Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Bd 8/19 w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek J.K. o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 czerwca

2019 r., sygn. akt II SAB/Bd 8/19 w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - zobowiązał Burmistrza [...] do rozpatrzenia wniosku J.K. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 20 stycznia 2019 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3) oraz zasadził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt 4). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2019 r. J.K. zwrócił się do Gminy Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej – przekazanie w wersji elektronicznej (skan) wszystkich decyzji administracyjnych o podziale działki nr [...] w C. oraz wszystkich decyzji administracyjnych związanych z powstaniem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] leżących w obrębie [...] w C. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ poinformował skarżącego, że odpis decyzji administracyjnej, podobnie jak akta administracyjne sprawy, nie stanowi informacji publicznej i dostęp do nich reguluje art. 73 i 74 k.p.a.

Pismem z dnia 10 lutego 2019 r. J.K. zaskarżył bezczynność Burmistrza [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd przypomniał, że w kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 – dalej "u.d.i.p."). W sprawie bezspornie Burmistrz [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Następnie Sąd wyjaśnił, że przy ocenie aspektu przedmiotowego sprawy, tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Katalog rodzajów informacji publicznej, został przykładowo wymieniony w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Z analizy wskazanych przepisów wynika ogólny wniosek, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Z przepisów art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Decyzja administracyjna jako akt administracyjny jest zatem informacją publiczną i zacytowany przepis nie pozostawia wątpliwości w tym przedmiocie. Przy czym informacja publiczna w postaci decyzji administracyjnej może być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do argumentów przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę co do tego, że decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie nie jest informacją publiczną, stwierdził, że przeczy temu brzmienie art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., a ponadto decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych. Jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10, tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie pojęcie informacji publicznej jest rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym informacją publiczną będzie treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Tak więc Burmistrz [...] pozostawał bezczynny wobec wniosku skarżącego z dnia 20 stycznia 2019 r., ponieważ jako organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, będący w jej posiadaniu - w zakresie decyzji administracyjnych dotyczących podziału działki nr [...], obręb [...] w C. oraz decyzji związanych z powstaniem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] w C. - powinien był jej udzielić - w sytuacji braku przeszkód natury faktycznej lub prawnej ku temu - w trybie wyznaczonym w art. 13 u.d.i.p., czego do dnia wyrokowania przez Sąd, nie uczynił. Sąd uznał ponadto, że w rozpatrywanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa albowiem organ odpowiedział na wniosek skarżącego i to bezzwłocznie (pismo z dnia 25 stycznia 2019 r.), przy czym uznanie wniosku za nie tyczący się informacji publicznej, skutkujące stwierdzoną w niniejszym wyroku bezczynnością w zakresie udostępnienia informacji publicznej, nie było wynikiem złej woli organu ale błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. Z tego samego powodu Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny i dlatego w tym zakresie skargę oddalił.

W dniu 14 sierpnia 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Burmistrz [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi J.K. na bezczynność Burmistrza [...]; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

• art. 5 ust. 2 u.d.i.p., polegające na nieuwzględnieniu przy ocenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, konieczności ochrony danych osobowych i prawa prywatności właścicieli działek, których statusem interesuje się wnioskodawca, przy uwzględnieniu tego, iż wnioskodawcy z racji długotrwałego posiadania nieruchomości sąsiednich znani są właściciele nieruchomości, wobec czego jest w stanie odtworzyć, ustalić ich status majątkowy, rzeczowy w danych okresach czasu;

• art. 6 ust. 1 u.d.i.p., polegające na uznaniu żądanych przez skarżącego danych za informacje publiczne podlegające udostępnieniu w drodze przepisów u.d.i.p., podczas gdy powszechnie jawne dane dotyczące działek ewidencyjnych są udostępniane na geopartalu i nie obejmują one informacji oczekiwanych przez skarżącego;

• art 73 i 74 k.p.a., polegające na ich pominięciu i nieuwzględnieniu, że decyzje administracyjne zostały wydane w indywidualnych sprawach i stanowią one część akt administracyjnych, do których dostęp jest regulowany i reglamentowany przepisami k.p.a., zgodnie z którymi skarżący nie miałby wglądu do decyzji; - z ostrożności

• art 10 ust. 1 u.d.i.p., polegające na uznaniu, że możliwe jest udostępnienie skarżącemu żądanych danych, podczas gdy organ jest związany treścią wniosku, który jest niejasny, nieprecyzyjny w zakresie oczekiwania "wszystkich decyzji administracyjnych związanych z powstaniem działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] leżących w obrębie [...] w C.".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest nieuprawniony. Przypomnieć w tym miejscu bowiem należy, że prawo do informacji publicznej jako uprawnienie obywatelskie mające swe źródło w art. 61 Konstytucji RP jest ważnym prawem politycznym rozwijającym w Polsce zasady demokracji bezpośredniej, w której obywatele sami mogą kontrolować działalność organów władzy publicznej. Zasady udzielenia informacji publicznej zostały określone w przepisach u.d.i.p. Ustawa ta określa w art. 13 u.d.i.p. regułę szybkiego udzielenia informacji publicznej. Priorytetem bowiem jest zawsze udzielenie zainteresowanemu w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. informacji publicznej. W sytuacji, w której wniosek dotyczy informacji publicznej w postaci dokumentów, w których znajdują się dane objęte zakresem tajemnicy ustawowo chronionej – podmiot zobowiązany powinien ją udzielić anonimizując lub w inny sposób usuwając dane, do których dostęp zgodnie z art. 5 ust. 1-2a u.d.i.p. jest ograniczony. Natomiast, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, która dotyczy tylko danych objętych tajemnicą ustawowo chronioną – wówczas podmiot zobowiązany odmawia udostępnienia takich danych wydając, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję administracyjną.

Za bezzasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznaje również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 73 i 74 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, decyzja administracyjna, wydana w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. stanowi wprost, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, do których należy treść i postać dokumentów urzędowych takich jak akty administracyjne i inne rozstrzygnięcia. Decyzja administracyjna, której domagał się wnioskodawca jest niewątpliwie dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zawiera bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Stanowisko skargi kasacyjnej, iż sprawami publicznymi nie są konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną, a treść decyzji administracyjnej nie stanowi informacji o sprawach publicznych jest więc błędne. Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt III OSK 83/10 oraz 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12 oraz I. Kamińska, I.M. Rozbicka -Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s.164).

Nie można uznać również za zasługujący na uznanie zarzut naruszenia art 10 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten bowiem statuuje tryb wnioskowy udzielenia informacji publicznej, nakazując podmiotom zobowiązanym udostepnienia danych, które nie znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz [...] nie wykazał, aby informacje, których domagał się skarżący zostały opublikowane w BIP. Co więcej, nawet gdy takie dane są opublikowane, w sytuacji gdy wniosek dotyczy takich danych - organ powinien poinformować wnioskodawcę, o miejscu ich opublikowania. Milczenie podmiotu zobowiązanego na wniosek dotyczący danych zamieszczonych w BIP powoduje, że takiemu podmiotowi można zarzucić bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 P.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było zatem podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie tych kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście.