Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 303/10 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji Wójta Gminy Żyraków z [...] sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w miejscowości Korzeniów.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wójt Gminy Żyraków decyzją z [...] sierpnia 2009 r., po rozpatrzeniu wniosku A.L. "Eksport, Import Artykułami Przemysłowymi" wyraził zgodę na realizację przedsięwzięcia pn. adaptacja, polegająca na remoncie istniejącego budynku na działkach nr [...] w miejscowości Korzeniów na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej: bieżnikowanie opon w miejscowości Korzeniów, Gmina Żyraków. Wymienioną decyzję organ doręczył m.in. A. i P.S.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie pismem z 19 października 2009 r. wezwało skarżącego do wykazania interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu.

Skarżący poinformował organ odwoławczy, że jego interes prawny polega na tym, iż emisje rakotwórczych związków z planowanej inwestycji spowodują istotne zagrożenia dla życia i zdrowia. Zwrócił uwagę na znaczne rozmiary tej działalności. Ponadto, wynikiem inwestycji będzie znaczny spadek wartości nieruchomości znajdujących się w pobliżu zakładu bieżnikowania opon. Nadmienił także, że przez Wójta Gminy Żyraków był traktowany jako strona postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium stwierdziło, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby odwołujący się był właścicielem nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją lub też nieruchomości znajdującej się na obszarze planowanego oddziaływania inwestycji. Działka, której właścicielem jest skarżący znajduje się w odległości ok. 1 km od planowanego przedsięwzięcia, a więc daleko poza strefą planowanego oddziaływania inwestycji. Na podstawie ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przyjęto, że teren lokalizacji inwestycji znajduje się w odległości 200 m od najbliższych zabudowań mieszkalnych.

W skardze do Sądu I instancji skarżący podniósł, że Kolegium oparło swoją decyzję na wadliwie sporządzonym raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Skarżący zakwestionował zarówno treść raportu, jak i kwalifikacje osób sporządzających ten dokument. Nieprawidłowo w jego ocenie wyliczono odległość działki skarżącego od nieruchomości inwestowanej – nie jest to odległość ok. 1 km, lecz 620 m. Oddziaływanie inwestycji nie będzie zamykać się w obrębie działek nr 856 i 857. Zdaniem skarżącego, nie zostało określone w sposób prawidłowy tło akustyczne planowanej inwestycji. Inwestor celowo, dla potrzeb uzyskania korzystnej decyzji, zaniżał wielkość planowanej produkcji. Nastąpiło to pomimo, że Wójt Gminy nie nakładał na inwestora obowiązku jej zmniejszenia. Już w chwili obecnej, m.in. ze względu na wylewane na sąsiednie działki ścieki, zasięg oddziaływania inwestycji wykracza poza granice działek określonych we wniosku. Interes prawny skarżącego polega na tym, że w wyniku powstania inwestycji powodującej emisję szkodliwych związków zostanie zagrożone jego życie i zdrowie. Szczególnie niebezpieczny jest jego zdaniem gumowy pył PM10. Ten rakotwórczy pył nie opada i w zależności od pyłu i wiatru jest przenoszony na znaczne odległości.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wójt Gminy Żyraków, po zasięgnięciu opinii Starosty Dębickiego, stwierdził, obowiązek opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Obowiązek ten został nałożony stosownie do § 3 ust. 1 pkt 31 i 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Ponadto ustalając zakres raportu Wójt nakazał szczególnie uwzględnienie analizy "przewidywanego, przyszłego oddziaływania inwestycji na zdrowie i życie ludzi", zgodnie z art. 51 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. – zwanej dalej p.o.ś.).

Sąd I instancji podkreślił, że przepisy ustawy p.o.ś. nie regulują w sposób szczególny problematyki podmiotów uczestniczących w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zatem znajdować tu muszą zastosowanie przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, a przede wszystkim art. 28 k.p.a.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ustalenie stron postępowania, w którym podejmowana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, w zasadzie powinno być możliwe już na jego wstępie, na podstawie dołączonej do wniosku inwestora mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Istotne znaczenie dla prawidłowych ustaleń w tym zakresie mają również informacje i dane zawarte w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązkiem organu jest ustalenie w oparciu o raport oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, kto jest stroną tego postępowania oraz kto nie ma tego przymiotu i dlaczego.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie prawidłowo ustaliło, że skarżący nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Zdaniem Sądu I instancji, z akt sprawy wynika jednoznacznie, że nieruchomość skarżącego nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestora. Mapa ewidencyjna obejmująca obszar lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia na działkach nr [...] z zaznaczonym obszarem jego oddziaływania wykazuje, że będzie się ono zamykać w obszarze tych działek. Ustalenia z kolei raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia wskazują, że działka skarżącego nie będzie znajdowała się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu I instancji, nie ma znaczenia, że podana w raporcie odległość ok. 1 km działki od terenu inwestycji, według twierdzeń skarżącego – jak zaznaczył na mapie ewidencyjnej dołączonej do skargi – wynosi 620 m, skoro działka znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji, a więc nie zostanie skarżącemu ograniczona możliwość korzystania z tej nieruchomości. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę, skarżący nie uwzględnił przy dokonywaniu pomiaru miejsca usytuowania źródła emisji na nieruchomości inwestora, dokonując pomiaru odległości z uwzględnieniem najdalej wysuniętych granic (punktów) obu nieruchomości, a nie uwzględniając przy tym usytuowania źródła emisji na nieruchomości inwestora.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że ustalenia raportu wskazują, że wielkość emisji i imisji, w tym substancji niebezpiecznych uwzględniona w raporcie, ze względu na zachowane standardy jakości powietrza oraz odległość emitorów od zabudowy mieszkalnej (ponad 200 m) nie będzie mieć wpływu na zdrowie mieszkańców wsi Korzeniów. Przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie szkodliwie oddziaływać na wody podziemne, nie spowoduje też negatywnego oddziaływania akustycznego na tereny prawnie chronione akustycznie, dlatego nie istnieje potrzeba ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania w otoczeniu planowanego przedsięwzięcia. Ponadto jednoznacznie uznano, że działalność planowanego przedsięwzięcia z uwagi na rodzaje i ilości stosowanych substancji i materiałów nie kwalifikuje się do zakładów o zwiększonym ryzyku ani do zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej.

W ocenie Sądu I instancji, powoływana przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego opinia (list z dnia 5 maja 2008 r. adresowany do skarżącego) prof. nadzw. z W.M. z Zakładu Biochemii Farmaceutycznej UM w Łodzi), nie podważa ustaleń raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Pisze się w nim bowiem, że udzielenie zgody na lokalizację zakładu powinno być poprzedzone wnikliwymi badaniami jego przyszłego wpływu na warunki środowiskowe oraz zdrowotne okolicznych mieszkańców. Cele badawcze, na które wskazuje ta opinia wypełnia sporządzony raport. Z powyższej opinii nie wynika, aby została oparta na dokumentacji technicznej (parametrach) przedmiotowego przedsięwzięcia.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, podnoszony w skardze fakt wylewania przez inwestora ścieków na sąsiednie działki nie można prowadzić do wniosku, że zasięg oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia wykracza poza granice działek inwestora ani też skutecznie podważać ustaleń raportu.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zarzucił naruszenie "przepisów prawa":

Po pierwsze, art. 2, art. 32 ust. 1, art. 8 ust. 2, art. 9 w związku z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 pkt 1 lit. a/ oraz art. 6 pkt 2 oraz załącznikiem I pkt 2 Konwencji z Aarhus oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. Nr 2003/4/WE w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – poprzez uznanie, że osoba uczestnicząca w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie ma żadnych uprawnień do kwestionowania decyzji środowiskowej. W ocenie skarżącego, powyższe przesądza, że udział społeczeństwa jest fikcyjny.

Po drugie, art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, że autor raportu decyduje o ustaleniu stron postępowania w niniejszej sprawie i tym samym organ jest zwolniony z tego obowiązku.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy stwierdzić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.

Po drugie, należy stwierdzić, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a. oraz także w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu odmowy uznania skarżącego za stronę postępowania w tej sprawie. Wynika to z tego, że art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu z powodu swojego interesu prawnego lub obowiązku. W przedmiotowej sprawie wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie posiada ona interesu prawnego lecz tylko interes faktyczny. Kontrola w tym zakresie stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy, a dokonana przez Sąd I instancji jest bowiem prawidłowa, co zasadnie skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a także prawidłowym uzasadnieniem wyroku spełniającym ustawowe wymagania w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a. Z ustaleń bowiem będącego w aktach sprawy raportu dotyczącego oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, który został poddany właściwej ocenie przez organ odwoławczy, a następnie prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 52 ustawy p.o.ś., wynika, że skarżący nie znajduje się w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Działka skarżącego jest bowiem w odległości około 1 km od miejsca lokalizacji danego przedsięwzięcia zaś około 620 m od granic działki inwestora nr [...], biorąc pod uwagę nawet mapę ewidencyjną dołączoną przez samego skarżącego i oczywiście nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestora. Ponadto skarżący kasacyjnie w żadnym zakresie nie podważył skutecznie ustaleń raportu wymagających wiedzy specjalistycznej dotyczących oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko jako całości jak i jego poszczególnych elementów. Nawet dołączony przez stronę skarżącą list prof. W.M. z dnia 5 maja 2008 r., przy zastrzeżeniu, że nie jest to oczywiście opinia specjalistyczna, w żadnym zakresie nie podważa ustaleń raportu co do obszaru oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, które także prawidłowo Sąd I instancji poddał kontroli. Należy także podkreślić, że to decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w swojej osnowie określa środowiskowe wymagania, które inwestor musi spełnić jeżeli zamierza podjąć planowaną działalność gospodarczą. Ponadto następnie muszą być one uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy, jeśli nie obowiązuje na tym ternie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w przeciwnym wypadku w pozwoleniu na budowę.

Należy także zaznaczyć, że w świetle art. 28 k.p.a. interes prawny jest rozumiany jako prawo do konkretnego postępowania oraz musi mieć charakter osobisty, aktualny, konkretny i obiektywny, co pozwala na przyznanie przymiotu strony w danej sprawie. Stąd jest to tzw. obiektywna legitymacja procesowa wynikająca z uprzedniego ustalenia interesu prawnego opartego na prawie materialnym, który warunkuje udział danego podmiotu jako strony w danym postępowaniu administracyjnym, którego to warunku strona skarżąca w przedmiotowej sprawie nie spełniła. Nie posiada bowiem legitymacji materialnoprawnej będącej podstawą legitymacji procesowej w świetle art. 28 k.p.a.

Po trzecie, trzeba podkreślić, że w danym – prawidłowo ustalonym i poddanym właściwej kontroli stanie faktycznym brak jest także jakichkolwiek przesłanek do twierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 2, art. 32 ust. 1, art. 8 ust. 2, art. 9 Konstytucji RP w związku z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także art. 6 pkt 1 lit. a/ oraz art. 6 pkt 2 i załącznika I pkt 20 Konwencji z Aarhus. Wynika to z tego, że Sąd I instancji nie naruszył, zarówno w zakresie podmiotowym i przedmiotowym, powołanych wyżej przepisów Konstytucji RP, a w szczególności zasady praworządności jak i zasady równości wobec prawa. Z kolei art. 6 pkt 1 lit. a/ oraz art. 6 pkt 2 Konwencji z Aarhus łącznie z załącznikiem I pkt 20 nie wyłącza stosowania pojęcia strony w krajowym porządku prawnym, które reguluje w tej sprawie art. 28 k.p.a. Zarówno bowiem art. 6 pkt 1 lit. a/ jak i art. 6 pkt 2 tejże Konwencji odwołują się do pojęcia udziału "społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących konkretnych przedsięwzięć", biorąc pod uwagę autonomię procesową państw jej sygnatariuszy, w prawie krajowym. Ponadto art. 2 pkt 4 Konwencji definiuje pojęcie "społeczeństwo", które także w żadnym zakresie nie wyłącza stosowania na gruncie prawa polskiego art. 28 k.p.a. w zakresie pojęcia strony postępowania, która musi posiadać interes prawny, wynikający z przepisów materialnego prawa ochrony środowiska (wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 984/09). Powyższe pojęcie oznacza m.in. w świetle art. 2 pkt 4 Konwencji jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych. Z kolei art. 2 pkt 5 Konwencji stanowi, że zainteresowana "społeczność" jest to część społeczeństwa, która może być dotknięta skutkami lub ma interes w podejmowanej decyzji dotyczącej środowiska. Jednak powyższe przesłanki w świetle art. 28 k.p.a. nie wystąpiły wobec skarżącego w tej sprawie w zakresie uznania go za stronę przedmiotowego postępowania, gdyż posiada tylko interes faktyczny, zaś brak jest w tego rodzaju sprawach ochrony środowiska podstaw prawnych do stosowania instytucji actio popularis (skargi powszechnej), tak jak w sprawach dotyczących odmowy udzielenia informacji publicznej w przedmiocie ochrony środowiska.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.