Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek Sędziowie WSA Jarosław Szaro WSA Grzegorz Panek / spr./ Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ulg za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 3 ust. 1 pkt 12, w zakresie w jakim przepis ten uzależnia uprawnienie do korzystania przez bezrobotnych z bezpłatnych przejazdów od zameldowania na pobyt stały w Gminie Miasto R. lub w Gminie, z którą Gmina Miasto R. zawarła porozumienie międzygminne.

| |

M. O. wystąpił ze skargą na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w sprawie ustanowienia ulg za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej, w gminnych przewozach pasażerskich na terenie Gminy Miasto R. (Dz. U. Woj. [....] z [...] poz. [...]), następnie nowelizowaną. Zarzucił, że narusza ona przepisy art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz jego interes prawny wynikający z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 944 ze zm.). W jego ocenie uchwała w sposób bezprawny różnicuje sytuację bezrobotnych zamieszkałych na terenie Gminy Miasto R. Prawo do bezpłatnych przejazdów przyznano tylko osobom zameldowanym na pobyt stały. Nie posiadają go natomiast osoby legitymujące się meldunkiem czasowym albo nie posiadającym żadnego meldunku. Wobec braku reakcji Gminy na podnoszone argumenty (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) domaga się stwierdzenia nieważności w części, a to w § 3 ust. 1 pkt 12 uchwały poprzez "wykreślenie" słów "zameldowani w nich na pobyt stały", a w lit. "b" "wykreślenie" zdania drugiego "W przypadku legitymowania się dokumentem bez wpisanego adresu zameldowania podróżny ma dodatkowo obowiązek legitymować się zaświadczeniem potwierdzającym adres zameldowania".

W odpowiedzi na skargę w imieniu Gminy Miasto R. wniesiono o jej odrzucenie z powodu niewykazania naruszenia przez uchwałę interesu prawnego skarżącego, ewentualnie jej oddalenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Podkreślono, że skargę na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może wnieść tylko osoba, której interes prawny został naruszony. Uchwała dotyczy uprawnień bezrobotnych, posiadających meldunek stały na terenie Gminy, zaś skarżący nie wykazał swojego statusu zawodowego, nie wskazał gdzie jest zameldowany na pobyt stały. Podniesione zarzuty nie zostały należycie uargumentowane, zaś legalność samej uchwały była badana przez Wojewodę przed skierowaniem jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Podkreślono również, że Gmina realizuje ciążący na niej obowiązek zapewnienia transportu miejskiego swoim obywatelom, pokrywając wydatki na ten cel ze środków własnych. Wobec tego ukształtowanie zasad odpłatności za bilety jak w skarżonej uchwale nie jest dyskryminujące na nikogo, w tym bezrobotnych nie będących stale zameldowanymi w R.

Przed skierowaniem sprawy do rozpoznania na rozprawie Sąd wezwał skarżącego do udokumentowania posiadanego statusu bezrobotnego oraz tytułu prawnego do zajmowanego lokalu w R. i wyjaśnienia kwestii meldunku. Do Rady Miasta zwrócono się zaś o informacje na temat wszystkich zmian, jakie wprowadzono do zaskarżonej uchwały. Stosowne odpowiedzi dołączono do akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skargę należy uznać za zasadną.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Kontrola Sądu, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Nadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wyżej powołany przepis odnosząc się do uchwał organów gminy pozostaje w związku z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy rozważyć kwestię czy skarżący jest podmiotem uprawnionym do złożenia skargi zgodnie z kryteriami zawartymi w art. 50 § 1 p.p.s.a., a zatem czy ma interes prawny w jej wniesieniu. Powyższa kwestia zdaje się nie budzić wątpliwości, jako że skarżący jest bezrobotnym mieszkańcem R. zarejestrowanym w Powiatowym Urzędzie Pracy w R., jednakże w oparciu o zaskarżone uregulowania nie może korzystać z bezpłatnych przejazdów środkami komunikacji miejskiej ponieważ nie posiada zameldowania na pobyt stały na terenie miasta R.

Stwierdzić więc należy, że wykazał on przesłanki istnienia interesu prawnego w uzyskaniu rozstrzygnięcia w drodze sądowo administracyjnej. Ponadto przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wpływa negatywnie na sytuację prawną osoby skarżącej. Innymi słowy zaskarżony akt musi godzić w indywidualną sferę prawną takiego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych takich jak zniesienie, ograniczenie lub uniemożliwienie realizacji posiadanych uprawnień, bądź też nałożenie na podmiot konkretnych obowiązków (wyrok NSA z 1 października 2013 r., I OSK 1209/13). Skarżący spełnia te kryteria.

Zaskarżoną uchwałę Rada Miasta R. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Powołane przepisy przyznawały radzie miejskiej prawo stanowienia, w formie uchwały, przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych.

Sprawy lokalnego transportu zbiorowego należą do zadań własnych gminy, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast zasady i formy gospodarki komunalnej gmin, polegające na wykonywaniu przez nie zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, określa ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 827 ze zm.). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Wspomniany przepis Konstytucji w ust. 1 i 2 określa hierarchię źródeł prawa, wskazującą, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu (Konstytucja i ustawy) i nie mogą być sprzeczne z nimi. Zgodnie natomiast z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego mogą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych.

Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a to w związku z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. W myśl art. 32 Konstytucji: "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne." (ust. 1). "Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny." (ust. 2). Trybunał Konstytucyjny w swych licznych orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną, relewantną. Innymi słowy - zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: po pierwsze - są relewantne, tj. racjonalnie uzasadnione; po drugie - są proporcjonalne, a więc waga interesu, jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, które zostaną naruszone; po trzecie - pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnym, uzasadniającymi różne traktowanie podmiotów podobnych (wyrok TK z 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, Lex nr 32606).

Wobec powyższego jeśli prawodawca różnicuje podmioty, które charakteryzują się wspólną cechą istotną to działa z pominięciem zasady równości. Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne jeśli zostały spełnione trzy wyżej wskazane warunki. Po pierwsze, wprowadzone przez prawodawcę zróżnicowania muszą być racjonalnie uzasadnione. Muszą one mieć związek z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie, waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych (wyrok TK z 23 października 2001 r., sygn. K 22/01, OTK 2001, nr 7, poz. 215).

Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że słusznie zauważył skarżący, że Rada Miasta wprowadziła niedozwolone zróżnicowanie sytuacji prawnej bezrobotnych mieszkańców R. zarejestrowanych w Powiatowym Urzędzie Pracy w R., z jednej strony przyznając im uprawnienia do ulgowych przejazdów komunikacją publiczną, a z drugiej zawężając w sposób niezasadny i niekonsekwentny krąg tych osób do będących zameldowanych na pobyt stały na terenie miasta R.

Zatem skoro sporny przepis zaskarżonej uchwały zawarty w akcie prawa miejscowego ustanawiając prawo do korzystania z przejazdów ulgowych, w sposób niczym nieuzasadniony traktuje nierówno adresatów normy, bezrobotnych, różnicując ich sytuację bez zachowania cech relewantnych, należało stwierdzić jego nieważność odwołując się do art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (np. wyroki: NSA z 18 maja 2011 r. sygn. akt II GSK 490/10, WSA w Gliwicach z 14 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 1201/12, z 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Gl 1723/12, wszystkie: orzeczeniansa.gov.pl).