Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku D. z siedzibą w J. o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej D. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 465/18 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 16 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie czasowego odebrania psa postanawia: zawiesić postępowanie do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. II OPS 2/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 465/18 po rozpoznaniu skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], którą uchylono w całości decyzję Burmistrza Szklarskiej Poręby z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] odmawiającą nakazania czasowego odebrania psa i orzeczono o czasowym odebraniu psa rasy owczarek podhalański w wieku 8 lat o imieniu "B." właścicielce G. K. oraz o przekazaniu odebranego psa pod opiekę Dolnośląskiego Inspektoratu Ochrony Zwierząt z siedzibą w Jeleniej Górze (dalej jako Stowarzyszenie), uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania. Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że organizacja społeczna wnosząca odwołanie od decyzji Burmistrza Szklarskiej Poręby z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania czasowego odebrania psa na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840) nie miała legitymacji procesowej w sprawie. Sąd I instancji stwierdził, że organ II instancji zajął błędne stanowisko, że Stowarzyszenie jako organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny oraz cele statutowe uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony zgodnie z art. 31 K.p.a. Odwołanie od decyzji Burmistrza wniosło Stowarzyszenie, które - jak wynikało z akt sprawy - nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w tej sprawie na podstawie art. 31 K.p.a. W ocenie Sądu, sama okoliczność zawiadomienia przez Stowarzyszenie - Burmistrza Szklarskiej Poręby o potrzebie wszczęcia postępowania i wydania na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt decyzji nie jest równoznaczne z dopuszczeniem tej organizacji do postępowania na prawach strony w rozumieniu art. 31 § 2 K.p.a. Według Sądu organizacja społeczna wnosząca żądanie wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby powinna dodatkowo wnosić o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Wyłącznie od organizacji społecznej będzie zależało, czy będzie ona uczestniczyć w tym postępowaniu i tym samym również nabywać prawo do złożenia odwołania od decyzji I instancji.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie zaskarżyło powyższy wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, polegające na nieuznaniu Stowarzyszenia za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 7 ust. 3 ww. ustawy. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 8 § 2 K.p.a. i art. 7 K.p.a. poprzez przyjęcie, że warunkiem udziału organizacji społecznej w tym postępowaniu było złożenie odrębnego wniosku w trybie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. Podkreślono, że organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu per facta concludentia i jej status nie był kwestionowany ani przez organy postępowania administracyjnego I i II instancji ani przez samą stronę.

W piśmie z dnia [...] października 2019 r. pełnomocnik Stowarzyszenia złożyła wniosek o zawieszenie toczącego się przez Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną tego Stowarzyszenia, na podstawie art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a). We wniosku stwierdzono, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania uchwałodawczego prowadzonego przed Naczelnym Sadem Administracyjnym na skutek złożonego w trybie art. 264 § 2 P.p.s.a. wniosku Prokuratora Generalnego o podjęcie uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (sygn. akt II OPS 2/19). Złożony przez Prokuratora Generalnego wniosek dotyczy tego samego zagadnienia prawnego, które jest przedmiotem prowadzonego postępowania przed NSA, a które wywołało rozbieżności w orzecznictwie - mianowicie "Czy w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 7 ust. 3 in fine ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.) organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, a której upoważniony przedstawiciel, działając na podstawie tego przepisu, odebrał zwierzę jego właścicielowi lub opiekunowi i zawiadomił o tym wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - posiada status strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.)?"

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z urzędu znane jest składowi orzekającemu w sprawie, że przed Naczelny Sądem Administracyjnym pod sygn. II OPS 2/19 zawisło postępowanie z wniosku Prokuratora Generalnego z dnia 22 sierpnia 2019 r. znak PK IV Zpa 3.2019 o podjęcie przez skład siedmiu sędziów NSA uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 okt 2 P.p.s.a.)tj.:

"Czy w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 7 ust. 3 in flne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.) organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, a której upoważniony przedstawiciel, działając na podstawie tego przepisu, odebrał zwierzę jego właścicielowi lub opiekunowi i zawiadomił o tym wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - posiada status strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.)?"

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność powyższa stanowi podstawę do zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przedmiotem uchwały siedmiu sędziów ma być kwestia dotycząca wykładni art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 28 K.p.a. w zakresie dotyczącym uznania legitymacji skargowej organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przez tę organizację zainicjowanym w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten stanowił podstawę podjętych rozstrzygnięć administracyjnych i jego zastosowanie było przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Należy też zwrócić uwagę, że na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. uchwały NSA mają moc wiążącą polegającą na tym, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.

Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania także w razie rozstrzygania przez NSA w drodze uchwały, w myśl art. 15 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a., w zakresie wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych lub w zakresie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.

Należy podkreślić, że praktyka sądowa opowiada się za szerokim rozumieniem sformułowania "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania. W szczególności chodzi o te przypadki, gdy zawieszenie postępowania następuje z uwagi na skierowanie, na tle innej sprawy zawisłej przed sądem lub rozbieżności występujących w orzecznictwie, zagadnienia prawnego w celu podjęcia stosownej uchwały przez skład rozszerzony NSA, stosownie do art. 15 § 1 pkt 2 i 3, art. 187 i art. 269 P.p.s.a. Taki kierunek celowościowej wykładni tego przepisu odpowiada istocie sądownictwa administracyjnego, w którym jednolitość orzecznictwa ma dużo większe znaczenie niż w sądownictwie powszechnym. Zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Wobec tego zjawiskiem wysoce niepożądanym i utrudniającym praworządne działanie administracji jest odmienne stanowisko sądu co do wykładni i stosowania prawa w sprawach o analogicznym lub zbliżonym stanie prawnym i faktycznym, które mają być rozstrzygnięte w sposób wiążący dla innych składów orzekających (zob. M. Niezgódka-Medek w uwadze 4 w komentarzu do art. 125 P.p.s.a. [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006).

Wzgląd na jednolitość wykładni przepisów prawa, których stosowanie jest przedmiotem kontroli sądu administracyjnego uzasadnia zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia wniosku Prokuratora Generalnego o wyjaśnienie przepisów prawa, które jednocześnie stanowiły podstawę wydanego przez Sąd I instancji wyroku a nadto stanowią zarzuty skargi kasacyjnej podlegającej rozpoznaniu przez NSA w niniejszej sprawie.

Nadmienić należy ponadto, że Prokurator Generalny w swoim wniosku o rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia prawnego wprost wskazuje na znaczenie podniesionej kwestii dla wyniku niniejszego postępowania zawisłego przed NSA (str. 8 wniosku).

Mając na względzie podane argumenty Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 160 i 193 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.