Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SAB/Wr 66/09 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SAB/Wr 66/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. K. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 11 listopada 2008 r. J. K. zwrócił się, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, o przekazanie i doręczenie kserokopii dokumentów w zakresie wyrażenia pisemnej zgody na udzielenie przez M. C. pomocy prawnej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. , polegającej na sporządzeniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Wr 15/06 oraz pisemnej prośby E. P. – dyrektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. .

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 2 grudnia 2008 r. znak: (...) , Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wyjaśnił, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i co za tym idzie, brak jest podstaw do wydania w sprawie stosownej decyzji. Organ poinformował stronę, że dyrektor Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 170, poz. 1218 ze zm.), wyraził pisemną zgodę na udzielenie przez M. C. pomocy prawnej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. , polegającej na sporządzeniu skargi kasacyjnej, w związku z pisemną prośbą E. P. – dyrektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. . Zdaniem organu, w świetle art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjąć należy, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach władzy publicznej i innych podmiotach, wymienionych w art. 4 ust. 1, zasadach ich funkcjonowania, natomiast zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa administracyjnego, jeżeli żądanie strony nie ma charakteru informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/2002, Lex nr 78063 oraz wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r., II SA/Gd 1153/03, Lex nr 299295).

Pismem z dnia 13 marca 2009 r. J. K. złożył zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie dotyczącej wniosku strony z dnia 10 listopada 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zasadniczy zarzut podniesiony w zażaleniu dotyczy nierozpoznania wniosku w formie decyzji.

Postanowieniem z dnia 5 maja 2009 r. nr (...) , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził brak podstaw do uznania bezczynności Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył wniosek J. K. z dnia 10 listopada 2008 r., udzielając odpowiedzi pismem z dnia 2 grudnia 2008 r. znak: (...) , przytaczając stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych, zawierające stanowisko, że jeżeli żądanie strony nie ma charakteru informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej.

Pismem z dnia 22 czerwca 2009 r. J. K. wezwał Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem strony forma załatwienia sprawy w drodze pisma jest niezgodna z treścią art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych łącznie z prawem skargi do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy.

Pismem z dnia 21 lipca 2009 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował stronę, że podtrzymuje stanowisko zajęte w piśmie z dnia 2 grudnia 2008 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, J. K. zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a-d i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł, na podstawie art. 149 P.p.s.a., o zobowiązanie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy bądź przez wydanie kserokopii pisemnej zgody na udzielenie przez M. C. pomocy prawnej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. , polegającej na sporządzeniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Wr 15/06, w związku z pisemną prośbą E. P. , dyrektora PINB w O. oraz kserokopii pisemnej prośby E. P. , dyrektora PINB w O. , adresowanej do Dyrektora Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu o udzielenie pomocy prawnej, polegającej na sporządzeniu skargi kasacyjnej przez M. C. , bądź wydania decyzji o odmowie zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż analiza treści wniosku skarżącego z dnia 10 listopada 2008 r. wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności.

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że żądanie skarżącego dotyczące udostępnienia informacji o przekazaniu i doręczeniu kserokopii dokumentów w zakresie wyrażenia pisemnej zgody na udzielenie przez M. C. pomocy prawnej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. oraz pisemnej prośby E. P. , dyrektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. , nie stanowi informacji publicznej. Podjęte przez organ działania nie mają charakteru informacji publicznej, gdyż nie spełniają przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie są bowiem dokumentami urzędowymi wytworzonymi przez organy władzy publicznej i odnoszącymi się do władzy publicznej, jak również nie są dokumentami używanymi przy realizacji przewidzianych prawem zadań przez organy władzy publicznej. W takiej sytuacji Sąd podniósł, że organ miał podstawy do poinformowania wnioskodawcy pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K. zarzucając mu naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na nietrafnym przyjęciu, że żądane przez skarżącego dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej i nie są dokumentami urzędowymi, a także naruszenie przepisów o postępowaniu, tj. art. 149 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w warunkach niniejszej sprawy.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek skarżącego z dnia 10 listopada 2008 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wynika to z faktu, że żądane informacje pozostają w związku z działalnością organu, a Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie tej ustawy, do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Kasator podniósł także, że odmowa udzielenia informacji z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej, powinna być dokonana w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), a dokumenty, o udostępnienie których wnosił mają charakter dokumentów urzędowych, a nie prywatnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawową kwestią wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest to czy odpis zgody Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na udzielenie pomocy prawnej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w O. w zakresie sporządzenia skargi kasacyjnej od wyroku oraz pisemna prośba dyrektora tego organu stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na podstawie art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu na zasadach w niej określonych podlegają dane publiczne, ale tylko takie, które mają treść i postać dokumentów urzędowych. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem nie każdy dokument jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy. O tym, czy wewnętrzna korespondencja urzędowa ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje zawarta w niej informacja. Musi mieć ona charakter informacji, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, a więc dotyczyć sprawy publicznej.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wniosek skarżącego nie mógł zostać załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej z tej przyczyny, że żądana informacja nie jest informacją o sprawach publicznych, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Wewnętrzna korespondencja urzędowa odnosząca się do kwestii sporządzenia skargi kasacyjnej od wyroku nie dotyczy spraw publicznych, ma charakter nieoficjalny, pod warunkiem, że nie została następnie zawarta w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2002 r., II SA/Łd 951/02; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 38). Ograniczenie dostępu do tzw. korespondencji wewnętrznej podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma związek z tym, że dokumenty takie zazwyczaj mają charakter roboczy i często podlegają zmianie. O ile więc nie odnoszą się do spraw publicznych, a jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie są umieszczone w aktach sprawy, o tyle nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W konsekwencji trafnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, że brak było podstaw do stawiania organowi zarzutu, iż wniosek skarżącego nie został załatwiony przez wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji. W sytuacji bowiem, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma. Zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 1 ust. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest więc niezasadny. Brak było również podstaw do skutecznego zarzucenia organowi bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, stąd zarzut z art. 149 P.p.s.a. również nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.