Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 20 października 2009 r. znak [...] Prezydent Miasta, uwzględniając wniosek J. P., na podstawie art. 59 ust. 1, 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił warunki zabudowy dla inwestycji "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...], wraz z wyjazdem i infrastrukturą techniczną na działkach [...], [...], [...] przy ul. D. w K..

Decyzją z dnia 18 stycznia 2010 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołań J. C., J. W., D. C. decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.

W dniu 25 marca 2011 r. Spółdzielnia [...], powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 18 stycznia 2010 r. Podniosła, że jest wieczystym użytkownikiem działki nr [...], a nie brała udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium odwoławcze na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowiło postępowanie.

Decyzją z dnia 29 września 2011 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a. odmówiło uchylenia własnej decyzji z dnia 18 stycznia 2010 r. i stwierdziło wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia 7 listopada 2011 r. znak [...] - wydaną po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionych przez J. W., D. C. i Spółdzielnię [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własną decyzję.

Po rozpoznaniu skarg wniesionych na powyższą decyzję przez D. C. i J. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Kr 108/12 uchyliło zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 listopada 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą decyzję tego samego organu.

W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że "określony przez inwestora teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej tj. do ulicy D.. Przyjęcie odmiennego, wadliwego założenia, stało się przyczyną wydania wadliwej, lub przedwczesnych decyzji, które – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić. W ponownym postępowaniu organy uwzględnią sformułowany powyżej pogląd, a także ewentualny wynik postępowania sądowego o ustanowienie służebności drogowej. O ile okaże się, że dostęp do drogi publicznej istnieje, rozpoznają sprawę, co do istoty, co oznaczać będzie konieczność rozważenia czy rzeczywiście, także i z innych względów (w tym np. co do wysokości zabudowy), w wyniku wznowienia wydana byłaby tożsama decyzja".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało w dniu 2 kwietnia 2013 r. znak [...], którą odmówiło uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 stycznia 2010 r. nr [...] i stwierdziło wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło przepisy prawne dotyczące wznowienia postępowania mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Wobec stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt kodeksu postępowania administracyjnego -Spółdzielnia [...] z siedzibą w K. bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, Kolegium dokonało weryfikacji, czy w związku z wznowieniem postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej tj., czy utrzymana zostałaby w mocy decyzja Prezydenta Miasta z dnia 20 października 2009 r. nr [...] o warunkach zabudowy. Po przeanalizowaniu całości zebranej w aktach dokumentacji Kolegium stwierdziło, że wydana przez Prezydenta Miasta decyzja ustalająca warunki zabudowy odpowiada przepisom prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 10 września 2013 r., znak [...] utrzymało decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 kwietnia 2013 r. nr [...] w mocy. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 151 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania, zwracając w szczególności uwagę na wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wydanym w sprawie. W toku ponownie prowadzonego postępowania Kolegium dokonało czynności zmierzających do wyjaśnienia wskazanych przez Sąd kwestii - to jest dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

Dołączono do akt pismo Z-cy Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki UM z dnia 19 listopada 2012 r., znak: [...], w którym wskazano, że działka nr [...], obr. [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. D., a to dlatego, że działka ta graniczy z działką nr [...], obr. [...], która jest zajęta pod pas drogowy ul. D.. Do pisma tego dołączono kopię pisma ZIKiT w K. z dnia 19 listopada 2012 r., w którym potwierdzono powyższe informacje, a nadto wskazano, iż "użytek obecnie ujawniony w ewidencji gruntów dla działki nr [...] obr. j.w. jest niezgodny z faktycznym zagospodarowaniem terenu", a w związku z tym ,jednostka wystąpi z stosownym wnioskiem do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów polegającej na zmianie w zakresie sposobu użytkowania z obecnie ujawnionego na użytek dr". Powyższe zostało potwierdzone również w piśmie Z-cy Dyrektora ds. Inwestycji ZIKiT w K. z dnia 22 marca 2013 r, znak: [...].

Do akt sprawy wypłynęły również pisma, z których wynika, że "B" sp. z o.o. nie jest właścicielem działki nr [...], obr. [...] i została wykreślona z operatu ewidencyjnego, jako współwłaściciel zmianą nr [...] wykonaną 21 marca 2012 r. na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] sporządzonego 19 grudnia 2012 r., a nieruchomość stanowi współwłasność osób tworzących Wspólnotę przy ulicy D. w K. reprezentowaną przez zarządcę Panią M. P..

W wydanej decyzji, która stanowi obecnie przedmiot oceny w związku ze złożeniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazano, że istotnie Spółdzielnia [...] z siedzibą w K. bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, w którym wydano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2010 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 października 2009 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [...] obr. [...], wraz z wjazdem i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. D. w K.". Decyzja ta jest, więc dotknięta wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Kolegium działając, jako organ I instancji dokonało ustalenia, czy w związku ze wznowieniem postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. czy utrzymana zostałaby w mocy opisana powyżej decyzja Prezydenta Miasta z dnia 20 października 2009 r. nr [...] o warunkach zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego ustalenia te są prawidłowe. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzone jest postępowaniem związanym z dokonaniem analizy urbanistycznej, z której winno wynikać, iż możliwe jest zrealizowanie planowanej inwestycji. Organ w uzasadnieniu decyzji przytoczył stosowne przepisy prawne w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dokonał analizy rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta pod kątem prawidłowości ustaleń zawartych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Analiza powyższa doprowadziła do wniosku, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 20 października 2009 r. nr [...] o warunkach zabudowy jest prawidłowa. Została ona, bowiem wydana przy spełnieniu przesłanek wskazanych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium ustosunkowało się do kwestii wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 108/12 w kontekście zebranych materiałów dowodowych. Jak ustalono działka nr [...], obręb [...] jest w całości zajęta pod pas drogowy drogi publicznej - ulicy D., która uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta z dnia 28 maja 1986 r., Dz. Urz. Woj. Krak. nr 10, poz. 84, została zaliczona do dróg lokalnych miejskich (gminnych), co zostało wskazane w piśmie ZIKiT w K. z dnia 22 marca 2013 r., znak: [...], a także piśmie ZIKiT z dnia 19 listopada 2012 r., znak: [...] oraz piśmie Wydziału Architektury i Urbanistyki UM z dnia 19 listopada 2012 r., znak: [...]. W związku z powyższym działka nr [...], obręb [...], która stanowi teren inwestycji kubaturowej posiada dostęp do drogi publicznej, czyli ulicy D., a to oznacza spełnienie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z kolei ustalenie tego faktu w powiązaniu z wnioskiem, że decyzja Prezydenta Miasta jest prawidłowa pod kątem pozostałych wymogów ustawowych doprowadziło do wniosku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w toku postępowania wznowionego mogłoby wydać w sprawie decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej. W zaistniałej sytuacji ustalono, że zastosowanie ma art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z którego wynika, iż nie można uchylić decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 stycznia 2010 r. nr [...], należy jedynie stwierdzić, że wydano ją z naruszeniem prawa, a to z uwagi na fakt, że Spółdzielnia [...] z siedzibą w K. nie brała bez swej winy udziału w postępowaniu prowadzonym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...].

W decyzji Kolegium z dnia 2 kwietnia 2013 r. wskazano również, że jakkolwiek przed wydaniem opisanej powyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 stycznia 2010 r. nr [...] zmianie uległ skład współwłaścicieli działki nr [...], obręb [...], to okoliczność ta również nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia Kolegium.

Na koniec Kolegium podkreśliło odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że w toku prowadzonego ponownie postępowania zostało ustalone, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - czyli ulicy D..

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółdzielnia [...] w K. podnosząc, że Kolegium nie zastosowało się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w prawomocnym wyroku w sprawie sygn. II SA/Kr 108/12. Wskazano na postępowanie sądowe o ustanowienie służebności drogowej oraz służebności przesyłu przez działkę nr [...] na rzecz działki [...]. Zdaniem strony skarżącej teren inwestycji nie ma istniejącego obiektywnie i realnie dostępu do drogi publicznej - ul. D.. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że w analizie urbanistyczno - architektonicznej, która posłużyła do ustalenia warunków zabudowy, posłużono się nieaktualną mapą oraz nie uwzględniono budynków znajdujących się na działce [...]. Istnienie tego budynku ma wpływ na umieszczone w analizie parametry: wysokość i linia zabudowy planowanej oraz powierzchnia biologicznie czynna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Organ administracyjny rozpoznając sprawę ponownie, nie wykonał wszystkich wskazań wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 108/12. W kwestii wyjaśnienia czy działka [...] ma obiektywny i realny dostęp do drogi publicznej ograniczył się jedynie do pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 22 marca 2013 r ( i poprzedzającego), które nie jest jednoznaczne i nie jest poparte wiarygodną argumentacją. Z pisma nie wynika, jaka jest dokładna treść powoływanej uchwały nr 103 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 28 maja 1986, dlatego zachodzi potrzeba sięgnięcia do jej pełnego brzmienia. Pismo wskazuje, że działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r i jest obecnie własnością Gminy Miejskiej, w całości faktycznie zajęta pod pas drogowy drogi publicznej ul. D. w K. a zgodnie z powoływaną uchwałą Rady Narodowej to ul. D. została zaliczona do dróg miejskich. W uzasadnieniu pisma wskazano też, że "użytek obecnie ujawniony w ewidencji gruntów dla działki nr [...] obr. j.w. jest niezgodny z faktycznym zagospodarowaniem terenu". Jednoczenie organ rozpoznający sprawę poprzestając na treści pisma ZiKiT nie zbadał wpisów dotyczących stanu prawnego nieruchomości wynikających z ewidencji gruntów i właściwej księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w Krakowie Wydział IV Ksiąg Wieczystych. Jeżeli działka nr [...] wchodzi w skład drogi gminnej bądź lokalnej to, dlaczego od 1989 r znajduje się w użytkowaniu wieczystym SM [...] w K.. Nie wiadomo czy i kiedy wydana została decyzja stwierdzająca przejęcie działki [...] przez Gminę. Organ nie dokonał w tym względzie żadnych ustaleń i nie zgromadził stosownych dokumentów. Czym innym jest faktyczne wykorzystywanie działki a czym innym jej udokumentowany stan prawny. Tego wszystkiego nie można wyjaśnić bez jednoczesnego zbadania czy zakończyła się sprawa o ustanowienie służebności drogi koniecznej z wniosku właściciela działki, na której ma zostać przeprowadzona inwestycja i czy ewentualnie ustanowienie drogi koniecznej będzie przydatne do realizacji zamierzenia inwestycyjnego na działce [...]. Z mapy sytuacyjnej wynika, że działka nr [...] ma kształt niekorzystny, wydłużony a z oświadczenia członka Zarządu Spółdzielni " [...] " – K. S. na rozprawie w dniu 28 marca 2014 r ( k – 87 ) że jej część jest zagospodarowana i użytkowana, jako chodnik oraz znajdują się w niej instalacje wodne, kanalizacyjne i inne. Z dotychczasowego stanu toczącej się przed Sądem Rejonowym dla [...] w Krakowie do sygnatury [...] sprawy o ustanowienie drogi koniecznej i służebności mediów - wynika, że wnioskodawca J. J. we wniosku z 20 września 2010 r jednoznacznie stwierdza, że nieruchomość [...] ( nieruchomość władnąca) w ogóle nie posiada dostępu do drogi publicznej a Gmina Miasta - właściciel działki [...] nie sprzeciwia się temu wnioskowi. W tej sprawie biegły geodeta mgr inż. J. H. sporządził opinię – projekt służebności drogi koniecznej dla nieruchomości, [...] która nie posiada dostępu do drogi publicznej a projektowany szlak drogi koniecznej o szerokości 6 m biegnie przez część działki nr [...] i zajmuje część jezdni oraz chodnika betonowego.

Powoływane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji ogólne pismo ZiKiT, w kontekście prowadzonej od września 2010 r przed sądem powszechnym sprawy o ustanowienie drogi koniecznej ( zaprezentowanych stanowisk wnioskodawcy i uczestników, opinii biegłego geodety J. H. ) nie może stanowić o wyprowadzeniu jednoznacznych i pewnych ustaleń stanu faktycznego, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej.

Organ administracyjny nie ustosunkował się też konkretnie do pozostałych wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wynikających z wyroku z dnia 27 kwietnia 2012 r II SA/Kr 108/12 o konieczności rozważenia czy rzeczywiście także z innych względów ( np. co do wysokości i linii zabudowy) w wyniku wznowienia wydana byłaby tożsama decyzja.

Na koniec powtórzyć należy, że organ winien rozważyć spełnienie łącznie wszystkich przesłanek wynikających z art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), tymczasem ograniczył się jedynie do powołania się na sporządzoną analizę urbanistyczną i wyprowadził wniosek, że odpowiada ona przepisom prawa a decyzja jest prawidłowa.

Te wszystkie okoliczności i wskazania a także te wynikające z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2012 r weźmie pod rozwagę organ rozpoznając sprawę ponownie.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły że orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270) ), zgodnie, z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Uchylenie obydwu decyzji nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl, którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W pkt II wyroku zasądzono koszty postępowania od organu na rzecz strony skarżącej na podstawie art. 200 p.p.s.a. na które składa się poniesiony wpis od skargi.