Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarga kasacyjna T. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt VII SAB/Wa 143/11 w zakresie umorzenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy w przedmiocie postępowania z zakresu nadzoru budowlanego dotyczącego budowy studni ściekowych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w punkcie pierwszym i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności sprawy. Skarżąca w dniu 26 lipca 2011 r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. postępowania w sprawie dotyczącej studni ściekowych znajdujących się na terenie nieruchomości przy ul. C. [...] w W.

Przed wniesieniem skargi Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, wniesionego w dniu 12 października 2010 r., na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., uznał jego zasadność i nakazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego podjęcie czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W dniu 8 września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie studni ściekowych znajdujących się na terenie nieruchomości przy ul. C. [...] w W.

Wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przed dniem wyznaczonym na rozprawę wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi, nawet wówczas, gdy taka decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, mając na uwadze treść uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, że art.161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270), dalej P.p.s.a., ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Przy czym umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłość postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. możliwe jest dopiero po ustaleniu, że zanim organ wydał akt lub dokonał czynności były podstawy do zastosowania art. 149 P.p.s.a. Po dokonaniu oceny sposobu prowadzenia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ pozostawał w bezczynności i z tego względu skarga nie podlegała oddaleniu, lecz postępowanie winno być umorzone wobec wydania decyzji kończącej sprawę.

W skardze kasacyjnej od postanowienia skarżąca zarzuciła naruszenie art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 4171 § 3 K.c., art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. w związku z art. 5 pkt 3 i art. 5 pkt 8 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenia prawa oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji wadliwie umorzył postępowania w sprawie stwierdzając, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Przedmiotem skargi jest przewlekłość postępowania prowadzonego przez organy administracji, do której nie ma zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, w przeciwieństwie do postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność organu, gdzie przedmiotem postępowania jest brak działania ze strony organu, a jego celem jest uzyskanie przez stronę skarżącą rozstrzygnięcia sprawy. Sam fakt wydania przez organ decyzji administracyjnej kończącej postępowanie prowadzone przewlekle, nie sanuje przewlekłego jego prowadzenia. Odmienna interpretacja art. 149 § 1 P.p.s.a. oznaczałaby ograniczenie odpowiedzialności organu administracji przed odpowiedzialnością za przewlekle prowadzone postępowanie, poprzez załatwienie sprawy już po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Umorzenie postępowania przez Sąd uniemożliwia stronie wystąpienie z pozwem odszkodowawczym przeciwko organowi administracji za szkodę wyrządzoną przewlekle prowadzonym postępowaniem. Sam fakt wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego nie czyni niemożliwym stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego oraz orzekania o tym, czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd powinien orzec o wymierzeniu grzywny organowi administracyjnemu za przewlekłe prowadzenie postępowania, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie, wskazując w uzasadnieniu, że wydanie przez organ administracyjny decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przed dniem wyznaczonym na rozprawę wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas, gdy taka decyzja została podjęta z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania Zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu stanowisko jest nieprawidłowe, albowiem nie uwzględnia pełnej treści art. 149 P.p.s.a.

Wykładnia i zastosowanie art. 149 P.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 P.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian.

Przede wszystkim należy podnieść, że wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W tym też zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Stanowisko przyjęte w tej uchwale może być nadal aktualne w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na wydanie decyzji, postępowanie może stać się bezprzedmiotowe.

Odmienna wykładnia art. 149 P.p.s.a prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 K.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 4171 § 3 K.c. określa odpowiedzialność władzy publicznej za szkody, których źródłem są zaniechania dotyczące wydania aktów indywidualnych o charakterze władczym, czyli za szkody spowodowane takim działaniem, jeżeli jest to niezgodne z prawem i zostało stwierdzone we właściwym postępowaniu sądowym albo administracyjnym. Ustawodawca uregulował właściwe tryby dla stwierdzenia niezgodności z prawem zachowań organów władzy publicznej polegające na naruszeniu obowiązku wydania orzeczenia lub decyzji. Tym samym brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego.

W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego.

Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Nie można podzielić stanowiska wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1291/12, według którego, w przypadku gdy akt został przez organ wydany przed dniem orzekania przez sąd w kwestii przewlekłości, nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że prawidłowe rozpoznanie skarg w tej sprawie wymaga rozstrzygnięcia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy nie było to rażące oraz rozważenia kwestii wymierzenia organowi grzywny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.