Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Marian Wolanin Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 416/11 w sprawie ze skargi J. W. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od J. W. na rzecz Ministra Zdrowia.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 416/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

J. W. złożył w dniu [...] sierpnia 2011 r. skargę do Ministra Zdrowia na prof. J. K. – Dyrektora Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wyższego w Ministerstwie Zdrowia. W tej skardze zawarł również wniosek, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o przedstawienie wszystkich związków prof. J. K. z Uniwersytetem Medycznym w Poznaniu (kariera zawodowa, pełnione stanowiska itd.).

Pismem z dnia 26 sierpnia 2011 r. Ministerstwo Zdrowia poinformowało J. W., że wnioskowana informacja publiczna zostanie przekazana razem z odpowiedzią na skargę do dnia 4 października 2011 r. Organ stwierdził, że z powodu nieobecności prof. J. K., nie jest możliwe udzielenie odpowiedzi na pytanie dotyczące jego pracy zawodowej w kontekście współpracy z Uniwersytetem Medycznym w Poznaniu.

W kolejnym piśmie z dnia 4 października 2011 r. Dyrektor Generalny Ministerstwa Zdrowia udzielił odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz podał, że w załączeniu przesyła dane dotyczące przebiegu kariery zawodowej prof. J. K. wraz z jego działalnością naukową, dydaktyczno-szkoleniową oraz działalnością pozanaukową, w tym społeczną.

W skardze na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, J. W. podał, że w piśmie organu z dnia 4 października 2011 r., które otrzymał w dniu 7 października 2011 r., nie było informacji publicznej, o jaką wnosił. Powyższa informacja została nadana osobnym listem poleconym w dniu 5 października 2011 r., a doręczona w dniu 10 października 2011 r., czyli z przekroczeniem terminu, jaki ministerstwo sobie wyznaczyło.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o umorzenie postępowania i podał, że do pisma z dnia 4 października 2011 r., stanowiącego odpowiedź na skargę z dnia [...] sierpnia 2011 r. przez nieuwagę nie dołączono wnioskowanej informacji publicznej.

W ocenie organu udostępnił on skarżącemu informację publiczną, o którą wnosił, starając się przy tym zachować terminy instrukcyjne, wynikające z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji podniósł, że stosownie do treści art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Sąd uznał, że organ w terminie 14 dni powiadomił skarżącego o powodach opóźnienia udostępnienia informacji oraz o terminie, w jakim ją udostępni. Ponadto żądaną informację udostępnił, co prawda w terminie o jeden dzień późniejszym, niż sam określił, jednakże zmieścił się w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W związku z tym bezpodstawny jest zarzut bezczynności organu w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co skutkuje oddaleniem skargi.

Odnosząc się do wniosku organu, zawartym w odpowiedzi na skargę, o umorzenie postępowania Sąd stwierdził, że nie było podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Sąd umarza postępowanie w przypadkach określonych w przepisie art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): 1. jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę, 2. w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania, 3. gdy postępowanie z innych przyczyn stanie się bezprzedmiotowe.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w pkt 1 i 2 powołanego przepisu, by postępowanie podlegało umorzeniu. Natomiast na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w pkt 3 art. 161 § 1 mamy do czynienia wtedy, kiedy żądania informacji zostanie udostępniona już po wniesieniu skargi do sądu, bowiem odpada możliwość zobowiązania organu do dokonania czynności, o której mowa w przepisie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. W., na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012, poz. 270 dalej - P.p.s.a.), zarzucił:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001, Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) i przyjęcie, że udostępnienie informacji publicznej z zachowaniem dwumiesięcznego terminu wyłącza możliwość uznania, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 149 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności Ministra Zdrowia w sytuacji, gdy objęta wnioskiem informacja publiczna została Skarżącemu doręczona dopiero w dniu 10 października, tj. 6 dni po terminie wyznaczonym przez organ jako termin załatwienia sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu z uwagi na ich nieopłacenie w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko Sądu, zgodnie z którym zachowanie przez organ dwumiesięcznego terminu do udostępnienia informacji publicznej automatycznie skutkuje uznaniem, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie było prowadzone przewlekle. Stosownie bowiem do treści art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 (w ciągu 14 dni o daty złożenia wniosku), podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przywołany przepis nakłada, zatem na organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej przeprowadzenia postępowania w terminie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku.

Nie można również podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji co do braku bezczynności Ministra Zdrowia, albowiem organ podjął czynności zmierzające do udostępnienia skarżącemu informacji publicznej dopiero w dniu następującym do dacie wyznaczonej przez sam organ do załatwienia sprawy. Przedmiotową informację skarżący otrzymał w dniu 10 października 2011 r. (data odebrania przez skarżącego przesyłki pocztowej). Jest zatem oczywiste, że Minister Zdrowia pozostawał w bezczynności. Okoliczności tej nie zmienia późniejsze dopełnienie czynności przez ten organ. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają też wskazywane przez organ powody, dla których nie udało mu się zakończyć postępowania w terminie przez siebie wyznaczonym.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Organ w całości podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakażonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się wokół wykładni art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 5 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej u.d.i.p.), którego błędna interpretacja, w jego ocenie, doprowadziła Sąd pierwszej instancji do nieprawidłowej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. ze wskazanymi przepisami u.d.i.p.

W okolicznościach sprawy nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich wadliwą interpretację. W szczególności, że ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku nie dotyczyła przewlekłości postępowania, lecz bezczynności organu administracji.

W tym miejscu wskazać trzeba, że bezczynność oraz przewlekłość postępowania stanowią dwie różne instytucje procesowe. Jakkolwiek ustawodawca ich nie zdefiniował, to w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ wprawdzie podejmuje określone czynności, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Podejmuje zatem pewne działania, jednak nie są to działania konieczne dla wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia, gdy postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie i nadal w nieuzasadniony sposób się przedłuża. I właśnie to ustalenie, że organ podejmuje pewne działania, ale nie zmierzają one do rozstrzygnięcia sprawy, pozwala na rozróżnienie przewlekłości postępowania administracyjnego od bezczynności organu, kiedy to nie podejmuje on jakichkolwiek działań, pozostaje w całkowitej bezczynności (zob. np. wyroki: WSA w Kielcach II SAB/Ke 17/11 z 8 grudnia 2011 r., WSA w Lublinie z 8 grudnia 2011 r., II SAB/Lu 49/11 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie, jako CBOSA).

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że w sprawie nie doszło do bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji.

Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Na gruncie tego specyficznego postępowania w orzecznictwie powstaje zagadnienie, co do sposobu korzystania ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie.

Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. kształtujących terminy załatwiania spraw. Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi ze sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności.

Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie 14-dniowego terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowienia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Należy jednak przyjąć, iż podmiot udostępniający nie będzie mógł w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p wskazany jest nieprzekraczalny terminu 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma charakter instrukcyjny.

Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności.

W sprawie będącej przedmiotem osądu organ zachował termin ustawowy udzielenia żądanej informacji publicznej, gdyż wniosek wpłynął do Ministerstwa Zdrowia w dniu 12 sierpnia 2011 r., a informacja została przesłana wnioskodawcy w dniu 5 października 2011 r., a więc przed upływem dwumiesięcznego miesięcznego terminu wynikającego z przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Organ również prawidłowo powiadomił stronę o konieczności przedłużenia terminu udostępnienia informacji z 14 dni do dwóch miesięcy. W przedmiotowej sprawie organ nie był zatem bezczynny, albowiem udostępnił skarżącemu informację publiczną, o którą wnosił, zachowując terminy instrukcyjne wynikające z przepisów art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.