Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 18 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. K. (zwany również skarżącym) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 18 grudnia 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: PINB) z dnia 31 sierpnia 2017 r., nr [...], nakazującą P. K. rozbiórkę obiektu gospodarczo-garażowego na betonowej płycie fundamentowej, usytuowanego przy ul. [...] w [...] (dawnej [...]), na działce o nr ewid. a.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie obiektu budowlanego (garażu) w miejscowości [...] przy ul. [...]. O powyższym zawiadomił strony postępowania, czyli T. Z. - ówczesnego właściciela nieruchomości nr a oraz E. B. - właścicielkę nieruchomości nr b.

W toku postępowania organ pierwszej instancji wydał trzy decyzje: z dnia 12 lutego 2016 r. o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu gospodarczo-garażowego, z dnia 30 sierpnia 2016 r. o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, z dnia 30 grudnia 2016 r. o odmowie nałożenia na inwestora określonych czynności lub robót budowlanych, które to rozstrzygnięcia zostały uchylone przez organ odwoławczy kolejnymi decyzjami: z dnia 1 lipca 2016 r. i z dnia 17 listopada 2016 r., a także decyzją z dnia 9 marca 2017 r., którą uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność uwzględnienia jako strony postępowania nowego właściciela nieruchomości i znajdującego się na niej obiektu gospodarczo-garażowego, czyli P. K.

W związku ze zmianą granic Miasta Opola następna decyzja - z dnia 30 maja 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie, została wydana przez organ właściwy, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu. I tę decyzję uchylił organ odwoławczy - decyzją z dnia 6 lipca 2017 r.

Po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy, PINB decyzją z dnia 31 sierpnia 2017 r. - działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332; w dacie orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą - nakazał P. K. rozbiórkę przedmiotowego obiektu gospodarczo-garażowego. W uzasadnieniu odnotował, że 7 sierpnia 2015 r. T. Z. (poprzedni właściciel nieruchomości) złożył w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenie budowy pomieszczenia gospodarczo-garażowego na posesji przy ul. [...] w [...]. Z dołączonego do zgłoszenia opisu wynika, że istotą zamierzenia było zagospodarowanie pozostałego po budowie tzw. blaszaka na pomieszczenie gospodarcze. Inwestor przedstawił plan prac i miejsce posadowienia obiektu w odległości 3 m od granicy z działką nr b. Z dołączonego do zgłoszenia rysunku wynika, że pozostały po budowie blaszak, będący elementem bazowym docelowego obiektu, ma wymiary zewnętrzne 6 m x 3 m, czyli jego powierzchnia zabudowy wynosi 18 m². Obiekt nie posiada otworów okiennych, zamontowano w nim bramę garażową uchylną. Właściwy organ nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia. W trakcie oględzin stwierdzono, że budynek jest usytuowany niezgodnie ze zgłoszeniem, a budowa nie jest zakończona. Po orzeczeniu rozbiórki obiektu został on przesunięty, a organ ustalił, że odległość obiektu od granicy z działką nr b wynosi 3,14 m do 3,65 m. W wyniku oględzin z dnia 7 sierpnia 2017 r. stwierdzono, że obiekt ma wymiary 3,11 m x 6,08 m, a jego wysokość wynosi 2,2 m przy bramie wjazdowej i zmniejsza się równomiernie do 1,83 m przy ścianie tylnej. W dniu oględzin obiekt był użytkowany jako garaż, przechowywany był w nim samochód. W tak ustalonym stanie faktycznym PINB uznał, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek trwale związany z gruntem, będący poprzednio obiektem tymczasowym, który po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co nastąpiło 12 marca 2015 r., powinien zostać rozebrany. Obecnie obiekt jest użytkowany jako garaż. PINB przypomniał, że w toku postępowania OWINB zaprezentował pogląd, wedle którego zgłoszenie budowy z 7 sierpnia 2015 r. nie może mieć znaczenia dla oceny legalności budowy przedmiotowego obiektu. Dalej wskazał na dominujące w orzecznictwie stanowisko o braku możliwości legalizacji tymczasowych obiektów zaplecza budowy, po zakończeniu budowy, dla potrzeb prowadzenia której zostały one wykonane. Poza tym - w ocenie organu - legalizacja przedmiotowego obiektu i tak jest niemożliwa z uwagi na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm. - zwane dalej rozporządzeniem), które wymagają, by garaż miał wysokość w świetle konstrukcji co najmniej 2,2 m i do spodu przewodów i urządzeń instalacyjnych 2 m (§ 102 pkt 1 rozporządzenia). Tymczasem przedmiotowy obiekt nie zapewnia minimalnej wysokości przewidzianej dla garażu, gdyż jego wysokość przy tylnej ścianie wynosi zaledwie 1,83 m. Ponadto w obiekcie brak jest wymaganych otworów wentylacyjnych. Następnie organ podsumował, że o ile wentylacja mogłaby zostać wykonana, o tyle zbyt mała wysokość obiektu dyskwalifikuje ten obiekt do zalegalizowania zgodnie z jego obecnym sposobem użytkowania.

W odwołaniu od tej decyzji P. K. zarzucił, że zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga uprzedniego wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, na które służy zażalenie, co nie miało w tym przypadku miejsca. Ponadto sporny obiekt nie jest garażem, lecz jest przeznaczony do przechowywania sprzętu, narzędzi i materiałów gospodarczych niezbędnych do prac prowadzonych wokół domu. W dniu oględzin znajdujący się w pomieszczeniu samochód był tam wyjątkowo "na czas transportu rzeczy podczas przeprowadzki". Zatem stwierdzenie, że niemożliwa jest legalizacja obiektu jako garażu było przedwczesne, bo na dzień dzisiejszy skarżący nie ubiega się o ustalenie takiego sposobu użytkowania obiektu. Ponadto organ nie dokonał wewnętrznych pomiarów obiektu, które - wedle skarżącego - wynoszą 2,20 m w przedniej części, ze spadem do 2 m w tylnej części. Natomiast pomiar zewnętrzny wysokości obiektu nie uwzględnia, że wokół ścian została nasypana ziemia i położona kostka. Dalej skarżący nie zgodził się z twierdzeniem, że w sprawie nie ma znaczenia dokonanie przez poprzedniego właściciela zgłoszenia zamiaru budowy pomieszczenia gospodarczo-garażowego. Końcowo podniósł, że nie posiadał wiedzy o toczącym się postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, zaś w dokończenie obiektu włożył wiele pracy i poniósł nakłady finansowe.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu opisaną wyżej decyzją dnia 18 grudnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji zgodził się ze stanowiskiem PINB, że sporny obiekt był wcześniej tzw. blaszakiem, obiektem tymczasowym, który należało rozebrać po zakończeniu budynku jednorodzinnego. W tym zakresie powołał się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1278/08. Jednak w okolicznościach sprawy T. Z. zamiast rozbiórki zgłosił zmianę zagospodarowania obiektu z blaszaka na pomieszczenie gospodarcze. Działanie takie, nawet przy braku sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego, nie może być skuteczne. Ustalenie zatem, że obiekt, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego nie służy już jako zaplecze budowy, powinno powadzić do wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego i legalizacji lub rozbiórki obiektu w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W tego typu przypadkach zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, które stanowią podstawę zaskarżonej decyzji. Organ dowodził, że przedmiotowy obiekt została już wybudowany, wobec czego nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych nie może mieć do niej zastosowania. Z kolei nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie może zostać wydany, ponieważ dotyczy on wyłącznie sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane na istniejącym obiekcie budowlanym są niezgodne z przepisami w stopniu uniemożliwiającym ich pozostawienie albo orzeczenie nakazu przeprowadzenia robót naprawczych. Wówczas konieczne jest doprowadzenie obiektu budowlanego do poprzedniego - zgodnego z przepisami - stanu. Mając to na uwadze, należało zastosować trzeci z nakazów wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czyli rozbiórkę obiektu budowlanego. Organ argumentował nadto, że twierdzenie, iż przedmiotowy obiekt nie był użytkowany na cele garażowe nie ma znaczenia. Niemniej jednak sposób użytkowania budynku na cele garażowe został udokumentowany w postaci fotografii podczas oględzin z 7 sierpnia 2017 r. Poza tym normalnym i oczywistym jest wykorzystywanie garaży również na przechowywanie w nich innych, poza samochodami, przedmiotów. W kwestii określenia wysokości przedmiotowego budynku w świetle konstrukcji organ odnotował, że ze zdjęć dołączonych do protokołu z 7 sierpnia 2017 r. wyraźnie wynika, iż między opaską z kostki brukowej a posadzką wewnątrz budynku nie znajduje się żaden spadek, tym bardziej nie występuje spadek rzędu kilkudziesięciu centymetrów. Niezależnie od powyższego zauważył organ, że sam odwołujący przyznaje, iż obiekt posiada wysokość "2 m w tylnej części", co również narusza przepisy.

W skardze na decyzję organu odwoławczego P. K. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Domagał się także zwrotu kosztów postępowania i wstrzymania wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, ponieważ sporny obiekt (pomieszczenie gospodarcze) objęty zgłoszeniem z dnia 7 sierpnia 2015 r. w Starostwie Powiatowym w [...] nie stanowi kontynuacji obiektu tymczasowego powstałego na czas realizacji budynku mieszkalnego. Według skarżącego, są to dwa różne obiekty, o czym najdobitniej świadczy okoliczność, iż ww. obiekty zostały usytuowane w dwóch różnych miejscach na działce skarżącego, a ponadto zakończenie budowy budynku mieszkalnego miało miejsce w dniu 12 marca 2015 r. Budynek gospodarczy objęty zgłoszeniem z dnia 7 sierpnia 2015 r. w Starostwie Powiatowym w [...] powstał po rozbiórce obiektu tymczasowego zrealizowanego na czas budowy budynku mieszkalnego;

- organ nie zastosował art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który umożliwia inwestorowi tylko w wyniku zgłoszenia budowę wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Sporny obiekt objęty zgłoszeniem z dnia 7 sierpnia 2015 r. spełnia wszelkie wymogi wynikające z tego przepisu.

Kolejne zarzuty dotyczyły naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, co polegało na zebraniu, rozpatrzeniu i dokonaniu przez organy nadzoru budowlanego oceny materiału dowodowego z rażącym naruszeniem:

- art. 7 K.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Przedmiotem postępowania jest bowiem obiekt, który został zgłoszony do organów administracji architektoniczno-budowlanej przez poprzednika prawnego skarżącego, zaś do zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu. Dodatkowo w stosunku do spornego obiektu dwukrotnie umarzano postępowanie. W oparciu o informacje przekazane przez organy nadzoru budowlanego notariuszowi sporządzającemu akt notarialny, skarżący podjął decyzję o nabyciu nieruchomości, na której posadowiony jest sporny obiekt;

- art. 7a i art. 81a K.p.a., wedle których organy administracyjne powinny rozstrzygać zarówno wątpliwości prawne, jak również wątpliwości w zakresie oceny okoliczności faktycznych na korzyść strony, w tym wypadku inwestora. Tymczasem w niniejszej sprawie naczelne zasady zostały naruszone, bo wszelkie okoliczności zostały przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięte na niekorzyść inwestora, pomimo domniemania zgodności budowy spornego obiektu z obowiązującym prawem, wynikającego z faktu zgłoszenia przez poprzednika prawnego w dniu 7 sierpnia 2015 r. w Starostwie Powiatowym w [...] zamiaru budowy budynku gospodarczego i braku sprzeciwu ze strony tego organu;

- art. 24 i art. 25 K.p.a., ponieważ pełnomocnik E. B. był wieloletnim pracownikiem organów nadzoru budowlanego w [...] i dlatego też można mieć wątpliwości co do bezstronności prowadzonego postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi P. K. ponownie akcentował fakt dokonania skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego obiektu o powierzchni 18,9 m², usytuowanego w prawidłowej odległości 3,14 m od działki sąsiedniej. Podniósł, że tymczasowy obiekt budowlany został rozebrany "zgodnie ze swoją specyfikacją na komponenty i części składowe, które zostały następnie użyte do budowy" - w innym miejscu - pomieszczenia gospodarczego objętego zgłoszeniem. Dalej argumentował, że obiekt objęty postępowaniem ma pełnić funkcję pomieszczenia gospodarczego, w którym przechowywany jest sprzęt, narzędzia i materiały gospodarcze niezbędne do prowadzenia prac wokół domu. Dlatego w stosunku do tego obiektu nie mają zastosowania, przewidziane prawem, wymiary dotyczące garażu. Ponadto skarżący powtórzył, że organy nie dokonały wewnętrznych pomiarów obiektu i w dalszym ciągu akcentował, że sporny obiekt - wobec skutecznego zgłoszenia jego budowy - korzysta z domniemania zgodności z obowiązującymi przepisami. Takie stanowisko było pierwotnie prezentowane przez organy. W końcowej części skargi P. K. stwierdził, że kwestionowana decyzja jest również sprzeczna z konstytucyjną zasadą proporcjonalności i odwołał się do wcześniej prezentowanego przez organ stanowiska o konieczności umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo przypomniał, że w zgłoszeniu budowlanym, na które powołuje się skarżący, wyraźnie określono, iż jego celem jest "zagospodarowanie pozostałego po budowie blaszaka na pomieszczenie gospodarcze, zaś argumentacja skargi w tym zakresie jest sprzeczna z dokumentacją. Ponadto za niezasadny uznano zarzut stronniczości organu. To, że pełnomocnik strony przeciwnej pracował wcześniej w nadzorze budowlanym nie wypełnia bowiem żadnej z przesłanek określonych w art. 24 i art. 25 K.p.a.

Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2018 r. tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Postanowienie to zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który jednocześnie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji (postanowienie z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 641/18).

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego - radca prawny M. K. wnosił i wywodził jak w skardze. Nadto dostrzegł, że brak jest w przepisach definicji legalnej "rozbiórki". Drugi pełnomocnik skarżącego - jego ojciec J. K. wskazał na trudną sytuację rodzinną i osobistą syna, który jest osobą poważnie chorą. Nadmienił, że syn pozostaje w sporze z sąsiadami, którzy kierują pod jego adresem groźby. Zauważył także, że sporny obiekt w żadnej mierze nie przeszkadza sąsiadom. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał wnioski i argumentację zawarte w odpowiedzi na skargę i w zaskarżonej decyzji. Dodał, że w ramach postępowania legalizacyjnego nie są brane pod uwagę takie okoliczności jak konflikty sąsiedzkie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu [pierwszej instancji wykazała, że orzeczenia te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja OWINB, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję PINB nakazującą rozbiórkę obiektu gospodarczo-garażowego na betonowej płycie fundamentowej, usytuowanego przy ul. [...] w [...]. Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej w skrócie "Prawem budowlanym".

Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Z kolei w myśl art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Z przepisu tego wynika, że jeśli roboty zakończono - a z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia - organ nadzoru budowlanego może pominąć etap wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że wskazane powyżej przepisy mają zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że przedmiot wszczętego z urzędu postępowania dotyczy obiektu gospodarczo-garażowego, który wybudowano na bazie istniejącego już obiektu tymczasowego - tzw. blaszaka, przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych związanych z budową domu jednorodzinnego, czyli obiektu, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że Sąd nie podzielił prezentowanego przez skarżącego poglądu, iż sporny obiekt objęty zgłoszeniem z dnia 7 sierpnia 2015 r. w Starostwie Powiatowym w [...] nie stanowi kontynuacji obiektu tymczasowego powstałego na czas realizacji budynku mieszkalnego. Skarżący wywodził, że tymczasowy obiekt budowlany został rozebrany "zgodnie ze swoją specyfikacją na komponenty i części składowe, które zostały następnie użyte do budowy" - w innym miejscu - pomieszczenia gospodarczego objętego zgłoszeniem. Takie stanowisko nie znajduje jednak potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, z którego jasno wynika, że w zgłoszeniu zamiaru budowy obiektu gospodarczo-garażowego z dnia 6 sierpnia 2015 r. T. Z., opisując cel prac, wskazał na zagospodarowanie pozostałego po budowie blaszaka. Przedstawił też opis tego obiektu i przedstawił szczegółowy plan prac, jakie zamierza wykonać z wykorzystaniem istniejącego blaszaka. Podobnie, dokonane zgłoszenie budowy "pomieszczenia gospodarczo-garażowego" przeczy również twierdzeniu, że obiekt miał pełnić funkcję wyłącznie pomieszczenia gospodarczego przeznaczonego na przechowywanie sprzętu, narzędzi i materiałów gospodarczych niezbędnych do prowadzenia prac wokół domu. Przypomnienia również wymaga, że niniejsze postępowanie toczyło się w sprawie obiektu budowlanego, który już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania został określony jako garaż, zaś w kolejnych decyzjach jako obiekt budowlany gospodarczo-garażowy. Takie określenie charakteru i przeznaczenia spornego obiektu nie było kwestionowane do czasu stwierdzenia przez organ, że nie spełnia on wymogów w zakresie odpowiedniej wysokości. Stąd, celnie zauważył organ odwoławczy, że skarżący obecnie próbuje "zniekształcić" stan faktyczny, ponieważ nie wiedział, że rzeczywiste wykorzystanie obiektu może stać się przyczyną wydania nakazu o rozbiórce. Nie można również pominąć, że sposób użytkowania obiektu na cele garażowe został udokumentowany na fotografii sporządzonej podczas oględzin z 7 sierpnia 2017 r.

Kontynuując rozważania, odnotować trzeba, że w sprawie nie jest sporne, iż budowa domu jednorodzinnego, którego właścicielem jest obecnie P. K., została zakończona. W związku z tym wskazać należy, że wzniesienie obiektu tymczasowego stanowiącego zaplecze prowadzonej budowy domu, nie wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia budowlanego lub dokonania zgłoszenia, gdyż inwestor korzystał z uprawnień wynikających z art. 30 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. Natomiast specyficzną cechą obiektu tymczasowego jest to, że jego wzniesienie jest ściśle powiązane z celem, któremu służy. Powyższe określa z kolei czas, w jakim mogą one legalnie istnieć na terenie budowy. Co do zasady, obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania należy usunąć z dniem, kiedy zrealizowano cel, w związku z którym zostały wzniesione. Dlatego trafnie argumentował organ odwoławczy, wspierając się zasługującymi na akceptację poglądami wyrażonymi w tej mierze w orzecznictwie sądowym, że w okolicznościach sprawy obiekt tymczasowy powinien zostać rozebrany lub usunięty po zakończeniu budowy domu jednorodzinnego, a skoro tak się nie stało, to po tej dacie stanowił samowolę budowlaną. W konsekwencji, brak rozbiórki (usunięcia) przedmiotowego obiektu i zagospodarowanie go do innych celów zostało prawidłowo zakwalifikowane jako wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Słusznie też uznały organy, że dokonane przez T. Z. zgłoszenie zmiany zagospodarowania obiektu z blaszaka na pomieszczenie gospodarczo-garażowe, nawet przy braku sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego, nie może być w opisanej sytuacji skuteczne. Skoro bowiem nie doszło do rozebrania lub usunięcia obiektu tymczasowego po zakończeniu budowy domu jednorodzinnego i aktualnie - po wykonaniu dodatkowych prac budowlanych objętych zgłoszeniem - jest on wykorzystywany na cele m.in. garażowe, to właściwym sposobem reakcji orzekających organów na zaistniałą samowolę budowlaną było zastosowanie procedury przewidzianej w art. 50-51 Prawa budowlanego. W ramach przewidzianej tymi przepisami procedury naprawczej organ nadzoru budowlanego ocenia, czy istnieje prawna i techniczna możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego (tak: A. Gliniecki w komentarzu do Prawa budowlanego, wydanie 1, LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 491). W tym zakresie, w przekonaniu Sądu, organy doszły do słusznego wniosku, że brak jest podstaw do zastosowania tych regulacji, natomiast stwierdzony stan faktyczny wypełnia przesłankę normy prawnej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiącej m.in., że organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Wprawdzie ze względu na przesunięcie obiektu w głąb działki (pierwotnie obiekt był usytuowany przy granicy działki) obecne usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego w stosunku do działki sąsiedniej odpowiada wymogom określonym w § 12 cyt. wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nadal zwanego w skrócie "rozporządzeniem", jednak z uwagi na to, że przedmiotowy obiekt nie zapewnia minimalnej wysokości przewidzianej dla garażu, brak jest możliwości jego zalegalizowania. Zgodnie bowiem z § 102 pkt 1 rozporządzenia, garaż do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych, stanowiący samodzielny obiekt budowlany lub część innego obiektu, będący garażem zamkniętym - z pełną obudową zewnętrzną i zamykanymi otworami, bądź garażem otwartym - bez ścian zewnętrznych albo ze ścianami niepełnymi lub ażurowymi, powinien mieć wysokość w świetle konstrukcji co najmniej 2,2 m i do spodu przewodów i urządzeń instalacyjnych 2 m. Tymczasem wysokość należącego do skarżącego garażu, przy jego tylnej ścianie wynosi zaledwie 1,83 m. Skarżący zakwestionował rzetelność pomiarów wysokości obiektu przez nieuwzględnienie nasypanej wokół budynku ziemi i wykonanej opaski z kostki brukowej, lecz - jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy - jednocześnie sam podał, że obiekt posiada wysokość "2 m w tylnej części", co również narusza wskazany przepis rozporządzenia. Ponadto organ rzeczowo wyjaśnił, że ze zdjęć z kontroli wynika, iż między opaską z kostki brukowej a posadzką wewnątrz budynku nie znajduje się żaden spadek, zwłaszcza rzędu kilkudziesięciu centymetrów, a tylko w takim przypadku należałoby ponowić pomiary.

Podkreślić należy, że ustawodawca zakłada pierwszeństwo zalegalizowania samowolnych robót, zaś efekt tych robót nakazuje usunąć wyłącznie wówczas, gdy nie dadzą się pogodzić z obowiązującymi normami prawa. Stwierdzenie jednak w niniejszej sprawie, że wykonany obiekt gospodarczo-garażowy nie posiada wymaganej przepisami prawa wysokości nie mógł zaskutkować wydaniem przez organ nakazów zmierzających do jego zalegalizowania, na podstawie art. 51 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W rozważanej sytuacji nie było również możliwości orzeczenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, czyli sprzed rozpoczęcia robót budowlanych, gdyż takie orzeczenie nie doprowadziłby do zgodności przedmiotowego obiektu z prawem. W konsekwencji Sąd uznał, że skoro z uwagi na nieprawidłową (zbyt małą) wysokość obiektu nie było możliwości jego zalegalizowania, to należało zastosować nakaz wymieniony w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czyli rozbiórkę obiektu.

Dodać jeszcze trzeba, że organ - wbrew twierdzeniu skarżącego - wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów, jakie zostały wyrażone w art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Natomiast wydane rozstrzygnięcie prawidłowo skierował do skarżącego jako aktualnego właściciela nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że inwestorem spornego budynku był poprzedni właściciel, który obecnie nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do nieruchomości. Zaznaczono już wcześniej, że stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony, a ustalenia organów nie pozostawiają żadnych wątpliwości, zatem bezzasadny jest zarzut dotyczący rozstrzygania przez organy występujących w sprawie wątpliwości na niekorzyść strony. Ponadto Sąd miał na uwadze, że w zaskarżonej decyzji wskazano prawidłowe podstawy prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, OWINB odniósł się do argumentów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem Sądu, nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 24 i art. 25 K.p.a., bowiem podnoszony brak wątpliwości co do "bezstronności prowadzonego postępowania" z uwagi na to, że pełnomocnik strony przeciwnej był wieloletnim pracownikiem organów nadzoru, nie dotyczy przesłanek wyłączenia ujętych w tych przepisach. Dodać jedynie można, że w toku całego postępowania zapadały również decyzje, które z punktu widzenia skarżącego były dla niego korzystne. Zresztą, okoliczność ta była akcentowana przez skarżącego, zwłaszcza gdy wykazywał, że doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. I tego argumentu nie podzielił Sąd, ponieważ wskazane rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania nie stały się ostateczne, więc przekonanie o ich prawidłowości był nieuprawnione. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a.