Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 marca 2025 r., sygn. akt II SAB/Łd 5/25 w sprawie ze skargi M.W. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 marca 2025 r., sygn. akt II SAB/Łd 5/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi M.W. (dalej także jako: "wnioskodawca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej także jako: "organ", "PPIS", "Inspektor Sanitarny") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: oddalił skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność organu (PPIS) w sprawie udzielenia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej do organu w dniu 25 listopada 2024 r. Następnie pismem z dnia 5 grudnia 2024 r. organ udzielił odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku, ale w "nikłym stopniu" i odesłał do publikacji. Nie udostępniono skarżącemu – jak wyjaśnił jego pełnomocnik – innych informacji niż zawarte w piśmie z dnia 5 grudnia 2024 r. Przesłana przez organ odpowiedź jest niewystarczająca, podobnie jak odesłanie do publikacji, a zatem nie może to stanowić realizacji obowiązku udzielenia skarżącemu informacji publicznej. Organ powinien udostępnić informację publiczną na żądanie skarżącego albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, stosownie ją uzasadniając.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Organ wskazał przy tym, że w dniu 25 listopada 2024 r. wpłynęło pismo skarżącego datowane na 21 listopada 2024 r. zawierające między innymi wniosek o udzielenie informacji publicznej na przedstawionych w nim 13 pytań. Pismem z dnia 5 grudnia 2024 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w zakresie informacji publicznej, którymi dysponował. Pismo to skarżący odebrał w dniu 10 grudnia 2024 r.

Odnosząc się do pytań skarżącego zawartych w przedmiotowym wniosku o udzielenie informacji publicznej organ wyjaśnił, że w zakresie pytań o numerach:

- 2 dotyczącego wskazania, w jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem oraz wskazania konkretnych badań, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności;

- 4 dotyczącego interpretacji art. 47 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w kontekście unormowań rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania;

- 5 dotyczącego okresu utrzymywania się odporności po podaniu szczepionki na konkretnie wskazane choroby;

- 9 dotyczącego zaleceń Światowej Organizacji Zdrowia w zakresie szczepień ochronnych – informacje te nie stanowią informacji publicznej.

W odniesieniu do powyższego organ, przywołując poglądy orzecznictwa, wskazał, że nie stanowi informacji publicznej: domaganie się informacji o obowiązującym prawie, wykładnia przepisów prawa, jak też ocena czy sposób ich zastosowania, ubieganie się o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych czy domaganie się instruktażu.

Ponadto organ wyjaśnił, że Program Szczepień Ochronnych na 2024 rok został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Ministra Zdrowia z dnia 30 listopada 2023 r. poz. 100, tj. w oficjalnym publikatorze aktów prawnych. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądów administracyjnych – Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie jest organem opracowującym Program Szczepień Ochronnych, nie jest więc władny udzielać wyjaśnień dotyczących sposobu ustalania takiego Programu. Zasadniczo informacji publicznej nie stanowią informacje o procedurze zbierania informacji o sytuacji epidemiologicznej, jak i podmiotach uczestniczących w tej procedurze. Ta kwestia wynika bowiem z przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2024 r. poz. 924), a informacja o przepisach prawa nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dalszej kolejności organ podkreślił, że udzielając skarżącemu odpowiedzi na pytania zawarte w jego wniosku o numerach 8 i 10 wyraźnie wskazał akty prawne, z których wynika obowiązek szczepień ochronnych i możliwość dochodzenia świadczeń kompensacyjnych.

Organ na poparcie swojego stanowiska w sprawie przywołał również zaprezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej zagadnienia z zakresu wiedzy medycznej, farmakologii, jakości i skuteczności leków oraz szczepień, ochrony zdrowia oraz metod postępowania leczniczego. Zagadnienia te nie mieszczą się w zakresie informacji o sprawach publicznych rozumianych jako informacje wytworzone przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne lub inne podmioty, które wykonują funkcje i zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym ani też informacje odnoszące się do władz, osób i innych podmiotów publicznych. Wobec powyższego organ stwierdził, że nie był w stanie udzielić informacji w zakresie odnoszącym się do pytań zawartych we wniosku skarżącego pod numerem 2 i 9. Dodatkowo w odniesieniu do zagadnienia zawartego w pytaniu numer 9 dotyczącego zaleceń Światowej Organizacji Zdrowia odnośnie szczepień oraz ich formy organ przywołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wiedza organu - państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w zakresie wiedzy medycznej, literatury medycznej dotyczącej szczepień ochronnych oraz prawa krajowego obowiązującego w innych niż Polska krajach Unii Europejskiej wykracza poza pojęcie informacji publicznej. Treść regulacji prawnych dotyczących obowiązku szczepień obowiązujących w innych krajach Unii Europejskiej w ramach ich prawa krajowego nie została wytworzona przez polskie władze publiczne i nie odnosi się do polskich władz publicznych, czy też wykonywania na terenie Polski zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Zdaniem organu, zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie organ podkreślił, że na pytania: 1, 3, 6, 7, 11, 12 i 13 zawarte we wniosku skarżącego posiadał dane i przekazał je zgodnie z żądanym zakresem. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności w udzieleniu skarżącemu informacji publicznej, a skarga jako bezzasadna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest bezczynność organu związana z udostępnieniem informacji publicznej w żądanym przez skarżącego zakresie, objętym wnioskiem z dnia 21 listopada 2024 r. Skarżący nie kwestionuje przy tym, że pismem z dnia 5 grudnia 2024 r. organ udzielił odpowiedzi na jego wniosek. Niemniej jednak, jego zdaniem, organ udzielił odpowiedzi niepełnej, odesłał przy tym do publikacji, a zatem udzielił informacji niewystarczającej do uznania, że wywiązał się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt kontrolowanej sprawy wynika, że pismem z dnia 5 grudnia 2024 r. (doręczonym w dniu 10 grudnia 2024 r.) organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, złożony w dniu 25 listopada 2024 r., a zatem dochował terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie w ocenie organu, skarżącemu została udzielona odpowiedź w zakresie informacji, którymi dysponował organ, a w pozostałym zakresie skarżący otrzymał wyjaśnienie, że nie stanowią one informacji publicznej. Skarżący nie kwestionuje faktu tej odpowiedzi, jednakże, jego zdaniem, w sprawie zaistniała bezczynność organu i świadczy o niej udzielenie odpowiedzi niepełnej i odesłanie do publikacji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zmierzając do rozstrzygnięcia powyższego sporu, jaki wiodą strony postępowania w kontrolowanej sprawie, należy ocenić, czy organ pozostawał w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, a przede wszystkim ustalić w tym względzie, czy wnioskowane przez skarżącego dane rzeczywiście stanowiły informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że nie wszystkie dane, o które wnioskował skarżący, mają walor informacji publicznej. Wobec tego organ nie był zobowiązany do ich udostępnienia. Ponadto w zakresie pytań dotyczących informacji, których organ nie posiadał, zobowiązany był – co też uczynił – poinformować skarżącego o niedysponowaniu wnioskowanymi informacjami. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie można czynić organowi zarzutu bezczynności w dostępie do informacji publicznej, kiedy poinformuje on wnioskodawcę w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w terminie, iż nie posiada wnioskowanej informacji. Jest to bowiem przewidziana prawem forma załatwieniu wniosku w przypadku nieposiadania przez jego adresata żądanej informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący upatruje bezczynności organu w udzieleniu informacji niepełnej i odesłaniu do przedmiotowych publikacji. Jednak w treści swojej skargi nie sprecyzował, na czym miałoby polegać to uchybienie. Nie wskazał, na które pytania organ odpowiedział w sposób niewystarczający dla wywiązania się z obowiązku udzielenia informacji publicznej ani też nie uprawdopodobnił, że organ nie udostępnił danych, które posiada, a które zostały objęte żądaniem skarżącego, nie sprecyzował również, w jakim zakresie nastąpiło odesłanie do publikacji i czego ono dotyczy. Tymczasem skuteczne zarzucenie organowi udzielenia niewyczerpującej informacji publicznej wymaga sprecyzowania, które odpowiedzi są niepełne (niejasne) oraz w jakim zakresie wymagają - zdaniem strony – uzupełnienia. Ogólne wskazanie, że organ udzielił niewystarczającej odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku, nie pozwala na zweryfikowanie stanowiska strony (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 października 2024 r., II SAB/Lu 103/24, CBOSA).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza akt kontrolowanej sprawy dowodzi bezspornie, że na pytania skarżącego zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ odniósł się w pełni w swej odpowiedzi z dnia 5 grudnia 2024 r. Zasadnie przy tym organ wskazał, że pytania nr: 2, 4, 5, 9 nie stanowią informacji publicznej, ponieważ dotyczą kwestii medycznych - wiedzy medycznej, interpretacji przepisów, czy działania innych podmiotów - organizacji. Niewątpliwie organ udzielił również zgodnie z posiadanymi informacjami odpowiedzi na pytania nr: 1, 3, 6, 7, 11, 12 i 13. W szczególności, wskazał, że: w ciągu ostatnich 5 lat nie wpłynęły zgłoszenia zgonów do 4 tygodni od szczepienia dzieci i dorosłych do 19 roku życia; nie prowadzi statystyk wykonania szczepień ochronnych osób narodowości romskiej czeczeńskiej i ukraińskiej; nie prowadzi statystyk we wskazanym zakresie, nie ustala listy przeciwwskazań do szczepień; szczepienia ochronne osób dorosłych należą do grupy szczepień zalecanych, nie są obarczone przymusem administracyjnym i nie prowadzi się statystyki w tym zakresie, na terenie jego działania w ciągu ostatnich 5 lat nie odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych; nie wypłacono odszkodowań i w ciągu ostatnich 5 lat nie nałożył grzywien na lekarzy, którzy mieliby się nie wywiązywać z ustawowego obowiązku zgłaszania niepożądanego odczynu poszczepiennego.

Natomiast w zakresie pytania nr: 8 i 10, jak wynika z akt sprawy, organ udzielił stosownej odpowiedzi poprzez wskazanie aktów prawnych, stanowiących o obowiązku szczepień ochronnych i możliwości dochodzenia świadczeń kompensacyjnych. W tych odpowiedziach można upatrywać podniesionego przez skarżącego zarzutu dokonanego przez organ odesłania, chociaż konkretnych okoliczności skarżący nie wskazał, co w konsekwencji uniemożliwia odniesienie się w pełni do tego zarzutu. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, nie można podzielić zasadności tego zarzutu. Wszakże na pytanie nr 8 organ prawidłowo podał, że obowiązek szczepień ochronnych został zapisany w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2077 ze zm.). Nie budzi także wątpliwości Sądu, że w zakresie pytania nr 10 organ również udzielił skarżącemu odpowiedzi, wskazując, że kwestię świadczeń kompensacyjnych w przypadku niepożądanego odczynu poszczepiennego reguluje art. 17a - 17i ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2024 r. poz. 924). Podkreślić w rozważanym aspekcie należy, że w drodze wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest możliwe ubieganie się o dokonywanie przez organ (adresata wniosku) analizy przepisów prawa, czy wręcz wskazania konkretnych podstaw prawnych lub procedur prawnych określonych działań, np. ubiegania się o odszkodowanie.

Reasumując, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ udzielił wyczerpującej informacji na wniosek skarżącego z dnia 21 listopada 2024 r., tj. w zakresie danych, które posiadał – udzielił informacji, a na pytania, które nie stanowiły informacji publicznej - wyjaśnił, że nie mieszczą się one w pojęciu informacji publicznej objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że organ nie pozostał bezczynny w sprawie, gdyż udzielił odpowiedzi na wniesione przez skarżącego żądanie w terminie ustawowym i udostępnił posiadaną informację publiczną, zgodnie z pytaniami nr 1, 3, 6, 7, 11, 12 i 13. W zakresie pytań nr 8 i 10 organ wskazał akty prawne, z których wynika obowiązek szczepień. Natomiast w odniesieniu do pytań nr 2, 4, 5 i 9 organ właściwie zakwalifikował je jako niedotyczące informacji publicznej i odniósł się do nich w treści pisma z dnia 5 grudnia 2024 r. Nie sposób zatem zarzucić organowi administracji bezczynności w sprawie dostępu do informacji publicznej.

Z tych względów, WSA w Łodzi nie podzielając zasadności zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącemu informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżącego, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego skarżąca kasacyjnie strona zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1. u.d.i.p.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Biorąc nawet pod uwagę pogląd, że w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, to strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać przepis, który uznaje za właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145).

O nieskuteczności zarzutu świadczy także to, że strona skarżąca kasacyjnie poprzez niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Sądu w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie odpowiedzi organu na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Naruszenia wskazanych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w błędnym, w jego ocenie, przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że organ udzielił pełnej odpowiedzi na zadane przez niego pytania. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. okazał się niezasadny również z tego powodu.

Ponadto nieskuteczność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika również z wadliwości bardzo lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., II FSK 3133/16). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, z 24 września 2021 r., I GSK 290/21). Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko NSA zawarte w wyroku z 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21, w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych". Należy też zaznaczyć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć – działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (porównaj wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym, realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., II FSK 776/10, z 21 listopada 2012 r., II FSK 32/12).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Sądu pierwszej instancji, że organ udzielił odpowiedzi na pytania, które dotyczyły informacji publicznej, a w której był posiadaniu. Ocena prawna Sądu pierwszej instancji została szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i brak jest podstaw do jej powielania w tym miejscu.

Konkludując, jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.