Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego oddala skargę.

W trakcie oględzin dokonanych w dniu 18 lutego 2009 r. na balkonie (loggii) mieszkania nr 14 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. O. w C. ustalono, że w grudniu 2008 r. wykonano roboty polegające na posmarowaniu balkonu środkiem izolacyjnym, ułożeniu warstwy papy i na położeniu szlichty betonowej o grubości ok. 5 cm. Inwestor – S. w C. (dalej w skrócie jako "Spółdzielnia") wykonał powyższe roboty na podstawie decyzji Starosty C. z dnia 12 marca 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na ocieplenie ścian budynku z kolorystyką elewacji. Według sprawozdania z badań nr [...], z dnia 19 marca 2009 r. (wraz z korektą nr [...] z dnia 1 kwietnia 2009 r.), które zostało sporządzone przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w G. (WSSE), w próbkach powietrza pobranych w pokoju nr 1 w lokalu nr 14 stwierdzono obecność trimetylobenzenów, tj. substancji, które nie mogą znajdować się w powietrzu w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz przekroczenie dopuszczalnego stężenia o,m,p-ksylenu.

Z uwagi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie C. decyzją z dnia 2 kwietnia 2009 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako ustawa – Prawo budowlane, nakazał Spółdzielni skuć szlichtę betonową z posadzki loggii, usunąć warstwę papy i usunąć dokładnie warstwę masy asfaltowej gruntującej posadzkę loggii w dwudziestu lokalach mieszkalnych ww. budynku (w tym m.in. w lokalu nr 14) w terminie do dnia 30 kwietnia 2009 r. Decyzją z dnia 7 maja 2009 r., organ ten stwierdził wykonanie nałożonych obowiązków.

WSSE uznała za zasadne ponowne przeprowadzenie badań powietrza w lokalu mieszkalnym nr [...] w celu potwierdzenia bądź zaprzeczenia istnienia w nim substancji chemicznych w ilościach ponadnormatywnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie C. postanowieniem z dnia 10 grudnia 2010 r., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane zobowiązał Spółdzielnię do dostarczenia do dnia 31 stycznia 2011 r. wyników badań powietrza wykonanych w pokoju graniczącym z loggią lokalu nr 14 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. O. w C.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, postanowieniem z dnia 8 lutego 2011 r., uchylił w całości powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie daje podstaw do nałożenia na stronę wyłącznie obowiązku wykonania badań powietrza, a organ I instancji powinien zobowiązać Spółdzielnię do przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej przyczyny występowania i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowym budynku poprzedzonej wykonaniem stosownych badań powietrza. Organ uznał za zasadne objęcie takim działaniem całego obiektu budowlanego wobec argumentów strony, że powyższe nieprawidłowości występują również w innych lokalach w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Organ I instancji powinien zweryfikować ten fakt, dokonując stosownych ustaleń. Organ odwoławczy wskazał, że art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie upoważnia organów nadzoru budowlanego do określania warunków niezbędnych do przeprowadzenia badań powietrza w danym lokalu i nakładania na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę danego obiektu budowlanego obowiązku wykonania konkretnych czynności przed przeprowadzeniem tych badań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 331/11, oddalił skargi T. C. i S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 8 lutego 2011 r.

Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż wyjaśnienie istoty zawisłej przed organami sprawy administracyjnej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Sąd wskazał, że Spółdzielnię błędnie zobowiązano wyłącznie do przedłożenia badań powietrza w lokalu nr 14. Z informacji skarżącej T. C. wynikało bowiem, że tożsame nieprawidłowości, jak występujące w jej lokalu, mają miejsce również w innych lokalach w przedmiotowym budynku. Badaniami składu powietrza, pod kątem występowania przekroczeń dopuszczalnych stężeń substancji szkodliwych dla ludzi, należałoby objąć wszystkie lokale, w których zanotowano niedogodności uzasadniające wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych użytych do ich budowy lub przy remoncie. Takie zobowiązanie poprzedzić winny szczegółowe ustalenia zmierzające w kierunku indywidualizacji lokali, w których pojawiły się zastrzeżenia do stanu technicznego bądź jakości użytych materiałów budowlanych.

Sąd wskazał, że dyspozycja przepisu art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie ogranicza się wyłącznie do obciążenia inwestora obowiązkiem wykonania określonych badań materiałów budowlanych w sytuacji, gdy pojawiły się wątpliwości co do ich jakości. Wówczas przepis ten uprawnia właściwy organ do nałożenia na określony podmiot obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Ocena lub ekspertyza techniczna są pojęciami znaczeniowo szerszymi od terminu "badanie". Przyjąć należy, że samo badanie, tak jak w niniejszej sprawie badanie powietrza, może stanowić wyłącznie materiał wyjściowy do sporządzenia oceny bądź ekspertyzy technicznej, określającej źródła występowania nieprawidłowości, ich wpływ na środowisko oraz metody ich usunięcia. Tylko tego typu zobowiązanie może być przedmiotem postanowienia z art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, albowiem ma ono charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania bądź jest elementem wyjaśnienia okoliczności, które stanowić będą podstawę do wszczęcia takiego postępowania. Zobowiązanie to ma służyć zgromadzeniu materiału dowodowego nadającego się do wykorzystania w postępowaniu zmierzającym do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Nadto Sąd wskazał, że przedstawiona przez T. C. w toku postępowania przed Sądem, wydana po dacie zaskarżonego postanowienia, opinia z zakresu toksykologii winna być poddana analizie dowodowej w postępowaniu przed organem I instancji prowadzonym w następstwie przedmiotowego rozstrzygnięcia, jako istotny element postępowania wyjaśniającego.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S., wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 777/12, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że wobec skarg skarżącej dotyczących zapachów, które przedostają się do jej mieszkania oraz tego, że uprzednio, WSSE po przeprowadzeniu stosownych badań, w próbkach powietrza pobranych w pokoju nr 1 w lokalu należącym do skarżącej, stwierdziła obecność substancji, które nie mogą znajdować się w powietrzu w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a także wobec stanowiska WSSE, zgodnie z którym zasadne jest ponowne przeprowadzenie badań powietrza w przedmiotowym lokalu mieszkalnym w celu potwierdzenia bądź zaprzeczenia istnienia w nim substancji chemicznych w ilościach ponadnormatywnych, uznać należy że w sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych zastosowanych przy pracach budowlanych dokonywanych na balkonach bloku, w którym mieszkanie posiada skarżąca. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane uznając, że w sprawie zachodzą przesłanki do nałożenia na Spółdzielnię obowiązku dostarczenia wyników badań powietrza wykonanych w pokoju graniczącym z loggią lokalu skarżącej.

W międzyczasie, to jest przed uprawomocnieniem się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku 24 listopada 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie C., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia 11 stycznia 2013 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nałożył na S. obowiązek dostarczenia do dnia 30 kwietnia 2013 r. ekspertyzy technicznej określającej przyczyny występowania i sposób usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości w części budynku mieszkalnego wielorodzinnego w lokalach mieszkalnych nr 4, 5, 8 i 14 poprzedzonej wykonaniem stosownych badań powietrza. Organ wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniach 5 i 9 października 2012 r. w lokalach mieszkalnych w przedmiotowym budynku na O. w C. ustalił, że właściciele/użytkownicy lokali o nr: 1, 2, 3, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 17, 18, 19, 20 nie zgłosili żadnych zastrzeżeń w kwestii chemicznych zapachów; H. M. – właścicielka lokalu nr 14 i B. R. - właścicielka lokalu nr 18 wniosły o wykonanie badań powietrza, pomimo że nie odczuwają żadnych chemicznych zapachów; natomiast M. D. - właścicielka lokalu nr 15 oraz T. C. - właścicielka lokalu nr 14 wniosły o wykonanie badań powietrza, wskazując, że odczuwają chemiczne zapachy w ich lokalach.

W dniu 17 stycznia 2013 r. Spółdzielnia wniosła zażalenie na powyższe postanowienie i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 61 § 1, art. 61 § 4, art. 10 § 1 i art. 9 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez nie zawiadomienie skarżącej Spółdzielni o wszczęciu postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie bez dogłębnego rozważenia, czy istnieją "uzasadnione wątpliwości" co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, który miał wpływ na jej wynik, poprzez ustalenie, że skarżąca jako podmiot zarządzający częściami wspólnymi nieruchomości posiada w stosunku do lokali, stanowiących odrębną własność, uprawnienia do działań, do których obliguje ją zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia 25 marca 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia odwołującej się Spółdzielni z dnia 17 stycznia 2013 r., uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i ustalił nowy termin do dnia 1 lipca 2013 r., natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, nie znajdując podstaw do jego uchylenia lub zmiany

Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawnie uzasadnione, ponieważ organ uwzględnił stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. przedstawione w postanowieniu z dnia 8 lutego 2011 r., jak i stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 331/11, wskazując, iż wyrok ten nie jest jeszcze prawomocny, ponieważ strona skorzystała z prawa do złożenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organ odwoławczy wyjaśnił m.in., że fakt, iż Spółdzielnia nie jest właścicielem i nie posiada uprawnień do dysponowania lokalami nie może uzasadniać odstąpienia przez organ nadzoru budowlanego od nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, gdyż Spółdzielnia była inwestorem robót, w wyniku których powstały w przedmiotowym budynku niedogodności związane z chemicznymi zapachami.

Wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 280/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 25 marca 2013 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zważył, że przesłanką wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane są uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ przed wydaniem postanowienia winien zatem ustalić, że w sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości w tym zakresie. Wątpliwości uzasadnione to wątpliwości znajdujące uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy winno zatem poprzedzać dokonanie ustaleń opartych o zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ I instancji nie uczynił zadość temu obowiązkowi, a organ odwoławczy - mimo zarzutów podniesionych w zażaleniu - nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia, że we wszystkich czterech lokalach nr 4, 5, 8 i 14 istnieją zastrzeżenia odnośnie stanu technicznego bądź jakości użytych materiałów budowlanych, uzasadniające wykonanie ekspertyzy technicznej oraz badań powietrza. Takie działanie organu narusza przepisy dotyczące postępowania dowodowego – art. 7 i 77 k.p.a. oraz zasadę, że organ odwoławczy jest organem merytorycznie rozpatrującym sprawę.

Sąd wyjaśnił, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej lokali nr 4 i 8 wynikało z faktu, iż podczas dodatkowych oględzin przeprowadzonych w dniach 5 i 9 października 2012 r. H. M. oraz B. R. wniosły o wykonanie badań powietrza. Zdaniem Sądu samo złożenia wniosku przez właścicielki tych lokali o przeprowadzenie badań powietrza, w sytuacji, gdy osoby te złożyły oświadczenia, że zapachy chemiczne w ich lokalach nie są wyczuwalne, nie mogło stanowić podstawy ustalenia, iż w sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych. Treść oświadczeń właścicielek obu lokali, że zapachy chemiczne nie są w ich lokalach wyczuwalne, przeczyła występowaniu takich wątpliwości.

Ponadto Sąd stwierdził, że organ w uzasadnieniu postanowienia powołał się na fakt, że nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy znajduje uzasadnienie w treści wyników badań powietrza przedstawionych przez WSSE. Wyniki te nie znajdują się w aktach organów obu instancji, w związku z czym organ nie mógł dopuścić dowodu z tego dokumentu. Jego treść prawdopodobnie potwierdza konieczność przeprowadzenia takiego badania odnośnie lokalu nr [...], co wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. Natomiast brak jest podstaw do stwierdzenia, że dotyczy ona również pozostałych lokali wymienionych w postanowieniu. Okoliczność ta uzasadnia uchylenie wydanego postanowienia.

Za niezasadny uznał natomiast Sąd zarzut skargi, że Spółdzielnia jako podmiot zarządzający częściami wspólnymi nieruchomości nie posiada w stosunku do lokali, stanowiących odrębną własność, uprawnienia do działań, do których obliguje ją zaskarżone postanowienie. Z art. 81c ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wynika, że obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być nałożony na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy na skarżącą Spółdzielnię nastąpiło jako na inwestora robót.

Dodatkowo Sąd wskazał, że postanowienie organu nadzoru budowlanego, wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, nakładające obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, ma charakter dowodowy i nie podlega egzekucji. Wskazał także, że uzyskanie wyników badań potwierdzających właściwą jakość powietrza wyłączyć może obowiązek wykonania przez skarżącą ekspertyzy.

We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd podał, że ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić zebrany w sprawie materiał dowodowy - znajdującą się w aktach opinię z zakresu toksykologii złożoną przez skarżąca, opinię z zakresu toksykologii przedstawioną przez T. C. w toku postępowania sądowo-administracyjnego w sprawie sygn. II SA/Gd 331/11 oraz stanowisko WSSE, ewentualnie dopuścić inne dowody, celem wykazania zaistnienia przesłanki uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych we wszystkich lokalach odnośnie których nałożono obowiązek przedstawienia ekspertyzy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., ponownie rozpatrując zażalenie Spółdzielni na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie C. z dnia 11 stycznia 2013 r., postanowieniem z dnia 3 lipca 2014 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku (tj. obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej) i ustalił nowy termin do dnia 30 września 2014 r., natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, nie znajdując podstaw do jego uchylenia lub zmiany.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że po przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie odwoławczym otrzymał pismo z dnia 7 lutego 2014 r. oraz (do wiadomości) pisma z dnia 18 i 24 lutego 2014 r., w których T. C. (lokal nr 14) przedstawiła swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie. Do pisma z 7 lutego 2014 r. zostały załączone kopie pism z dnia 28 stycznia 2014 r. H. M. (lokal nr 4) i z dnia 30 stycznia 2014 r. B. R. (lokal nr 8), natomiast do pisma z dnia 18 lutego 2014 r. zostały załączone pisma nr [...] i nr [...] z dnia 12 lutego 2014 r. będące odpowiedzią organu nadzoru budowlanego I instancji na ww. pisma z dnia 28 i 30 stycznia 2014 r. W swoich pismach z dnia 28 i 30 stycznia 2014 r. H. M. i B. R. zakwestionowały prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego I instancji podczas oględzin lokali w budynku mieszkalnego wielorodzinnego w C. O. i zwróciły uwagę na poważne problemy zdrowotne związane z wykonaniem remontu w 2008 r.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy pismem z dnia 20 marca 2014 r., na podstawie przepisu art. 136 k.p.a. zlecił organowi I instancji niezwłoczne przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu jednoznacznego ustalenia czy, w których i w jakim zakresie problemy związane z występowaniem chemicznych zapachów dotyczą lokali w przedmiotowym budynku. Z czytelnych zapisów w protokole oględzin powinno było jasno wynikać: w których lokalach (w których ich częściach) wyczuwalne są zapachy chemiczne, w jaki sposób fakt występowania zapachów chemicznych w lokalach uzasadniają ich mieszkańcy/użytkownicy, jaki ewentualnie wpływ mają wyczuwalne zapachy chemiczne na otoczenie, czy też jakie faktycznie wnioski dowodowe składają mieszkańcy/użytkownicy lokali. Dodatkowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie C. lub jego przedstawiciele, którzy mieli przeprowadzić oględziny, powinni byli wskazać w treści protokołu oględzin czy, w jakim zakresie i w jaki sposób potwierdzają we własnym imieniu fakt występowania (wyczuwania) bądź nie zapachów chemicznych w lokalach w przedmiotowym budynku.

Podczas oględzin ustalono że H. M. (lokal nr 4) oświadczyła, że "w pokoju przynależnym do loggii, w którym mieszka nie może określić czy są to zapachy chemiczne czy toksyczne ale odczuwa to na pogorszeniu (...) zdrowia" oraz zażądała "przeprowadzenia badań powietrza w pokoju z loggią".

M. i Z. D. (lokal nr 5) oświadczyli, że "wyczuwają zapachy toksyczne w pokoju przynależnym do loggii i że się źle czują. Odczuwają dolegliwości oddechowe, krążeniowe, wysuszenie śluzówki nosa i krtani".

B. R. (lokal nr 8) oświadczyła, że "w pokoju przynależnym do loggii wyczuwa zapachy aczkolwiek nie jest w stanie określić czy chemiczne czy toksyczne", oświadczyła "że ma mdłości, wymioty, ręce spuchnięte, rana pooperacyjna się nie goi".

T. C. (lokal nr 14) oświadczyła: "Powstały w wyniku remontów przeprowadzonych w grudniu 2008 i remontu poprawkowego w roku 2009 r. uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, do robót budowanych (niezgodnie ze sztuką budowlaną) i do stanu technicznego obiektu mieszkalnego nr [...] w lokalu nr 14. Żądam po raz kolejny wykonania ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] os. S. w C. tj. 20 lokali przez biegłego sądowego w specjalności toksykolog. Żądam też doprowadzenia do stanu pierwotnego mojego mieszkania do stanu zgodnego z prawem zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku z 24.11.2011 r. sygn. akt II SA/Gd 331/11. Jestem astmatykiem. Z tego powodu nie mogę zamieszkiwać w swoim lokalu (zakaz pulmonologa) (...) Z tytułu wykonanych remontów również poprawkowych w 2009 r. doszedł octan butylu którego prędzej w marcu 2009 Wojewódzka Stacja Sanepidu nie stwierdziła w swoich badaniach. Po remontach nastąpił poważny rozstrój mojego zdrowia, chorują moje pieski i uschły wszystkie kwiaty. (...) Od listopada 2013 zamieszkałam już w swoim lokalu i stan zdrowia się bardzo mocno pogorszył, ale też opuszczam je na 2-3 dni i wracam. Wnoszę o jak najszybsze wykonanie ekspertyzy. (...) tak wysokie stężenie środków toksycznych (...) na 20 loggiach to nie tylko skażenie 20 lokali i skażenie naszych lokali, także budynku będzie trwać długo (...) Żądam zaprzestania używania nazwy środka "Izoplast R" jaki rzekomo został użyty do remontów; to nie jest Izoplast R ponieważ to nie jest jego skład chemiczny. W Izoplaście R nie ma trimetylobenzenu. Nadzór budowlany powinien zainteresować sprawą zachorowań i zgonów mieszkańców bloku nr [...] os. S. w okresie od grudnia 2008 do chwili obecnej. Jeszcze raz podkreślam żeby doprowadzić do wykonania robót budowlanych, do stanu zgodnego z prawem tj. ekspertyza i jej wyniki. Zgodnie z opinią prof. J. N. z Politechniki G. «jeżeli wartości dopuszczalne są przekroczone to przebywanie w takich pomieszczeniach wiąże się z zagrożeniem dla zdrowia»". Ponadto T. C. oświadczyła, że "wyczuwa zapachy chemiczne lub toksyczne (...) w całym lokalu mieszkalnym.

Pozostałe osoby uczestniczące w oględzinach ww. lokali, oprócz przedstawiciela Komendy Powiatowej Policji w C., który nie chciał się w tej sprawie wypowiadać, nie odczuwały zapachów chemicznych lub toksycznych. R. S. – przedstawiciel Spółdzielni oświadczył, że "nie jest możliwa emisja zapachów chemicznych/toksycznych z posadzki loggii, gdzie po robotach poprawkowych w loggii przyległej do lokalu nr 14 nie zastosowano ani papy termozgrzewalnej ani żadnego środka impregnującego, zastosowano folię budowlaną wodoszczelną - roboty wykonano wiosną 2009 r.". T. C. oświadczyła, że "remont w 2008 r. został wykonany niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym przez Starostę w C. w 2007 r.". Do protokołu została załączona kopia sprawozdania z badań nr [...] z dnia 27 lipca 2009 r.

Właściciele lokali nr 1, 2, 3, 6, 7, 9, 11, 10, 12, 13, 15, 16, 17, 18, 19, 20 oświadczyli, że nie wyczuwają żadnych zapachów chemicznych/toksycznych oraz że nie wnoszą zastrzeżeń do stanu technicznego lokali mieszkalnych po wykonanych robotach.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach niniejszej sprawy znajdują się:

- w teczce [...], m.in. karta nr 7 - kopia sprawozdania z badań nr [...] z dnia 27 lipca 2009 r. WSSE, z którego wynika, że badany materiał z odkrywki warstw podłogowych (wykonanej przy ścianie graniczącej z loggią mieszkania nr 14 emituje trimetylobenzeny oraz w ponadnormatywnych ilościach o,m,p-ksyleny oraz octan butylu (ww. sprawozdanie zostało w dniu 13 listopada 2009 r. skorygowane w zakresie dotyczącym rodzaju badanego materiału),

- w pliku dokumentów [...] - kopia sprawozdania z badań nr [...] z dnia 19 marca 2009 r. WSSE, z którego wynika, że w próbach powietrza z mieszkania nr 14 stwierdzono zanieczyszczenie substancjami chemicznymi szkodliwymi dla zdrowia (pokój), tj. o,m,p-ksylenem i trimetylobenzenami,

- w pliku dokumentów [...] - kopia opinii z zakresu toksykologii sporządzonej w dniu 14 września 2011 r. przez mgr P. P. - specjalistę toksykologa (Instytut "O", do sprawy sygn. akt: [...], organ prowadzący: Komenda Powiatowa Policji w C.), z której wynika m.in., że (po zbadaniu materiału w postaci kilku fragmentów rozwarstwionego tynku, 9 czerwca 2009 r. pokój z balkonem, lokal nr 14 i substancji zabezpieczonych w dniu 26 czerwca 2009 r., lokal nr 14):

o badania przeprowadzone przez Laboratorium Badań Środowiskowych Pracowni Badań Mieszkań i Obiektów Użyteczności Publicznej Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w G. potwierdziły w analizowanym materiale przekroczenie dopuszczalnych stężeń - o,m,p-ksylenu, trimetylobenzenu oraz octanu butylu,

o analiza fazy nadpowierzchniowej pobranej z próbki, oznaczonej do badań analitycznych numerem 1, nie potwierdziła obecności substancji toksycznych w jej składzie; na powierzchni kilku fragmentów rozwarstwionego tynku stwierdzono obecność spienionego poliuretanu, wchodzącego w skład ogólnie dostępnych preparatów zawierających piankę montażowo-budowlaną,

o analiza fazy nadpowierzchniowej pobranej z próbek, oznaczonych do badań analitycznych numerami 2A oraz 2B, potwierdziła w jej składzie obecność toluenu, ksylenów (o,m,p-ksylen), trimetylobenzenów oraz etylobenzenu; substancje tego typu wchodzą między innymi w skład preparatów o nazwach handlowych "IZOPLAST B" oraz "IZOLBET A",

o zgodnie z deklaracją producenta preparaty tego typu nie mogą być stosowane w pomieszczeniach stale zajmowanych przez ludzi, z uwagi na zawartość toksycznych składników,

o w oparciu o szczegółową analizę toksykologiczną zidentyfikowanych substancji należy stwierdzić, że stanowią one składniki szkodliwe dla zdrowia i życia człowieka, a przewlekła inhalacyjna ekspozycja na nie, prowadzić może do zaburzeń prawidłowego funkcjonowania organizmu, objawiającego się bólami i zawrotami głowy, zmęczeniem, sennością, wzmożeniem odruchów ścięgnowych, drżeniem nóg i rąk, zaburzeniami ze strony układu pokarmowego (brak łaknienia, wymioty, skłonność do biegunek) z równoległym pojawieniem się objawów neurologicznych oraz podrażnieniem błon śluzowych, nieżytu nosa i gardła, pojawieniem się odczynów zapalnych na skórze.

Zdaniem organu odwoławczego ustalenia dokonane w trybie nadzoru budowlanego, w świetle oświadczeń złożonych przez uczestników oględzin w lokalach mieszkalnych nr 4, 5, 8, 14 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym Os. S. w C., potwierdzają, że występują uzasadnione wątpliwości co do:

- robót budowlanych wykonanych po wydaniu decyzji nr [...] z dnia 12 marca 2007 r. (pozwolenia na ocieplenie ścian ww. budynku z kolorystyką elewacji) i decyzji nr [...] z dnia 2 kwietnia 2009 r. (wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane),

- co do stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego w części obejmującej ww. cztery lokale i co do jakości wyrobów budowlanych użytych podczas wykonywania robót budowlanych.

Oględziny przeprowadzone m.in. w ww. lokalach potwierdziły konieczność jednoznacznego ustalenia pochodzenia wyczuwalnych w tych lokalach zapachów i potencjalnego wpływu tych zapachów na stan zdrowia i bezpieczeństwo osób przebywających (mieszkających) w ww. czterech lokalach.

W ocenie organu odwoławczego fakt, że podczas oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie C., jego przedstawiciel oraz pozostali uczestnicy (z wyjątkiem właścicieli ww. czterech lokali) nie wyczuwali żadnych zapachów chemicznych, nie może uzasadniać odstąpienia od zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Działania podejmowane przez organ nadzoru budowlanego w sytuacji potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia ludzi lub bezpieczeństwa środowiska (czyli zagrożenia o bardzo dużym ciężarze gatunkowym przy jednoczesnym bardzo wysokim ryzyku wywołania nieodwracalnych skutków) w związku z wykonanymi robotami budowlanymi winny bowiem zmierzać do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyeliminowania wszelkich wątpliwości w tym zakresie.

Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy w postaci sprawozdań z badań WSSE oraz ww. opinii z zakresu toksykologii potwierdza bezpośrednio konieczność sporządzenia ekspertyzy technicznej określającej przyczyny występowania i sposób usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości w części budynku mieszkalnego wielorodzinnego w C. Os. S. w lokalu mieszkalnym nr 14 oraz pośrednio lokali nr 4, 5 i 8 (czyli lokali, w których także były wykonywane roboty budowlane w związku z decyzjami nr [...] z dnia 12 marca 2007 r. i nr [...] z dnia 2 kwietnia 2009 r. oraz których właściciele wyraźnie wskazują na negatywny wpływ skutków tych robót na ich stan zdrowia). Jednoznaczne oświadczenia właścicieli/użytkowników pozostałych lokali wskazują, że nie ma podstaw do nałożenia na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej obejmującej także te lokale.

Mając na uwadze fakt, że upłynął termin przewidziany na przedłożenie ekspertyzy technicznej, organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku (tj. obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej) i ustalił nowy termin do dnia 30 września 2014 r., natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, nie znajdując podstaw do jego uchylenia lub zmiany.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych we wniesionym zażaleniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle powyższych okoliczności nie mogły one mieć wpływu na wydane postanowienie.

Ponadto wyjaśnił, że:

- zgodnie z przepisem art. 81 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. W konsekwencji nałożenie na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane obowiązku dostarczenia w określonym terminie ekspertyzy technicznej może nastąpić bez formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego (wystarczające jest stwierdzenie, że występują uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego),

- fakt, że T. C. — właścicielka lokalu nr 14, według strony odwołującej się, wielokrotnie odmawiała udostępnienia tego lokalu celem przeprowadzenia badań powietrza, nie może uzasadniać odstąpienia przez organ nadzoru budowlanego od nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej,

- w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 280/13 Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gdańsku uznał za niezasadny zarzut skargi, iż skarżąca Spółdzielnia jako podmiot zarządzający częściami wspólnymi nieruchomości nie posiada w stosunku do lokali, stanowiących odrębną własność, uprawnienia do działań, do których obliguje ją zaskarżone postanowienie. W konsekwencji należy stwierdzić, że Spółdzielnia powinna być adresatem obowiązku określonego w zaskarżonym i ocenionym w niniejszym postępowaniu postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia 11 stycznia 2013 r.,

- zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 280/13, uzyskanie wyników badań potwierdzających właściwą jakość powietrza wyłączyć może obowiązek wykonania przez skarżącą (czyli Spółdzielnię) ekspertyzy,

- zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 331/11 (ocenionym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 777/12) badanie powietrza, może stanowić wyłącznie materiał wyjściowy do sporządzenia oceny bądź ekspertyzy technicznej określającej źródła występowania nieprawidłowości, ich wpływ na środowisko oraz metody ich usunięcia. Tylko tego typu zobowiązanie może być przedmiotem postanowienia z art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem ma ono charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania bądź jest elementem wyjaśnienia okoliczności, które stanowić będą podstawę do wszczęcia takiego postępowania. Zobowiązanie to ma służyć zgromadzeniu materiału dowodowego nadającego się do wykorzystania w postępowaniu zmierzającym do przywrócenia stanu zgodnego z prawem,

- pismem nr [...] z dnia 6 czerwca 2014 r. tutejszy organ, mając na uwadze art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił pełnomocnika strony skarżącej o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy (w tym z wynikami dodatkowego postępowania wyjaśniającego), w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia, w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w G., jak również o możliwości zgłoszenia w tym terminie pisemnie swoich ewentualnych uwag czy zastrzeżeń do postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie; zgodnie z wpisami i datą na stemplu pocztowym na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (załączonym do akt II instancji), ww. pismo-wezwanie zostało doręczone

w dniu 13 czerwca 2014 r.; w powyższym terminie organ odwoławczy nie otrzymał żadnych uwag czy zastrzeżeń zgłoszonych przez pełnomocnika strony do postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie.

W skardze na powyższe postanowienie S. w C. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 11 stycznia 2013 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. obrazę prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie bez dogłębnego rozważenia, czy istnieją "uzasadnione wątpliwości" co do jakości wyrobów budowlanych oraz robót budowlanych,

2. obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

a. pominiecie dowodu z opinii z zakresu toksykologii dopuszczonego w toku postępowania sądowo-administracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 331/11 mimo nakazu uwzględnienia tego dowodu wynikającego z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 280/13,

b. ograniczenie postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia jakości wyrobów budowlanych oraz robót budowlanych, jedynie do ponownego odebrania oświadczeń użytkowników lokali mieszkalnych,

3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, który miał wpływ na jego wynik, poprzez ustalenie, że istnieje konieczność objęcia części obiektu budowlanego postępowaniem zmierzającym do wyjaśnienia występowania nieprawidłowości dotyczących jakości wyrobów budowlanych oraz robót budowlanych, pomimo iż przedmiotowe wyroby budowlane w całości zostały usunięte w 2009 r. oraz na podstawie sprzecznych oświadczeń użytkowników lokali nr 4, 5 i 8,

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przesłanką stosowania

art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego i okoliczności te muszą być przez organ administracji publicznej należycie wykazane. Jakość wyrobów budowlanych i robót budowlanych może być przedmiotem badania przewidzianego w ww. przepisie w odniesieniu do obiektów wykonanych, jeżeli to może mieć wpływ na stan techniczny tych obiektów. Skoro zatem organy nadzoru nabrały wątpliwości co do stanu technicznego tych obiektów, to wydając postanowienie przewidziane w art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane powinny wykazać, z czego wynikają wątpliwości w zakresie stanu technicznego obiektu. Należy uznać to za szczególnie zasadne w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego mocą decyzji nr [...] z dnia 7 maja 2009 r. stwierdził usunięcie z 20 loggii budynku masy asfaltowej gruntującej, której zastosowanie było przyczyną interwencji organu pierwszej instancji, a wykonane powtórnie prace wyeliminowały problem. W szczególności warstwy wierzchnie na płytach loggii usunięto wiosną 2009 r. a posadzki wykonano ponownie. Skarżąca wykonała wszelkie zalecenia organów nadzoru budowlanego, wydanych co istotne, tylko na podstawie badań powietrza przeprowadzonych w jedynym lokalu nr 14. Na loggiach nie ma już materiałów, których jakość można kwestionować, co jest przedmiotem niniejszego postępowania. Zawarte w chemii budowlanej substancje lotne, przez kilka lat od momentu ich użycia, z pewnością ulotniłyby się, gdyby nie zostały usunięte.

Skarżąca wskazała, że organ zobowiązał ją do przedłożenia niezwykle kosztownej ekspertyzy, której sporządzenie mają poprzedzać równie drogie badania powietrza, jedynie na podstawie sprzecznych oświadczeń użytkowników lokali nr 4, 5 i 8. W treści pierwotnie składanych oświadczeń B. R. oraz Z. i H. małżonkowie M. wyraźnie stwierdzili, że nie wyczuwają żadnych zapachów chemicznych w lokalach mieszkalnych. W dniu 10 kwietnia 2014 r. B. R., podobnie jak H. M. diametralnie zmieniły zdanie stwierdzając, że zapachy chemiczne bądź toksyczne spowodowały pogorszenie ich stanu zdrowia. Znamienne jest przy tym, że Z. M. odmówił określenia się w kwestii odczuwania toksycznych zapachów w lokalu.

Zdaniem skarżącej wobec tak daleko idącej zmiany stanowiska użytkowników lokali nr 5 i 8 organ nadzoru budowlanego, który prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie, winien ustalić przyczyny tych rozbieżności oraz wskazać na okoliczność, które uzasadniałyby te zmianę. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ nadzoru budowlanego uchybił temu obowiązkowi, czym naruszył zapisy zawarte w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Podobnie naruszając dyspozycje tych przepisów organ nadzoru nie zweryfikował oświadczeń użytkowników lokali poprzez zobowiązanie ich do przedłożenia chociażby dokumentacji medycznej, z której wynikałaby przyczyna oraz potrzeba leczenia i pogorszenia stanu zdrowia, o której osoby te wspominały. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ pominął w swoich rozważaniach ustalenia Prokuratury Rejonowej w C., w świetle których dolegliwości, na które skarży się T. C., nie maja nic wspólnego z czynnikami zewnętrznymi.

Podobnie organ nie poddał ocenie dowodu z opinii z zakresu toksykologii, który został dopuszczony w toku postępowania sądowo-administracyjnego w sprawie, sygn. akt II SA/Gd 331/11. W tym zakresie organ odwoławczy nie zrealizował zalecenia wynikającego z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 280/13. Skarżąca wskazała, że opinia z zakresu toksykologii stanowi istotny dowód w sprawie. Z treści przedmiotowej opinii wynika, że próbki niewiadomego pochodzenia, a dostarczone Policji przez T. C., i oznaczone jako 2A (ciecz ze znalezionego na budowie pojemnika) oraz 2B (materiał rzekomo pobrany przez T. C. z podłogi balkonu ) emitują substancje chemiczne. Jednakże już pobrane przez funkcjonariusza policji w dniu 9 czerwca 2009 r., to jest po przeprowadzeniu robót naprawczych, próbki z gruzu pochodzącego z bruzdy wykutej przez T. C. w pokoju graniczącym z loggią nie wykazują obecności jakichkolwiek środków toksycznych.

Skarżąca dodała, że 16 z 20 użytkowników lokali nie zgłaszało żadnych zastrzeżeń co do jakości wyrobów budowlanych oraz robót budowlanych, nie wyczuwając w mieszkaniach żadnych niepożądanych zapachów. Podobnie przedstawicie PINB w C. i członkowie komisji powołanej do przeprowadzenia oględzin lokali, nie wyczuli żadnych niepożądanych zapachów, co potwierdzili podpisami w treści protokołów. Trudno jest przyjąć założenie, że organy nadzoru budowlanego mają wątpliwości co do jakości użytych wyrobów budowlanych, skoro ich przedstawiciele nie ujawniają jakichkolwiek nieprawidłowości w tym zakresie i to podczas osobistych oględzin lokali mieszkalnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta w myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. N z 2012 r. poz. 270 ze zm.), polega na ocenie zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej.

Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis

art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

W przedmiocie nałożenia na S. obowiązku dostarczenia wyników badań powietrza w lokalu nr 14 w budynku Osiedle S. w C. wydany został prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 24 listopada 2011 r. Sąd tym wyrokiem oddalił skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 8 lutego 2011 r. uchylające postanowienie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji o nałożeniu na Spółdzielnię obowiązku dostarczenia wyników badań powietrza wykonanych w pokoju graniczącym z loggią lokalu nr 14.

Sąd w powyższym wyroku podzielił ocenę przyjętą przez organ odwoławczy w ww. postanowieniu, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił podobnych nieprawidłowości występujących także w innych mieszkaniach budynku oraz że badaniem składu powietrza należy objąć wszystkie lokale objęte wcześniej remontem, a ponadto zaprezentował pogląd, że ocena lub ekspertyza w rozumieniu art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane są pojęciami szerszymi niż badanie, które to może stanowić materiał wyjściowy do sporządzenia oceny lub ekspertyzy. Jednocześnie nakazał uwzględnić opinię przedstawiona przez T. C. w postępowaniu przed Sądem.

Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 22 sierpnia 2013 r.) oddalając skargę od powyższego wyroku wyraził jednoznaczną ocenę, że wobec skarg T. C. dotyczących zapachów, które przedostają się do jej mieszkania oraz tego, że uprzednio, WSSE po przeprowadzeniu stosownych badań, w próbkach powietrza pobranych w pokoju nr 1 w lokalu należącym do skarżącej, stwierdziła obecność substancji, które nie mogą znajdować się w powietrzu w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a także wobec stanowiska WSSE, zgodnie z którym zasadne jest ponowne przeprowadzenie badań powietrza w przedmiotowym lokalu mieszkalnym w celu potwierdzenia bądź zaprzeczenia istnienia w nim substancji chemicznych w ilościach ponadnormatywnych, uznać należy że w sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych zastosowanych przy pracach budowlanych dokonywanych na balkonach bloku, w którym mieszkanie posiada skarżąca.

Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok SN z dnia 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98, LEX nr 51062). Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne.

Z tych względów należało przyjąć, że dla prawidłowego odczytania treści ww. wyroków tutejszego Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym było odniesienie się do treści ich uzasadnienia, w szczególności z tego powodu, że były to wyroki oddalające skargę oraz oddalające skargę kasacyjną. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2013 r. wiąże co do orzeczenia o oddaleniu skargi kasacyjnej, które zostało wydane z uwagi na przyjęcie przez ten Sąd, że zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych użytych przy pracach budowlanych dokonywanych na balkonach bloku, w którym mieszkanie posiada T. C.

W warunkach związania ww. orzeczeniami Sądów, przyjęcie na obecnym etapie postępowania oceny prawnej, że w stosunku do prac budowlanych dokonywanych na balkonach przedmiotowego budynku mieszkalnego nie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości użytych wyrobów budowlanych, stałoby w sprzeczności z treścią tych orzeczeń i naruszałoby dyspozycję art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uznać zatem należy, że zachodzą w niniejszej sprawie podstawy do zastosowania art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Dodatkowo ,z uwagi na treść ww. wyroków, przyjąć także należało, że prawidłowe było rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 8 lutego 2011 r., w którym m.in. organ ten przyjął, iż zasadnym jest objęcie badaniami powietrza całego obiektu budowlanego.

Stosownie do treści ww. postanowienia z dnia 8 lutego 2011 r., jak i treści wyroku tut. Sądu z dnia 24 listopada 2011 r., organ pierwszej instancji podjął postanowienie z dnia 11 stycznia 2013 r., które poprzedzone zostało oględzinami lokali mieszkalnych, w których wykonywano prace budowlane przy balkonach (loggiach). Właściciele lokali nr 14 i 5 wyczuwali zapach środków chemicznych, właściciele lokali nr 4 i 8 nie wyczuwali zapachów, lecz wnieśli o wykonanie badania powietrza, zaś właściciele pozostałych lokali nie zgłaszali uwag dotyczących zapachów chemicznych. Na mocy tego postanowienia zobowiązano Spółdzielnię do dostarczenia ekspertyzy technicznej określającej przyczyny występowania o sposób usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości w lokalach nr 4, 5, 8 i 14 przedmiotowego budynku poprzedzonych wykonaniem stosownych badań powietrza. Postanowienie to zostało co do zasady utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (poza wyznaczeniem nowego terminu dostarczenia ekspertyzy technicznej) – postanowieniem z dnia 25 marca 2013 r.

Z kolei ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 października 2013 r. uchylającego ww. postanowienie organu odwoławczego z dnia 25 marca 2013 r. wiążą Sąd i organy rozstrzygające niniejszą sprawę na mocy art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem organ odwoławczy był obowiązany uwzględnić zebrany w sprawie materiał dowodowy - znajdującą się w aktach opinię z zakresu toksykologii złożoną przez skarżącą Spółdzielnię, opinię z zakresu toksykologii przedstawioną przez T. C. w toku postępowania sądowo-administracyjnego w sprawie sygn. II SA/Gd 331/11 oraz stanowisko WSSE, ewentualnie dopuścić inne dowody, celem wykazania zaistnienia przesłanki uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych we wszystkich lokalach odnośnie których nałożono obowiązek przedstawienia ekspertyzy.

Postępowanie ponownie przeprowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. oraz wydane na jego podstawie postanowienie nie budzi wątpliwości co do jego zgodności z prawem. Materiał dowodowy został zgromadzony w sposób wyczerpujący, w tym na skutek dodatkowego postępowania wyjaśniającego zleconego organowi pierwszej instancji w trybie art. 136 k.p.a.

W wyniku tego postępowania organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że w odniesieniu do lokali nr 4, 5, 8 i 14 zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego.

W tym miejscu podkreślić należy, że właściciele ww. lokali wskazali na wyczuwalne zapachy chemiczne lub toksyczne i powiązali je z odczuwalnym pogorszeniem swego zdrowia. W ocenie Sądu przeprowadzone oględziny w ww. lokalach stanowią podstawę do przeprowadzenia badań powietrza, a jeżeli te potwierdzą występowanie szkodliwych związków, do dostarczenia ekspertyzy technicznej opisanej w zaskarżonym postanowieniu.

Wbrew zarzutom skarżącej Spółdzielni nie można było podważyć mocy dowodowej dowodów z oględzin lokali w przedmiotowym budynku.

Po pierwsze odczuwalność zapachów jest kwestią indywidualna i subiektywną, a jednocześnie zależną od innych czynników zewnętrznych. Fakt, że właściciele lokali nr 4 i 8 w pierwotnie składanych oświadczeniach stwierdzili, że nie wyczuwają żadnych zapachów chemicznych w lokalach, nie oznacza, że zapachy te nie mogły się pojawić w późniejszym czasie. Nie stanowi to zatem takich rozbieżności w materiale dowodowym, które przesądzałyby o braku wartości dowodowej wyjaśnień właścicieli tych lokali. Ponadto organ bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w dacie orzekania. Z tych samych względów nie ma też znaczenia, że właściciele pozostałych lokali w przedmiotowym budynku nie wyczuwają żadnych niepożądanych zapachów. Podobnie fakt, że inne osoby uczestniczące w oględzinach nie wyczuwały żadnych niepożądanych zapachów nie oznacza, że tego rodzaju zapachy w danym lokalu nie występują. Oględziny miały miejsce w określonej dacie, a zatem nie mogą one wykluczać wyczuwania określonych zapachów w okresach poprzedzających lub następujących po dniu dokonania oględzin.

Po drugie stwierdzić należy, że oświadczenie o braku wyczuwania niepożądanych zapachów, nie może stanowić jedynej podstawy do ustalenia, że powietrze w danym lokalu mieszkalnym nie zawiera określonych związków, szkodliwych dla zdrowia ludzi. Natomiast odczuwane nieprzyjemne zapachy, mogą być uznane za niepożądane, a jednocześnie nie muszą oznaczać, że skład powietrza jest szkodliwy.

Skoro zaś w lokalach nr 4, 5, 8 i 14 właściciele odczuwają zapachy o charakterze chemicznym lub toksycznym, to – w połączeniu z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu – prawidłowa była ocena organu odwoławczego, że zachodziły w sprawie przesłanki do nałożenia na Spółdzielnię obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej poprzedzonej badaniami powietrza w ww. lokalach.

Potwierdzeniem występowania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych, a także stanu technicznego ww. lokali były inne dowody zgromadzone w aktach sprawy.

W szczególności wskazać należy na sprawozdania z badań WSSE

z dnia 19 marca 2009 r. oraz z dnia 27 lipca 2009 r., w toku których stwierdzono emisję i występowanie szkodliwych związków w powietrzu w lokalu nr 14. Ponadto w opinii z dnia 14 września 2011 r. z zakresu toksykologii autorstwa mgr P. P. stwierdzono występowanie w lokalu nr 14 szkodliwych substancji w powietrzu.

W ocenie Sądu powyższe ustalenia stanowiły wystarczającą podstawę do przeprowadzenia badań powietrza w ww. lokalach. Lokale te zostały wyodrębnione spośród wszystkich lokali budynku w drodze dowodu z oględzin i złożonych oświadczeń właścicieli tychże lokali. Niezbędnym bowiem było podjęcie przez organy szczegółowych ustaleń zmierzających w kierunku indywidualizacji lokali, w których pojawiły się zastrzeżenia do stanu technicznego bądź jakości użytych wyrobów budowlanych. Skoro właściciele lokali nr 4, 5, 8 i 14 wskazywali na wyczuwalne zapachy chemiczne lub toksyczne oraz wiązali je z odczuwalnym pogorszeniem zdrowia, a jednocześnie zachodziła możliwość, że szkodliwe związki w powietrzu w lokalu nr 14 mogą mieć swoje źródło nieprawidłowo wykonanych robotach remontowych z użyciem szkodliwych wyrobów budowlanych na balkonach (loggiach) budynku, to zasadnym było objęcie wszystkich ww. czterech lokali zaskarżonym postanowieniem. Brak było natomiast podstaw, aby postanowieniem obejmować pozostałe lokale budynku, skoro ich właściciele nie wykazywali zapachów chemicznych lub toksycznych w lokalach.

Wykonanie badań powietrza w lokalach nr 4, 5, 8 i 14 jest niezbędne w celu ustalenia, czy konieczne będzie wykonanie ekspertyzy technicznej, która da odpowiedź na pytanie, czy zapachy wyczuwalne w lokalach są związane z występowaniem szkodliwych substancji w powietrzu, a jeżeli tak to skąd pochodzą wyczuwalne w tych lokalach zapachy oraz ewentualne szkodliwe substancji, potencjalnego wpływu tych substancji na życie i zdrowie osób przebywających w tych lokalach oraz sposobu usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nakładając w drodze postanowienia obowiązek sporządzenia i dostarczenia w odpowiednim terminie ocen i ekspertyz organ winien szczegółowo wykazać w jego motywach, że w danej sprawie zaistniała właśnie taka sytuacja, która wskazuje na powstanie "uzasadnionych wątpliwości", co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Jednocześnie jego stanowisko powinno mieć dostateczne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1486/11, Lex nr 1367295). W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie uzasadniał nałożenie obowiązków opisanych w zaskarżonym postanowieniu.

Ponadto przyjąć należy, że za skorzystaniem z rozwiązania zawartego

w art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale muszą to być wątpliwości uzasadnione, a nadto organ powinien precyzyjnie wskazać jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Omawiany przepis daje zatem organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 607/13, Lex nr 1513102).

Podzielając pogląd zawarty w powyższym wyroku Sąd uznał, że zachodzą tego rodzaju wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych oraz stanu technicznego przedmiotowych lokali mieszkalnych o charakterze kwalifikowanym. Jednocześnie należy wskazać skarżącej Spółdzielni, że "uzasadnione wątpliwości", w rozumieniu ww. przepisu, nie mogą być utożsamiane z pewnością co do złej jakości wyrobów lub robót budowlanych, czy złego stanu technicznego przedmiotowych lokali. Pewność tę można dopiero uzyskać po wykonaniu ekspertyzy technicznej poprzedzonej badaniami powietrza lokali. Nie bez znaczenia ma tu okoliczność, że wątpliwości w tym zakresie powstały na tle pogarszającego się stanu zdrowia właścicieli przedmiotowych lokali. Wbrew stanowisku skarżącej organ wykazał, z czego wynikają wątpliwości w zakresie stanu technicznego części lokali przedmiotowego budynku.

Dla przyjęcia uzasadnionych wątpliwości w powyższym zakresie nie mogło mieć znaczenia, że decyzją z dnia 7 maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. C. stwierdził wykonanie nałożonych na Spółdzielnię obowiązku skucia szlichty betonowej z posadzki loggii, usunięcia warstwy papy i usunięcia dokładnego warstwy masy asfaltowej gruntującej posadzkę loggii w dwudziestu lokalach mieszkalnych ww. budynku (w tym m.in. w lokalu nr 14), skoro w badaniach lokalu nr 14 wykonanych po tej dacie (badania WSSE z dnia 27 lipca 2009 r. oraz opinia z zakresu toksykologii z dnia 14 września 2011 r.) nadal wykazywano szkodliwe substancje w powietrzu. Nie można ponadto, bez przeprowadzenia odpowiednich badań powietrza, przesądzić czy szkodliwe substancje lotne ulotniły się przez kilka lat. Nie można też wykluczyć, bez przeprowadzenia badań powietrza oraz ekspertyzy technicznej, że wykonane prace poprawkowe wiosną 2009 r. spowodowały, że nie dochodzi obecnie do emisji szkodliwych substancji w lokalach objętych postępowaniem, a jeżeli tak, to co jest ich rzeczywistym źródłem. Odpowiedzi na te wątpliwości mają udzielić badania i ekspertyza techniczna opisana w zaskarżonym postanowieniu.

Wyjaśnić też należy skarżącej Spółdzielni, że konieczności poniesienia kosztów wykonanych badań powietrza oraz ekspertyzy technicznej jest oczywistym następstwem nałożonego obowiązku i nie może być podstawa do wzruszenia postanowienia. Niemniej jednak nałożenie na zarządcę nieruchomości obowiązków, o których mowa

w art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie przesądza o tym, że koszty związane ze sporządzeniem ekspertyzy ma ponosić zarządca z własnych środków finansowych. O tym, kto ma ponosić te koszty, decydują przepisy określające prawa i obowiązki zarządcy nieruchomości oraz treść umowy zawartej między zarządcą, a właścicielami nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 279/12, Lex nr 1339267).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił.