuszczalne jest w ogóle zastosowanie słupków blokujących [...] w celu zablokowania zjazdu pojazdów z drogi publicznej z uwagi na względy bezpieczeństwa. Wskazał, że przepisami regulującymi kwestie znaków i sygnałów obowiązujących w ruchu drogowym, w tym zastosowanych w omawianej organizacji ruchu słupków blokujących [...], regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. oraz załącznika nr 4 do tegoż rozporządzenia. Podał, że zgodnie z pkt. 5.5. załącznika nr 4 do ww. rozporządzenia: "w celu niedopuszczenia do wjeżdżania pojazdów na chodniki lub ciągi piesze albo rowerowe stosuje się słupki blokujące [...] (rys.5.5.1)." Wywiódł, że analizując literalne brzmienie powyższego przepisu można dojść do wniosku, że ustawodawca nie przewidział możliwości stosowania omawianych słupków do blokowania zjazdów z dróg publicznych, jednak, jak wynika z wydanego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując wykładni powyższego przepisu, nie można ograniczyć się jedynie do wykładni językowej, a konieczne jest odwołanie się do wykładni celowościowej i systemowej.

Zdaniem Sądu I instancji, przy tego rodzaju wykładni w szczególności należało uwzględnić treść pkt 1 tegoż załącznika, określającego zasady ogólne, w którym normodawca wprowadza cały katalog środków w celu zapewnienia "ochrony życia i w ograniczonym zakresie także mienia uczestników ruchu" - jednym z nich jest zamykanie dróg dla ruchu. Sąd I instancji podał, że w punkcie tym wskazuje się, że: "do zabezpieczania powierzchni przeznaczonych dla pieszych i rowerzystów lub w celu separacji ruchu lokalnego od tranzytowego stosuje się: separatory, azyle prefabrykowane lub wbudowane na stałe, balustrady, poręcze i barieroporęcze, ogrodzenia segmentowe i łańcuchowe, kładki dla pieszych, słupki metalowe lub z tworzywa sztucznego w formie prostej lub ozdobnej." Uznał, że zarówno treść omawianego przepisu pkt 1 załącznika nr 4 do rozporządzenia, jak i przepisu art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowiącego delegację do podjęcia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., wskazują, że przy opracowywaniu projektu organizacji ruchu istotna, a nawet priorytetowa, jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. W świetle powyższego stwierdził, że mimo braku wskazania wprost w przepisie pkt 5.5. załącznika 4 omawianego rozporządzenia, możliwości stosowania słupków do blokowania zjazdu pojazdów z drogi publicznej, wykładnia celowościowa i systemowa powyższego przepisu wskazuje na to, że dopuszczalne jest zastosowanie w ten sposób słupków [...], o ile służyć ma to zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Oceniając, czy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające zastosowania omawianych słupków w celu zamknięcia zjazdu z drogi krajowej do obiektu handlowego, Sąd I instancji za konieczne uznał podkreślenie, że zjazd, na którym zatwierdzono ustawienie wskazanych wyżej słupków jest, zgodnie z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę Galerii, przeznaczony wyłącznie do celów przeciwpożarowych. W tym zatem kontekście, Sąd I instancji nie podzielił zarzutów Spółki, że zablokowanie zjazdu uderza w prowadzoną przez nią działalność gospodarczą. Za istotne Sąd I instancji uznał i to, że jak wynika z wyjaśnień organu, zastosowane słupki w żaden sposób nie uniemożliwią wjazdu straży pożarnej, czy innych służb ratunkowych, na teren galerii handlowej. Podał bowiem, że wbrew twierdzeniom Spółki, słupki te mogą być bez problemu usunięte (położone na ziemi) pod wpływem niewielkiego nacisku, niepowodującego żadnych uszkodzeń dla pojazdu, który byłby zmuszony pokonać tę przeszkodę.

Nadto Sąd I instancji wskazał, że z zebranego materiału dowodowego, w szczególności zaś pism organu Policji (z [...]r. i z [...]r.) wynika, że przedmiotowy zjazd, mimo oznaczenia poziomego P-11 "powierzchnia wyłączona", nagminnie wykorzystywany jest przez kierujących pojazdami w celu wjazdu z drogi krajowej nr [...]na teren parkingu Galerii lub wyjazdu z parkingu na wskazaną drogę publiczną, co stwarza bezpośrednie zagrożenie dla użytkowników drogi krajowej nr [...]. Podał, że jak wynika zaś z wyjaśnień organu, to właśnie te okoliczności miał on na uwadze wprowadzając zmianę organizacji ruchu. Uznał, że bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej czynności pozostaje przy tym zarzut Spółki, dotyczący wprowadzenia jej w błąd przez organ wskutek prowadzenia rozmów dotyczących zmiany organizacji ruchu i podjęcia równocześnie w tym czasie zaskarżonej czynności. Sąd I instancji ocenił bowiem, że organ może podejmować konkretne czynności dotyczące zmiany organizacji ruchu w każdym czasie i jedynie ich treść może być poddana ocenie pod kątem zgodności z prawem, natomiast fakt prowadzenia ze stroną rozmów dotyczących zmiany organizacji ruchu nie może skutkować brakiem możliwości działania po stronie organu. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona czynność nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby skutkować jej uchyleniem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę jako nieuzasadnioną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości Spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1) prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w zw. z pkt 5.5. załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., a także § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.;

2) przepisów postępowania, to jest:

- art. 190 p.p.s.a. poprzez wykładnię § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w zw. z pkt 5.5. załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. sprzeczną z wykładnią dokonaną przez NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 14 października 2016 r.;

- art. 170 p.p.s.a., poprzez niedokonanie ustaleń faktycznych w zakresie wskazanym przez NSA w cytowanym powyżej wyroku z dnia 14 października 2016 r.;

- art. 109 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie rozprawy, podczas gdy nieobecność pełnomocnika strony była wywołana niedającą się przezwyciężyć i znaną sądowi przyczyną (chorobą), a także należycie usprawiedliwioną (potwierdzoną zaświadczeniem od lekarza sądowego); zdaniem Spółki naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wydane orzeczenie, gdyż na tej rozprawie zamknięto przewód sądowy pozbawiając stronę możliwości zajęcia stanowiska końcowego i wygłoszenia mowy, a ze względu na obszerność materiału, uporządkowanie wywodu przed zakończeniem sprawy i wyrokowaniem było dla sprawy istotne;

- art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że słupki zastosowane do zablokowania wjazdu nie uniemożliwiają przejazdu służbom ratunkowym, podczas gdy ta okoliczność nie znajduje odbicia w aktach sprawy; Spółka zauważyła przy tym, że w zebranym materiale dowodowym brakuje jakichkolwiek dokumentów wskazujących na możliwość bezpiecznego przejazdu przez słupki pojazdom uprzywilejowanym, w tym np. karetkom pogotowia;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak oceny dowodów zebranych w sprawie, niewskazanie, na jakich dowodach Sąd I instancji oparł swoje ustalenia, a także przyczyn, z powodu których nie uwzględnił dowodów przeciwnych; Spółka stwierdziła przy tym, że ocena materiału zebranego w trakcie sprawy jest całkowicie aprioryczna, gdyż Sąd I instancji nie wskazał, na jakich dowodach oparł istotne ustalenia w sprawie, np. kwestie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przez ruch pojazdów poprzez zjazd, ani kwestie bezpieczeństwa p-poż wobec zablokowania drogi pożarowej; zdaniem Spółki, jest to o tyle istotne naruszenie, że uniemożliwia ono kontrolę instancyjną rozumowania Sądu I instancji w ramach ustaleń faktycznych.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podała, że upoważnienie do wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. zawarte jest w art. 7 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a nie jak omyłkowo wskazał NSA w art. 10 ust. 12 pkt 1 tej ustawy. Wskazała, że art. 7 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nakazuje - przy wydawaniu rozporządzenia określającego szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także warunki ich umieszczania na drogach - uwzględnienie konieczności zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego. Wywiodła, że skoro NSA, za priorytetowe dla wykładni systemowej przepisu pkt 5.5. załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., uznał upoważnienie ustawowe, to ocenić należy, że przy opracowywaniu projektu ruchu priorytetem jest czytelność i zrozumiałość znaków drogowych dla uczestników ruchu. Stwierdziła, że zablokowanie zjazdu urządzeniami bezpieczeństwa ruchu służącymi do odgradzania ciągów pieszych i rowerowych nie jest czytelne, a ponadto sprzeczne z zasadami ich lokalizacji w planie i profilu drogi, o których mowa w pkt 1 załącznika nr 4, który także, zdaniem NSA, należało uwzględnić przy wykładni systemowej.

Spółka oceniła, że w wydanym w tej sprawie wyroku, NSA nie dokonał kategorycznej i zupełniej wykładni normy zawartej w pkt 5.5 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., a jedynie wskazywał na konieczność uzupełnienia wykładni językowej tego przepisu o wykładnię systemową i celowościową. Uznała przy tym, że bezpieczeństwo ruchu drogowego jest pozaprawnym kryterium wykładni, który nie może stanowić kryterium rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a źródłem uprawnień organu do podjęcia działań mogą być jedynie konkretne przepisy prawa. Z tych też powodów oceniła, że wykładnia dokonana przez Sąd I instancji nie wypełnia wymagań określonych wyrokiem NSA z dnia 14 października 2016 r.

Zdaniem Spółki, rozpoznając skargę Sąd I instancji nie dokonał szczegółowej wykładni normy prawnej zawartej w § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. i nie rozważył, czy "tymczasowość" projektu zatwierdzonego przez właściwą jednostkę policji miała wpływ na ważność wydanego aktu administracyjnego jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tej odpowiedzi organ nie zgodził się z wywodami skargi kasacyjnej, w szczególności zaś ze stwierdzeniem, iż w okolicznościach kontrolowanej sprawy umieszczenie słupków blokujących [...] było niedopuszczalne. Zdaniem organu, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż przy uwzględnieniu wykładni celowościowej i systemowej, ze względu na ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego, za usprawiedliwione okolicznościami uznać należy użycie ww. urządzeń drogowych. Organ podkreślił, że za trafnością tego stanowiska przemawia podstawowa dyrektywa rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r., z której wynika zapewnienie ochrony życia i w ograniczonym zakresie także mienia uczestników ruchu. Zauważył, że regulacje zawarte w tym rozporządzeniu pozwalają na separowanie ruchu lokalnego od tranzytowego, jeżeli dzięki temu miałby zostać osiągnięty ww. cel - zapewnienie bezpieczeństwa uczestników ruchu. Skonstatował więc, że prawidłowa wykładnia przepisów rzeczonego rozporządzenia, w tym zasad ogólnych, zawartych w załączniku nr 4 do tego rozporządzenia, prowadzić winna do wniosku, że w celu ograniczenia dostępu do drogi przeciwpożarowej oraz zapobieżeniu kolizji pojazdów korzystających z tego zjazdu z pojazdami poruszającymi się po drodze krajowej, organ był uprawniony do zastosowania słupków [...]. Dodał, że zaproponowane rozwiązanie organizacji ruchu, służące zapobieżeniu nadużyciom prawa przez uczestników ruchu (korzystających z nieprzeznaczonego do tego zjazdu), nie zostało także zakwestionowane przez służby alarmowe. Stwierdził ponadto, że dokonana przez Sąd I instancji wykładania pkt. 5.5. załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., uwzględniająca treść zasad ogólnych stosowania urządzeń drogowych, jest zgodna z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w orzeczeniu z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2090/14. Z tych też powodów ocenił, że skarga kasacyjna, opiera się na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny - a zatem jako taka jest nieusprawiedliwiona i winna ulec oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1302, z późn.zm) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które - zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. - tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu wymienionych podstawach kasacyjnych. Spółka zarzuciła bowiem Sądowi I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, to jest: § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w zw. z pkt 5.5. załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., a także § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., jak i przepisów postępowania, to jest: art. 190 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a., art. 109 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej Spółki, Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, uwzględnił wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2090/14. Chybiony jest przy tym pogląd Spółki, że w wyżej wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał kategorycznej i zupełniej wykładni normy zawartej w pkt 5.5 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., a jedynie wskazywał na konieczność uzupełnienia wykładni językowej tego przepisu o wykładnię systemową i celowościową. Na s. 16 uzasadnienia rzeczonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zawarł bowiem kategoryczne stwierdzenie, że cyt.: "Wykładnia celowościowa i systemowa wskazanego przepisu prawa prowadzi do wniosku, że przy opracowywaniu projektu organizacji ruchu istotna, a nawet priorytetowa, jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, jak to wynika z pkt 1) art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowiącego delegację do podjęcia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem i Zasad ogólnych (pkt 1) załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych (...)". Z cytowanych wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego jasno zatem wynika, że Sądowi I instancji nie pozostawiono żadnej swobody w dokonaniu wykładni normy zawartej w pkt 5.5 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. Skoro zaś w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przyjął taki sam sposób wykładni tego przepisu, jak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2090/14, to nieuprawnione jest stawianie temu Sądowi zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji przyjął, uwzględniając wykładnię prawa dokonaną w ww. wyroku NSA, że dopuszczalne jest zastosowanie słupków [...] do blokowania zjazdu pojazdów z drogi publicznej, o ile służyć ma to zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 109 p.p.s.a. Spółka upatruje bowiem naruszenia tego przepisu, w nieodroczeniu przez Sąd I instancji rozprawy, po zamknięciu której wydano zaskarżony wyrok, pomimo tego, że nieobecność pełnomocnika Spółki na tej rozprawie była wywołana niedającą się przezwyciężyć i znaną sądowi przyczyną (chorobą, potwierdzoną zaświadczeniem od lekarza sądowego). Uszło jednak uwadze Spółki, że pełnomocnik Spółki w toku postępowania sądowoadministracyjnego legitymowała się pełnomocnictwami ogólnymi (k. 19, 57, 553 akt sądowych), które nie wykluczały prawa do udzielenia substytucji. Pełnomocnik Spółki udzieliła zresztą takiego pełnomocnictwa innemu adwokatowi przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt I OSK 2090/14. Wyłączenia prawa do udzielenia substytucji nie zawierało także pełnomocnictwo przedłożone przez pełnomocnik Spółki wraz z wnioskiem o odroczenie terminu rozprawy wyznaczonej na dzień 25 lipca 2017 r. (k. 553 akt sądowych). Nie sposób bowiem uznać, aby takie wyłączenie stanowiło oświadczenie zawarte w tym pełnomocnictwie, "iż w/w jest jedynym pełnomocnikiem w w/w sprawie". Zgodnie zaś z art. 39 pkt 2 p.p.s.a., pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje z samego prawa umocowanie m.in. do udzielenia dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odrębnych przepisach. W okolicznościach niniejszej sprawy takim odrębnym przepisem jest art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1999 ze zm.), zgodnie z którym, "w wypadku gdy adwokat prowadzący sprawę nie może wziąć osobiście udziału w rozprawie lub wykonać osobiście poszczególnych czynności w sprawie, może on udzielić substytucji". W świetle powyższych rozważań ocenić należy, że choroba pełnomocnik Spółki, choć była przyczyną znaną Sądowi I instancji, to nie była przyczyną niedającą się przezwyciężyć.

O niezasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 109 p.p.s.a., w kontekście podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przemawia i to, że Spółka nie wykazała aby brak udziału jej pełnomocnika w rozprawie przed Sądem I instancji, po zamknięciu której wydano zaskarżony wyrok, doprowadził do pozbawienia Spółki możliwości obrony swych praw. Podnoszony bowiem przez Spółkę brak możliwości zajęcia stanowiska końcowego i wygłoszenia mowy pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, przekazanych przez organ w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom Spółki, okoliczność, że słupki zastosowane do zablokowania wjazdu nie uniemożliwiają przejazdu służbom ratunkowym, znajduje odbicie w aktach sprawy, skoro zatwierdzony projekt organizacji ruchu posiada, wymagane przez przepis § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., uzgodnienie Komendanta Wojewódzkiego Policji.

W tej sprawie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Spółka upatruje bowiem naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji m.in. w braku oceny dowodów zebranych w sprawie, a takiego elementu uzasadnienia wyroku ten przepis nie przewiduje. Bezpodstawne są także twierdzenia Spółki dotyczące niewskazania przez ten Sąd, na jakich dowodach oparł istotne ustalenia w sprawie, np. kwestie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przez ruch pojazdów poprzez zjazd, ani kwestie bezpieczeństwa p-poż wobec zablokowania drogi pożarowej. Na s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku znajduje się bowiem obszerny wywód Sądu I instancji w tym przedmiocie, z podaniem konkretnych dowodów (m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę galerii, pism z policji, monitoringu drogi prowadzonego przez organ) potwierdzających formułowane przez Sąd I instancji oceny. Wywód ten jest zaś wystarczający do dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Nieuprawniony jest także zarzut Spółki dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest: § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w zw. z pkt 5.5. załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., a także § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji dokonał bowiem właściwej wykładni § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w zw. z pkt 5.5. załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., która – co jeszcze raz należy podkreślić - uwzględniała wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2090/14.

Ponadto, wbrew twierdzeniom Spółki, Sąd I instancji rozważył, podnoszoną przez Spółkę w uzasadnieniu zarzutu naruszenia przez ten Sąd § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., okoliczność, czy "tymczasowość" projektu zatwierdzonego przez właściwą jednostkę policji miała wpływ na ważność wydanego aktu administracyjnego jakim jest zatwierdzenie organizacji ruchu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji sformułował bowiem ocenę, którą w okolicznościach kontrolowanej sprawy, należy uznać za prawidłową, że zatwierdzony projekt organizacji ruchu posiadał wymagane przez przepis § 7 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia uzgodnienie Komendanta Wojewódzkiego Policji. Wprawdzie w uzgodnieniu tym wskazano, że dotyczy ono projektu czasowej zmiany organizacji ruchu, co jak wyjaśnił organ, wynikało z omyłkowego zatytułowania projektu (w tytule mowa o czasowej organizacji ruchu, choć w tekście zaznaczono, że jest ona stała), to nie zmienia to jednak faktu, że organ opiniujący ustosunkował się do planowanej zmiany organizacji ruchu, nie dopatrując się jej niezgodności z prawem. W toku postępowania organ opiniujący nie wyraził także stanowiska, że okoliczność ta mogłaby mieć wpływ na treść jego opinii.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.