Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak ( spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków, , Protokolant Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 11 listopada 2008 r. J. K. zwrócił się, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), do D. Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., o przekazanie i doręczenie kserokopii dokumentów w zakresie wyrażenia pisemnej zgody na udzielenie przez M. C. pomocy prawnej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O., polegającej na sporządzenie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Wr 15/06 oraz pisemnej prośby E. P. - dyrektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 2 grudnia 2008 r. znak: [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wyjaśnił, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i co za tym idzie, że brak jest podstaw do wydania w sprawie stosownej decyzji. Organ poinformował stronę, że dyrektor Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we W., na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 170, poz. 1218 z póżn. zm.), wyraził pisemną zgodę na udzielenie przez M. C. pomocy prawnej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O., polegającej na sporządzeniu skargi kasacyjnej, w związku z pisemną prośbą E. P. - dyrektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. Zdaniem organu, w świetle art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznych przyjąć należy, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach władzy publicznej i innych podmiotach, wymienionych w art. 4 ust. 1, zasadach ich funkcjonowania (w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych), o danych publicznych, takich jak np. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności zaś aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Na gruncie unormowań konstytucyjnych oraz przepisów wskazanej ustawy, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Organ wskazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa administracyjnego, jeżeli żądanie strony nie ma charakteru informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/2002, Lex nr 78063 oraz wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r., II SA/Gd 1153/03, Lex nr 299295).

Pismem z dnia 13 marca 2009 r. J.K. złożył zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie dotyczącej wniosku strony z dnia 10 listopada 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zasadniczy zarzut podniesiony w zażaleniu dotyczy nierozpoznania wniosku w formie decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził brak podstaw do uznania bezczynności D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, że bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminach wskazanych w art. 35 § 1- 3 K.p.a. ani nie wykonuje czynności, o których mowa w art. 36 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył wniosek J. K. z dnia 10 listopada 2008 r., udzielając odpowiedzi pismem z dnia 2 grudnia 2008 r. znak: [...], przytaczając stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych, zawierające stanowisko, że jeżeli żądanie strony nie ma charakteru informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej.

Pismem z dnia 22 czerwca 2009 r. J. K. wezwał D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem strony forma załatwienia sprawy w drodze pisma jest niezgodna z treścią art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych łącznie z prawem skargi do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy.

Pismem z dnia 21 lipca 2009 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował stronę, że podtrzymuje stanowisko zajęte w piśmie z dnia 2 grudnia 2008 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, J. K. zarzuca organowi naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 pkt. 1, art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. a-d i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wnosi, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o zobowiązanie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy bądź przez wydanie kserokopii pisemnej zgody na udzielenie przez M. C. pomocy prawnej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O., polegającej na sporządzeniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Wr 15/06, w związku z pisemną prośbą E. P., dyrektora PINB w O. oraz kserokopii pisemnej prośby E. P., dyrektora PINB w O., adresowanej do Dyrektora Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. o udzielenie pomocy prawnej, polegającej na sporządzeniu skargi kasacyjnej przez M.C., bądź wydania decyzji o odmowie zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznie, co umożliwi stronie skarżącej wykorzystanie środków prawnych łącznie z prawem skargi do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, że żądane przez niego informacje należą do grupy informacji publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. a-d ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nieudzielenie informacji publicznej (art. 13 ust. 1 cyt. ustawy) oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 tej ustawy, o powodach opóźnienia oraz niepowiadomienie o terminie, w jakim udostępni informację oznacza bezczynność organu, w tym przypadku D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ w całości podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 2 grudnia 2008 r. Ponadto stwierdził, że podjęcie przez organ działań zgodnych z przepisami procedury administracyjnej a ponadto pozostających w zakresie jego kompetencji, wynikających z przepisów prawa materialnego czyni bezskutecznym zarzut bezczynności postawiony przez skarżącego. Bezczynność organu, rozumiana, jako zaniechanie przez organ administracyjny czynności, do której jest on mocą obowiązujących przepisów zobowiązany, nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle obowiązujących przepisów prawa wojewódzki sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej zwana p.p.s.a.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Pozostaje poza sporem, że stosowny wniosek skarżący złożył, zaś niewątpliwie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej.

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ zaś uznał, że nie zachodzą warunki do udzielenia informacji, ponieważ wnioskowane informacje w zakresie strony przedmiotowej nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych.

Analiza treści wniosku skarżącego z dnia 10 listopada 2008 r. w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197).

Konstytucja RP w art. 61 daje każdemu obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnych lub majątkiem Skarbu Państwa. Przepis ten komentowany jest, jako określający w sposób jednoznaczny formę dostępu do informacji, jedynie poprzez wgląd w dokumenty oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów zobowiązanych do udzielenia informacji, co oznaczałoby, że ustanawiając konstytucyjne prawo do informacji publicznej, polski ustawodawca konstytucyjny przyjął rozwiązanie podobne do już istniejących w innych państwach, oparte na koncepcji wglądu obywateli w dokumenty publiczne.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą". Ponieważ stosowanie w praktyce przepisów zawierających tak niedookreślone pojęcia mogłoby napotykać na trudności, ustawodawca w art. 6 ustawy podjął próbę dookreślenia poprzez wyliczenie, jaki informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu, jako informacja publiczna. "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu Karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych". Tak sformułowane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 i art. 6) dały podstawę do przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II S.A. 1956/02). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. II SA/Wa 721/08 Lex nr 423325).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować, jako czynność materialno - techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej to nie ma podstaw do wydawania decyzji, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Działanie zobowiązanego ogranicza się wówczas do poinformowania wnioskodawcy o takim fakcie (zob. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r., II SA/Gd 1153/03, Lex nr 299295; zob. też M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009 r., s. 249.)..

W świetle powyższego Sąd podziela stanowisko organu, że żądanie skarżącego o udostępnienie informacji o przekazanie i doręczenie kserokopii dokumentów w zakresie wyrażenia pisemnej zgody na udzielenie przez M. C. pomocy prawnej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O., polegającej na sporządzenie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2007r., sygn. akt II SAB/Wr 15/06 oraz pisemnej prośby E. P., dyrektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O., nie stanowi informacji publicznej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że podjęte przez organ działania, zgodne z przepisami procedury sądowoadministracyjnej (sporządzenie skargi kasacyjnej) i wynikające z przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r., Nr 170, poz. 1218 z póżn. zm.), nie mają charakteru informacji publicznej, gdyż nie spełniają przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie są bowiem dokumentami urzędowymi wytworzonymi przez organy władzy publicznej i odnoszącymi się do władzy publicznej, jak również nie są dokumentami używanymi przy realizacji przewidzianych prawem zadań przez organy władzy publicznej. W takiej sytuacji organ miał podstawy do poinformowania wnioskodawcy pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej.

Nie można zatem uznać, że organ w jakikolwiek sposób pozostał bezczynny wobec wniosku strony skarżącej. Wskazuje na to szereg pism skierowanych do skarżącego, w których organ wyraźnie informuje o braku podstaw prawnych do udzielenia żądanych informacji. Niewątpliwie stanowi to przejaw aktywności organu wobec żądania skarżącego.

Mając powyższe na względzie, skoro D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. nie dopuścił się bezczynności skarga, jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).