Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej K. K. kwotę 870 (osiemset siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

VI SA/Wa 1109/08

UZASADNIENIE

W dniach 31 sierpnia 2004 r. oraz 3 września 2004 r. Inspektorzy Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego w [...] przeprowadzili kontrolę przedsiębiorstwa skarżącej K. K. w zakresie przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców, obejmujące miesiące maj-lipiec 2004 r., w wyniku czego stwierdzono naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L370) i w konsekwencji także przepisów ustawy o czasie pracy kierowców, a także przepisów rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370), poprzez:

- skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego, co zagrożone jest karą pieniężną przewidzianą w przepisie lp. 1.11.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym,

- skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego, co zagrożone jest karą pieniężną przewidzianą w lp. 1.11. 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym,

- przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy, przy wykonywaniu transportu drogowego, co jest zagrożone karą pieniężną przewidzianą w lp. 1.11.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym,

- przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego, co zagrożone jest karą pieniężną przewidzianą w lp. 1.11.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym,

- nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego - nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu - za każdy dzień, co zagrożone jest karą pieniężną przewidzianą w lp. 1.11.9 ust. 1 lit. c) załącznika do ustawy o transporcie drogowym,

- nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego - przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo, co zagrożone jest karą pieniężną przewidzianą w lp. 1.11.9 ust. 3 lit. c) załącznika do ustawy o transporcie drogowym,

- używanie nieprawidłowych wykresówek, co zagrożone karą pieniężną przewidzianą w lp. 1. 11.10 ust. 2 lit. c) zał. do ustawy o transporcie drogowym,

- brak w wykresówkach przewidzianych wpisów, co zagrożone karą pieniężna przewidzianą w lp. 1.11.11 pkt 4 lit. a) i f) załącznika do ustawy o transporcie drogowy.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, po ustaleniu naruszenia przez K. K. przepisów prawa w powołanym wyżej zakresie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 30.000 zł.

K. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego zaskarżając decyzję w całości i zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa: art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych, odnoszących się do transportu drogowego; art. 15 w zw. z art. 1 pkt 3 i art. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców; przepisów art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym; przepisów art. 6, 7, 8, 75, 80, 84 k.p.a.; art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej. Skarżąca wniosła z uwagi na powyższe na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty, bądź na podstawie art. 138 § 3 k.p.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W następstwie odwołania skarżącej Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r.

1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nieprawidłowego działania przyrządu kontrolnego (przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo) i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji,

2. w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy w decyzji zajął się kwestią związaną z działaniem przyrządu kontrolnego, co zagrożone jest karą pieniężną przewidzianą w lp. 1.11.9 ust. 3 lit. c) załącznika. Przypomniano przepis art. 15 ust. 3 powołanego rozporządzenia Nr 3821/85 w myśl którego kierowcy:

- zapewniają zgodność czasu zapisywanego na wykresówce z oficjalnym czasem kraju rejestracji pojazdu,

- obsługują przełączniki umożliwiające osobną i wyraźną rejestrację następujących okresów:

a) czas prowadzenia pojazdu,

b) wszystkie inne okresy czasu,

c) okres dyspozycyjności, a mianowicie:

- czas oczekiwania, tzn. okres, w którym kierowcy pozostają na stanowisku pracy tylko w celu odebrania informacji i rozpoczęcia bądź wznowienia jazdy lub wykonywania innej pracy,

- czas spędzony obok kierowcy prowadzącego pojazd w trakcie ruchu pojazdu,

- czas spędzony w kuszetce w trakcie ruchu pojazdu,

d) przerwy w pracy i okresy dziennego odpoczynku.

Według ustaleń organu I instancji na okazanych podczas kontroli przedsiębiorstwa wykresówkach stwierdzono przypadki nie używania przez kierowców przełącznika grup czasowych bądź jego nieprawidłowe używanie za co nałożona została kara w wysokości 1.000 zł.

Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji w tym zakresie wskazał, iż zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. We wskazanym zakresie niezbędne jest, w ocenie organu odwoławczego, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Na podstawie akt sprawy nie można bowiem stwierdzić, czy kierowca nieprawidłowo używał przełącznik czy też wykonywał inną pracę, biorąc pod uwagę, iż nie ma dowodu na inną aktywność kierowcy niż wynika to z załączonych kopii wykresówek. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

Przechodząc do naruszeń sankcjonowanych w przepisie lp. 1.11.1 załącznika powołano się na przepisy art. 8 powołanego rozporządzenia Nr 3820/85, stosownie do którego w każdym 24-godzinnym okresie kierowca korzysta z dziennego okresu odpoczynku, wynoszącego co najmniej 11 kolejnych godzin, który to okres może być skrócony do minimum dziewięciu kolejnych godzin, nie częściej niż trzy razy w każdym tygodniu, pod warunkiem że przed upływem następnego tygodnia otrzyma równoważny okres odpoczynku, stanowiący rekompensatę. W dni, kiedy odpoczynek nie jest skrócony zgodnie z pierwszym akapitem, może być wykorzystany w dwóch lub trzech oddzielnych okresach w ciągu 24 godzin, z których jeden musi trwać co najmniej osiem kolejnych godzin. W takim przypadku minimalna długość odpoczynku będzie zwiększona do 12 godzin (ust. 1). W każdym 30-godzinnym okresie, gdy pojazd jest prowadzony co najmniej przez dwóch kierowców, każdy kierowca będzie uprawniony do okresu odpoczynku trwającego nie mniej niż osiem kolejnych godzin (ust. 2). Dzienny okres odpoczynku może być wykorzystywany w pojeździe, jeśli jest on wyposażony w miejsce do spania i znajduje się na postoju (ust. 7).

Analizując okazane podczas kontroli wykresówki organ stwierdził skrócenie odpoczynku dziennego kierowców o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą kolejną godzinę. Za powyższe naruszenia nałożono łączną karę pieniężną w kwocie 1.100 zł.

Odnośnie naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców, sankcjonowane przepisami lp. 1.11.2 załącznika, w ostatecznej decyzji wskazano na przepisy art. 8 ust. 3 i 4 powołanego rozporządzenia Nr 3820/85, zgodnie z którymi w trakcie każdego tygodnia jeden z okresów odpoczynku, określonych w ust. 1 i 2, przedłuża się jako odpoczynek tygodniowy do ogólnej liczby 45 kolejnych godzin. Taki okres odpoczynku może być skrócony do minimum 36 kolejnych godzin, jeżeli będzie on odbierany w miejscu normalnej bazy pojazdu lub w miejscu zamieszkania kierowcy, albo do minimum 24 kolejnych godzin, jeśli jest odbierany gdzie indziej. Każde skrócenie będzie rekompensowane równoważnym okresem odpoczynku odbieranym łącznie przed upływem trzeciego tygodnia następującego po tygodniu, o którym mowa (ust. 3). Tygodniowy okres odpoczynku, zaczynający się w jednym tygodniu i kontynuowany w następnym tygodniu, może być połączony z dowolnym z tych tygodni (ust. 4).

Według ustaleń zawartych w ostatecznej decyzji na okazanych wykresówkach stwierdzono skrócenie odpoczynku tygodniowego kierowców o czas do jednej godziny i za każdą rozpoczętą kolejną godzinę. Ze względu na przepis art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym karę pieniężną za powyższe naruszenie ograniczono do kwoty 14.100 zł.

Przechodząc do naruszenia przepisów zagrożonych karą pieniężną, stosownie do lp. 1.11.4 załącznika, wskazano na przepisy art. 7 ust. 1-5 powołanego rozporządzenia Nr 3820/85. W myśl tych przepisów po czteroipółgodzinnym okresie prowadzenia pojazdu kierowcy przysługuje przerwa, co najmniej 45-minutowa, chyba że zaczyna on okres odpoczynku (ust. 1). Przerwa taka może być zastąpiona przerwami wynoszącymi po co najmniej 15 minut, rozłożonymi na okres prowadzenia pojazdu lub bezpośrednio po tym okresie w taki sposób, aby było to zgodne z przepisami ust. 1 (ust.2). W drodze wyjątku od ust. 1 w przypadku krajowego przewozu osób wykonywanego na zasadzie usług regularnych Państwa Członkowskie mogą ustalić minimalną przerwę nie krótszą niż 30 minut po okresie prowadzenia pojazdu nieprzekraczającym czterech godzin. Takie wyjątki można przyznać tylko w tych przypadkach, gdzie przerwy w prowadzeniu pojazdów przekraczające 30 minut zakłócałyby miejski ruch uliczny i gdzie kierowca nie ma możliwości odebrania 15-minutowej przerwy w ciągu czterech i pół godziny prowadzenia pojazdu przed przerwą 30-minutową (ust. 3). Podczas tych przerw kierowca nie może wykonywać żadnej innej pracy. Do celów niniejszego artykułu czas oczekiwania i czas niepoświęcony prowadzeniu pojazdu, spędzony w pojeździe w ruchu, na promie lub w pociągu nie będzie uważany za "inną pracę" (ust. 4). Przerwy przestrzegane na podstawie niniejszego artykułu nie mogą być uznawane za dzienne okresy odpoczynku (ust. 5).

W świetle ustaleń poczynionych w ostatecznej decyzji, dokonanych na podstawie okazanych wykresówek, kierowcy dopuścili się przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy pojazdów o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde rozpoczęte 30 minut. Za powyższe naruszenia nałożono łączną karę pieniężną w wysokości 2.250 zł.

Przechodząc do naruszeń zagrożonych sankcją przewidzianą w lp. 1.11.5 załącznika powołano się w ostatecznej decyzji na przepis art. 6 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Nr 3820/85. Stosownie do tego przepisu okres prowadzenia pojazdu między każdymi dwoma okresami dziennego odpoczynku lub między okresem dziennego i tygodniowego odpoczynku, zwanego dalej "dziennym okresem prowadzenia pojazdu", nie może przekraczać dziewięciu godzin. Może być przedłużony dwukrotnie w każdym tygodniu do 10 godzin. Kierowca musi, po nie więcej niż sześciu dziennych okresach prowadzenia pojazdu, skorzystać z tygodniowego okresu odpoczynku, określonego w art. 8 ust. 3. Tygodniowy okres odpoczynku można odłożyć do końca szóstego dnia, jeżeli całkowity czas prowadzenia pojazdu przez tych sześć dni nie przekracza wartości maksymalnej odpowiadającej sześciu dziennym okresom prowadzenia pojazdu. W przypadku międzynarodowego przewozu osób, wykonywanego inaczej niż na zasadzie usług regularnych, terminy "sześciu", "sześć" i "szóstego" w drugim i trzecim zdaniu są zastąpione odpowiednio terminami "dwunastu", "dwanaście" i "dwunastego". Państwa Członkowskie mogą w obrębie swych terytoriów rozszerzyć stosowanie poprzedniego akapitu na krajowe usługi przewozu osób inne niż wykonywane na zasadzie usług regularnych.

Na okazanych w trakcie kontroli wykresówkach, jak ustalił organ odwoławczy, stwierdzono przekroczenie dziennego okresu prowadzenia przez kierowców, o czas do 1 godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę. Za powyższe naruszenie nałożono łączna karę pieniężna w kwocie 2.600 zł.

Rozpoznając sprawę odnośnie naruszenia sankcjonowanego przepisem lp. 1.11.9 pkt 1 c) załącznika organ odwoławczy powołał przepis art. 15 rozporządzenia Nr 3821/85, w myśl którego kierowcy stosują wykresówki w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. Nie wyjmuje się wykresówki z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Jeżeli w wyniku oddalenia się od pojazdu kierowca nie jest w stanie używać urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wówczas okresy aktywności powinny być nanoszone na wykresówkę ręcznie, automatycznie lub w inny sposób, czytelnie i bez zabrudzeń wykresówki. Kierowcy zmieniają odpowiednio wykresówki, jeżeli w pojeździe znajduje się więcej niż jeden kierowca, a taki sposób, aby wszelkie przepisowe informacje były zapisywane na wykresówce kierowcy prowadzącego pojazd.

W świetle ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy stwierdzono przypadki używania przez kierowców dwóch wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu. Łączna kara pieniężna z tego tytułu wynosi 400 zł.

Przechodząc do naruszenia zagrożonego sankcją kary pieniężnej przewidzianej przepisem lp. 1.11.10 pkt 2 lit. c) załącznika organ odwoławczy wskazał przepis art. 14 ust. 1 powołanego rozporządzenie Nr 3821/85, zgodnie z którym pracodawca wydaje kierowcom wystarczającą liczbę wykresówek, mając przy tym na uwadze, że wykresówki te mają charakter osobisty, uwzględniając długość okresu pracy, możliwość konieczności zastąpienia uszkodzonych wykresówek lub wykresówek zabranych przez upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Pracodawca wydaje wyłącznie wykresówki, których wzór otrzymał zatwierdzenie i które są odpowiednie dla urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe. Jak ustalił organ odwoławczy w dwóch przypadkach kierowcy używali nieodpowiednich wykresówek, co uzasadnia nałożenie kary pieniężnej w kwocie 200 zł.

Odnośnie naruszenia sankcjonowanego przepisem lp. 1.11.11. pkt 4a załącznika organ odwoławczy powołał się na przepis art. 5 ust. 5 powołanego rozporządzenia Nr 3821/85. W świetle tego przepisu każdy członek załogi pojazdu nanosi na swoją wykresówkę następujące informacje: na początku używania wykresówki - swoje nazwisko i imię (pkt a), datę i miejsce rozpoczęcia używania wykresówki oraz datę i miejsce zakończenia jej używania (pkt b), numer rejestracyjny każdego pojazdu, do którego członek załogi został przydzielony zarówno na początku pierwszej jazdy zapisanej na wykresówce jak i następnych, w przypadku zmiany pojazdu, w czasie używania wykresówki (pkt c), wskazania licznika długości drogi: - przy rozpoczęciu pierwszej jazdy zarejestrowanej na wykresówce, - przy zakończeniu ostatniej jazdy zarejestrowanej na wykresówce, - w razie zmiany pojazdu w ciągu dnia pracy (odczyt licznika w pojeździe, do którego był przydzielony oraz odczyt licznika w pojeździe do którego zostaje przydzielony) - pkt (d), czas, kiedy miała miejsce zmiana pojazdu (pkt e).

Według ustaleń organu odwoławczego na jednej z wykresówek brak było wpisu dotyczącego imienia kierowcy, co uzasadnia nałożenie kary pieniężnej w kwocie 50 zł.

Przechodząc do naruszenia zagrożonego karą pieniężną przewidzianą w lp. 1.11.11 pkt 4 f załącznika organ przypomniał powołany już przepis art. 15 ust. 1 rozporządzenia Nr 3821. Jak ustalił stwierdzono przypadki braku na wykresówkach wpisów dotyczących stanu licznika w chwili zakończenia użytkowania pojazdu. Uzasadnia to nałożenie kary pieniężnej w kwocie 8.300 zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że strona powołała się na nieoficjalną wersję tłumaczenia rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85, z której wynika, iż wyłącznie zawarte w art. 4 pkt 3 ww. rozporządzenia dotyczy przewozów dokonywanych pojazdami przeznaczonymi do przewozu osób wykonywanego w ramach usług regularnych, których droga przebiegu przekracza 50 km. Natomiast w oryginalnej wersji językowej rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85, z art. 4 pkt 3 wynika, iż rozporządzenie nie ma zastosowania do przewozów dokonywanych: m.in. pojazdami przeznaczonymi do przewozu osób wykonywanego w ramach usług regularnych, których droga przebiegu nie przekracza 50 km. Za niezasadne organ odwoławczy uznał także zarzuty strony, iż organ I instancji "niesłusznie odmówił dopuszczenia dowodu z opinii biegłego" wskazując, iż organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Inspektorzy Transportu Drogowego posiadają natomiast odpowiednią wiedzę i doświadczenie aby ustalić wskazania tarcz tachografu dokumentujące czas pracy kierowców. Wobec powyższego organ I instancji słusznie odmówił przeprowadzenia ww. dowodu, gdyż żądanie strony dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Za bezzasadne zostały uznane także argumenty strony wskazujące na naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 75, art. 80, art. 84 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, iż kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Natomiast, gdy strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może - w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 117, poz. 791) - wystąpić ze stosownym wnioskiem w tym trybie.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego K. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ww. decyzję w całości i zarzucając jej rażące naruszenie przepisu art. 58 Aktu Przystąpienia, przepisów art. 1, 4, 5 rozporządzenia nr 1 z dnia 15 kwietnia 1958 r. w sprawie określenia systemu językowego Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej oraz rozporządzenia nr 1 z dnia 15 kwietnia 1958 r. w sprawie określenia systemu językowego Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej i w konsekwencji przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 879) w szczególności przepisu art. 15 w zw. z art. 1 pkt 3 i art. 3; przepisów art. 3 ust. 1 rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.); przepisów ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 1999 r., Nr 90, poz. 999 z późn. zm.); przepisów art. 6, 7, 8 k.p.a., a także art. 75 k.p.a. i 84 k.p.a. poprzez lekceważący stosunek organu do przepisów obowiązującego prawa, twierdzeń strony i jej wniosków dowodowych, a w konsekwencji art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe stosowanie obowiązujących przepisów prawa oraz zaniedbania organu wydającego zaskarżoną decyzję naruszającą zasady równego traktowania wobec prawa oraz takiego traktowania przez władze publiczne, statuowanej przez art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej, oraz przepisów art. 7 k.p.a. - poprzez zastosowanie dyskrecjonalnej oceny dowodów zebranych w sprawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty, bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła również o dołączenie akt sprawy prowadzonej przed organem I instancji wraz ze zobowiązaniem organu do przedłożenia wszelkich dokumentów łącznie z dołączonym wynikiem pomiarów kontrolnych na oprogramowanie TACHO-SCAN, które według niej nie zostały dołączone do postępowania odwoławczego, a w konsekwencji całkowicie pominięte przez organ II instancji.

Skarżąca za bezzasadne uznała twierdzenie organu II instancji zarzucające jej stosowanie nieoficjalnej wersji tłumaczenia rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 oraz stanowisko, że oryginalna wersja językowa rozporządzenia stanowi, "iż rozporządzenie nie ma zastosowania do przewozów dokonywanych: m.in. pojazdami przeznaczonymi do przewozu osób wykonywanego w ramach usług regularnych, których droga przebiegu nie przekracza 50 km. Wskazała, iż zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 1999 r., Nr 90, poz. 999 z późn. zm.) język polski jest językiem urzędowym. Nie jest natomiast znana żadna norma prawna, która nakazywałaby przedsiębiorcy stosowania aktów prawnych w obcych językach na terytorium RP. Co więcej na podstawie art. 58 Aktu Przystąpienia (Dz. U. WE L 236 z dnia 23 września 2003 r.) oraz rozporządzenia nr 1 z dnia 15 kwietnia 1958 r. w sprawie określenia systemu językowego Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej oraz rozporządzenia nr 1 z dnia 15 kwietnia 1958 r. w sprawie określenia systemu językowego Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej w szczególności art. 1, 4 i 5 - język polski jest jednym z 21 urzędowych i roboczych języków Unii Europejskiej. Rozporządzenia i inne dokumenty o zasięgu ogólnym są sporządzane w 21 językach urzędowych, a Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej publikuje się w 21 językach urzędowych w tym w języku polskim. Wymóg wielojęzyczności oznacza więc obowiązek tworzenia aktów prawnych we wszystkich językach urzędowych jak również to, że wszystkie wersje językowe mają jednakową moc prawną i są równie autentyczne. Fakt, że polska wersja językowa Dz. U. UE zawierała błąd w tłumaczeniu rozporządzenia zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. art. 6, 7 i 8 k.p.a. nie może więc stanowić podstawy do ukarania i obciążania skarżącej ww. stanem faktycznym przy dołożeniu z jej strony wszelkiej staranności w przestrzeganiu przepisów prawa. Skarżąca podkreśliła, że wymierzona kara pieniężna jest bardzo wysoka biorąc pod uwagę fakt, że kontrola była przeprowadzona na przełomie sierpnia i października 2004 r. tj. w bardzo krótkim okresie od przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wskazując, że w toku postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych i stosownie do tego zastosowano obowiązujące przepisy prawa.

Rozpoznając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1893/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji wskazując w uzasadnieniu wyroku, iż organ odwoławczy, nakładając kary pieniężne na podstawie przepisu art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym (naruszenie ustawy o czasie pracy kierowców) i na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 (naruszenie umowy międzynarodowej) nie wyjaśnił, jakie przepisy o czasie pracy kierowców zostały naruszone oraz nie wyjaśnił, dlaczego naruszenie przepisów prawa wspólnotowego jest równoznaczne z naruszeniem umowy międzynarodowej. Toteż organy obu instancji dopuściły się naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego (art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 108/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie dopatrzył się w wyroku Sądu I instancji naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

NSA wskazał, iż wynikające z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej oraz z art. 91 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP reguły stosowania prawa wspólnotowego, mają zasadnicze znaczenie dla wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Według art. 92 ust. 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów enumeratywnie wyliczonych ustaw oraz wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wysokość kar pieniężnych za wspomniane naruszenia prawa wspólnotowego określały, zastosowane przez organy Inspekcji Transportu Drogowego, przepisy załącznika do ustawy o transporcie drogowym, do którego odsyłał przepis art. 92 ust. 4 tej ustawy. Wprowadzone nowe brzmienie art. 92 ust. 1 cytowanej ustawy, przez dodanie w enumeracji pozytywnej pkt 8 "lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych" ustawą z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), nie daje podstawy do wyprowadzenia wykładni, że naruszenie przepisów powołanych rozporządzeń Rady (EWG) nie było obwarowane sankcją kary pieniężnej. Warunkiem stosowania sankcji administracyjnej: kary pieniężnej, jest ustanowienie obowiązku publicznoprawnego. Przepisy prawa wspólnotowego, aby były podstawą do stosowania sankcji administracyjnej, a zatem były bezpośrednio skuteczne, muszą nadawać się do stosowania w drodze autorytatywnej konkretyzacji, a zatem muszą spełniać zasadnicze elementy struktury normy prawnej, a więc zawierać reguły zachowania. Norma prawna określa adresata, warunki w jakich ma stosować regułę postępowania (hipoteza), sposób postępowania (dyspozycja). Te wymogi spełniają powołane wyżej przepisy rozporządzeń Rady (EWG) Nr 3820/85 i Nr 3821/85, a tym samym przepisy te mają bezpośrednią moc wiążącą.

Z powyższych względów Sąd I instancji, rozpoznając ponownie skargę, powinien dokonać kontroli, czy ustalenia ostatecznej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, uzasadniały zarzut naruszenia przez skarżącą powołanych rozporządzeń wspólnotowych, sankcjonowanych przepisami ustawy o transporcie drogowym.

Skarżąca K. K. w piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2008 r. podtrzymała zarzuty skargi. Wskazała jednocześnie na niejednolitość orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie obowiązywania i stosowania norm prawa wspólnotowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r., wydana została z istotnym uchybieniem przepisu art. 138 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Z kolei § 2 przepisu art. 138 stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 354, tak również: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 272, a także NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. II GSK 29/08).

W świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może więc uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r., orzekł natomiast co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś w pozostałej części uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie kary nałożonej za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego (przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo) i przekazał sprawę w tej części do rozpoznania organowi pierwszej instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia art. 138 k.p.a., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazane uchybienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego miało w konsekwencji istotny wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, co stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r.

Ponadto niezależnie od stwierdzonego powyżej uchybienia należy wskazać, iż zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980).

Zgodnie natomiast z zasadą wyrażoną w art. 140 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wydanie prawidłowej decyzji przez organ odwoławczy poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu faktycznym decyzji organ powinien ustosunkować się do wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem (vide: Dawidowicz – Postępowanie Administracyjne, s. 103).

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie odpowiada powyższym wymogom.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się bowiem w ogóle do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, a dotyczących rozliczania przez nią czasu pracy kierowców przy pomocy programu TACHO-SCAN. Według skarżącej rozliczanie czasu pracy kierowców przy wykorzystaniu tego programu było zalecane przez Inspekcję Transportu Drogowego w [...]. Wyliczenia dokonane przez nią przy wykorzystaniu programu TACHO-SCAN różnią się natomiast od tych, których organ I instancji dokonał "odręcznie". W ocenie skarżącej analiza czasu pracy poszczególnych kierowców przy wykorzystaniu programu TACHO-SCAN nie wykazuje takich uchybień jakich dopatrzył się organ I instancji. Na poparcie swoich zarzutów skarżąca w toku postępowania przedstawiła organowi zestawienia "Czas pracy kierowcy według rzeczywistych dat", które według jej oświadczenia sporządzone zostały właśnie przy wykorzystaniu tego programu. Organ odwoławczy nie ustosunkował się w decyzji do powyższych zarzutów oraz przedstawionych przez stronę zestawień czasu pracy kierowców. Odniesienie się do powyższych kwestii było natomiast istotne w sytuacji, gdy nie został uwzględniony zgłoszony przez stronę w toku postępowania administracyjnego wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia rzeczywistych wskazań tarcz tachografów dokumentujących czas pracy kierowców.

Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, iż ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji...(...). Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r. IV SA 274/97, LEX nr 48234).

Naruszenie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisu art. 138 k.p.a., a także inne błędy popełnione w postępowaniu odwoławczym uniemożliwiają Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie w sposób prawidłowy zastosować przepis art. 138 k.p.a., a także wyjaśnić szczegółowo w decyzji na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygnięcie, ustosunkowując się przy tym do wszystkich zarzutów strony podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji.

W świetle powyższych ustaleń rozważanie pozostałych zarzutów skargi stało się zbędne.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Orzekając zwrot kosztów postępowania, Sąd działał na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.