Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. P. i T. P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę

II SA/Bk 381/15

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Geodezji Urzędu Miejskiego w B., odmówiono A. i T. E. P. wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków Miasta B. polegającej na ujawnieniu powierzchni lokalu użytkowego nr B (księga wieczysta nr [...]) znajdującego się w budynku przy ul. J. M. [...] w B. jako 67, 07 m2 zamiast dotychczasowej 42, 50 m2 oraz na usunięciu z ewidencji położonego w tym samym budynku lokalu użytkowego nr A o powierzchni użytkowej 37 m2 (księga wieczysta nr [...]).

Postępowanie toczyło się na wniosek A. P. i T. E. P. reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, którzy wskazali, że od oddania budynku do użytkowania obydwa lokale stanowią jeden wspólny lokal użytkowy o powierzchni 67,07 m2.

W trakcie postępowania organ wezwał wnioskodawców do przedłożenia dokumentów, z których wynika bezsprzecznie stan prawny lokali inny niż ujawniony w ewidencji (aktualne wypisy z ksiąg wieczystych obydwu lokali ujawnionych jako odrębne). W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawcy przedłożyli wniosek o przesłuchanie świadków, biegłego, przeprowadzenie oględzin i rozprawy administracyjnej, który to wniosek nie został uwzględniony.

Organ ustalił też w trakcie postępowania, że wnioskodawcy stali się właścicielami lokali nr A o powierzchni 37 m2 oraz nr B o powierzchni 42, 50 m2 wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku na podstawie aktu notarialnego z dnia 12 listopada 2010 r. nr Rep. A nr [...]. W oparciu o powyższy akt notarialny oraz odpisy z ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...] dokonano ujawnienia zmian w operacie ewidencji gruntów. Nigdy nie kwestionowano powierzchni tych lokali. Organ wyjaśnił zasady wprowadzania zmian do ewidencji gruntów i budynków oraz podkreślił, że w operacie ewidencyjnym może być ujawnione połączenie lokali, o ile nosi cechy połączenia prawnego a nie faktycznego. Połączenie prawne wymaga uchwały współwłaścicieli i założenia jednej, wspólnej dla zlikwidowanych lokali księgi wieczystej (powstałej po zamknięciu ksiąg wieczystych prowadzonych dla lokali poprzednio odrębnych). Tych dokumentów wnioskodawcy nie przedłożyli, zaś przedstawione zaświadczenie o samodzielności lokalu nr B stanowi wyłącznie stwierdzenie, że lokal ten może być traktowany jako samodzielny w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. P. i T. E. P. Zarzucili naruszenie prawa procesowego:

art. 7, art. 75 oraz 77 § 1 i § 3, 78 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ich zastosowania, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji wadliwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego;

art. 84 i 85 k.p.a. poprzez zaniechanie ich zastosowania, zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego lub oględzin z jego udziałem;

art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy wyjaśnienie sprawy wymagało przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem świadków i biegłego;

art. 8 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów uznanych za udowodnione i dowodów, którym organ odmówił wiarygodności.

W ramach wadliwości prawnomaterialnych zarzucili niewłaściwe zastosowanie i tym samym naruszenie: § 45 ust. 1 oraz § 47 ust. 1 w związku z § 71 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Wnieśli o dopuszczenie dowodów z przesłuchania świadków, biegłego i z przeprowadzenia oględzin na okoliczność tego, że lokal nr B stanowi samodzielny lokal mieszkalny, na okoliczność powierzchni tego lokalu, nieistnienia lokalu nr A oraz błędnego oznaczenia lokali nr A i B w ewidencji gruntów oraz z przesłuchania A. P. dodatkowo na okoliczność powzięcia wiedzy o błędnym oznaczeniu lokali nr A i B w ewidencji gruntów. Wskazali, że zawnioskowane dowody pozwoliłyby na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, co w sprawie nie nastąpiło. Nadto, jak wskazali, organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję w opozycji do treści zaświadczenia z dnia 20 sierpnia 2014 r., w którym on sam stwierdził, że lokal nr B jest samodzielnym lokalem mieszkalnym. Jak podkreślili, znajdujący się w aktach sprawy akt notarialny z dnia 8 października 2010 r. (repertorium A nr [...]) nie mógł być dowodem miarodajnym dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, skoro opierał się o wadliwe dane dotyczące nieprawidłowej powierzchni lokalu nr B oraz istnienia lokalu nr A. Jak podkreślili, oświadczenie stron czynności prawnej złożone w formie aktu notarialnego nie zwalnia organu z obowiązku wszechstronnego rozważenia dowodów, które mają istotne znaczenie dla załatwienia sprawy administracyjnej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Ocenił, że zgromadzone w I instancji dokumenty nie potwierdzają, aby sporne lokale od czasu ustanowienia ich odrębnej własności stanowiły jeden lokal i aby aktualne wpisy w ewidencji gruntów i budynków były nieprawidłowe. Organ odwoławczy wyjaśnił zasady wprowadzania zmian w ewidencji gruntów i budynków wynikające z art. 20 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 22 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz z rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zmienionego rozporządzeniem Ministra Administracji i Certyfikacji z dnia 29 listopada 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1551). Wskazał, że czynności z zakresu ewidencjonowania gruntów i budynków nie mogą prowadzić do rozstrzygania sporów o prawa rzeczowe, tj. wkraczania przez organy ewidencyjne w kompetencje zastrzeżone dla sądów powszechnych czy innych organów administracji.

Odnosząc rozważania teoretycznoprawne do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie o wprowadzenie zmiany danych ewidencyjnych lokalu użytkowego nr B oraz sprostowanie informacji dotyczącej lokalu nr A w budynku położonym w B. przy ul. J. M. [...] zostało wszczęte na wniosek, do którego dołączona została geodezyjna inwentaryzacja lokalu nr B sporządzona przez geodetę uprawnionego mgr inż. T. Ł. i architekta mgr inż. B. K. oraz zaświadczenie Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia 20 sierpnia 2014 r. o samodzielności lokalu nr B. Tymczasem z pozostałych przeanalizowanych dokumentów sprawy wynika, iż w aktach notarialnych z roku 2010, mocą których dokonano sprzedaży odrębnej własności samodzielnych lokali nr A i B na rzecz pierwotnego właściciela, określono ich powierzchnię użytkową jako 37,00 m2 (nr A) i 42,50 m2 (nr B), ustalono przypisane lokalom udziały we współużytkowaniu wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz udziały we współwłasności budynku i urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali - jako prawa związane z własnością lokali. Wnioskodawcy stali się właścicielami lokalu nr A o powierzchni 37,00 m2 oraz lokalu nr B o powierzchni 42,50 m2 na podstawie umowy kupna sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 12 listopada 2010 r. Aktem tym nabyli też odpowiednio udziały: 370/52777 oraz 425/52777 we współużytkowaniu wieczystym nieruchomości (działka nr 2228/6) oraz udziały we współwłasności budynku i urządzeń. Aktualny stan prawny lokalu wynika z aktu notarialnego Rep. A nr [...], który jest jedynym dokumentem zawierającym prawnie obowiązujące dane spornych nieruchomości lokalowych. Jak wskazał organ odwoławczy, w sprawie nie mógł mieć zastosowania § 71 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, bowiem dane o powierzchni spornych lokali zaczerpnięte zostały z aktu notarialnego z dnia 12 listopada 2010 r. oraz z ksiąg wieczystych nr [...] i [...], które to dokumenty były podstawowym źródłem wymienionych danych. Organ odwoławczy podkreślił, że wykonując aktualizację ewidencji nie można rozstrzygać sporów o nieruchomość oraz o jej cechy opisowe, jak też nie można dokonywać zmian w strukturze udziałów we współwłasności części wspólnych gruntu i budynków jako praw związanych z własnością lokali (a do tego de facto prowadziłoby uwzględnienie żądania wnioskodawców). Zmiany te mogą być wprowadzone, jeżeli wszyscy zainteresowani dokonają w odrębnej umowie nowego ustalenia wysokości udziałów w nieruchomości wspólnej. Dokument taki stanowi podstawę wpisów w księgach wieczystych i wprowadzania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, jednakże odwołujący się go nie przedstawili. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że określenie powierzchni lokalu nie jest objęte rękojmią publicznej wiary ksiąg wieczystych, zatem do czasu uregulowania kwestii cywilnoprawnych stronom będzie przysługiwał udział w prawach wspólnych w wymiarze określonym w akcie notarialnym z 2010 r. Uznano także za niesłuszne zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wyczerpująco uzasadnił odmowę dokonania zmian, w tym ustosunkował się do składanych wniosków dowodowych, jak też załączonych dokumentów. Podjął także niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego A. P. i T. E. P. zarzucając naruszenie:

1). prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 ust. 2a

pkt 1d oraz art. 24 ust. 2b pkt 2 w związku z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia

17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520) poprzez odmowę aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących lokali nr A i B w sytuacji, gdy przedłożone dokumenty wskazywały na niezgodność pomiędzy danymi ewidencyjnymi a stanem faktycznym;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a). art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zbadanie i niedostateczne wyjaśnienie sprawy, co doprowadziło do niezasadnej odmowy aktualizacji danych ewidencyjnych;

b). art. 136 w związku z art. 84 § 1, art. 85 § 1 i art. 86 K.p.a. poprzez brak uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie o dowody z przesłuchania świadków, opinię biegłego, oględziny lokalu i przesłuchanie strony, co doprowadziło do niewyjaśnienia istoty sprawy;

c). art. 89 § 1 i 2 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sytuacji, gdy było to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych i w drodze oględzin oraz gdy zapewniłoby to przyspieszenie postępowania;

d). § 47 ust. 3 oraz § 45 ust. 2 w związku z § 35 pkt 5 i 7 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich niezasadne niezastosowanie i przyjęcie, że podstawą aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków mogą być wyłącznie dane zawarte w orzeczeniach sądowych, decyzjach administracyjnych i aktach notarialnych w sytuacji, gdy powyższe przepisy przewidują wyraźną możliwość aktualizacji ewidencji w oparciu dowody z dokumentów, wyniki oględzin i przesłuchanie strony;

e). § 47 ust. 1 i § 71 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów budynków poprzez odmowę aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących lokali nr A i B w sytuacji, gdy przedłożono dokumenty uzasadniające jej przeprowadzenie;

f). ewentualnie zarzucono naruszenie § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego lokali w sytuacji, gdy przedłożone dokumenty wskazywały na niezgodność pomiędzy danymi ewidencyjnymi a stanem faktycznym;

g). art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 8 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, naruszała zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez fakt, iż ten sam organ, tj. Prezydent Miasta B. wydał zaświadczenie o samodzielności lokalu nr B i jednocześnie jako organ I instancji odmówił aktualizacji ewidencji gruntów i budynków o dane zgodne z wydanym przez siebie zaświadczeniem.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci: geodezyjnej inwentaryzacji lokali i pomieszczeń lokalu nr B przy ul. M. [...] sporządzonej przez geodetę uprawnionego mgr inż. T. Ł. oraz architekta mgr inż. B. K., zaświadczenia Prezydenta Miasta B. z dnia 20 sierpnia 2014 r. znak [...] o samodzielności lokalu nr B przy ul. M. [...] - na okoliczność: samodzielności lokalu nr B, powierzchni tego lokalu oraz nieistnienia lokalu nr A.

Uzasadniając zarzuty skargi wskazano, że brak przeprowadzenia postępowania dowodowego stanowi zasadniczą wadliwość postępowania w sprawie, gdyż skutkuje brakiem ustalenia stanu faktycznego sprawy i błędną odmową uwzględnienia żądania strony. Zdaniem skarżących, dowód z oględzin pozwoliłby na bezpośrednie zetknięcie się przez organ z okolicznościami stanu faktycznego mającymi fundamentalne znaczenie dla ustalenia prawdy materialnej; zawnioskowani świadkowie posiadali wiedzę dotyczącą lokalu nr B i (nieistniejącego) lokalu nr A, w tym wiedzę historyczną w tym zakresie, co było istotne dla ustalenia, że dane dotyczące obu lokali zostały błędnie wpisane do ewidencji gruntów i budynków. Istotnym źródłem dowodowym byłyby również zeznania biegłego architekta, który dokonał inwentaryzacji lokalu nr B, a zatem bezpośrednio stykał się z materią mającą znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia. Wszelkie wątpliwości dotyczące powierzchni lokalu nr B zostałyby rozwiane poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rzeczoznawstwa, który dokonałby obmiaru lokalu. Na potwierdzenie powyższych twierdzeń skarżący przedstawili wyroki sądów administracyjnych. Podkreślili również, że gdyby organ II instancji uznał, że przeprowadzenie dowodów wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.) powinien wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., co jednak nie nastąpiło.

Zdaniem skarżących, nie znajduje oparcia w przepisach prawa również twierdzenie, że aktualizacja danych w ewidencji może się odbyć wyłącznie na podstawie wyroków sądowych, decyzji administracyjnych czy też aktów notarialnych. Przepis § 47 ust. 3 rozporządzenia przewiduje możliwość skorzystania przez organ z wyjaśnień osób zainteresowanych lub uzyskania "dodatkowych dowodów". Przepis ten nie wyklucza możliwości skorzystania z osobowych źródeł dowodowych w postępowaniu aktualizacyjnym, w tym z przesłuchania świadków a przynajmniej stron, które niewątpliwie są "osobami zainteresowanymi" w rozumieniu tego przepisu. Natomiast § 45 ust. 2 w zw. z § 35 pkt 5 i 7 rozporządzenia daje podstawę do posłużenia się przy aktualizacji ewidencji wynikami oględzin oraz dokumentami udostępnionymi przez zainteresowane osoby. Jak wynika z powyższego, w postępowaniu aktualizacyjnym organ dysponuje szerszą paletą środków dowodowych niż to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Skarga zawiera również uzasadnienie wniosku dowodowego skierowanego do sądu, w którym to wniosku wskazano, że przeprowadzenie dowodów pozwoli sądowi na ocenę rzetelności, wszechstronności i procesowej adekwatności czynności dowodowych i wyjaśniających organu oraz prawidłowości wykorzystania materiału dowodowego do załatwienia sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą prawdy materialnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Podczas rozprawy w dniu 18 sierpnia 2015 r. sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Spór w sprawie niniejszej dotyczy legalności odmowy przeprowadzenia aktualizacji ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu prawidłowej, zdaniem skarżących, powierzchni lokalu nr B (67,07 m2 zamiast błędnej 42,50 m2) oraz usunięciu - również zdaniem skarżących nieprawidłowego - wpisu o faktycznie nieistniejącym lokalu nr A o powierzchni 37 m2. Zdaniem sądu, powyższa odmowa nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 24 ust. 2a punkt 1 i 2 oraz ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 520 z późn. zm.), dalej jako ustawa, aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek np. właścicieli przedmiotu własności, którego zmiany mają dotyczyć oraz następuje w drodze czynności materialno – technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c tej ustawy). Stosownie zaś do treści § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 542 z późn. zm.), aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi, ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, wyeliminowania danych błędnych.

Jak wynika z powyższego, aktualizacja polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. Oznacza to, że organ ewidencyjny powinien nie tylko ustosunkować się do stanu dotychczas ujawnionego ale przede wszystkim ocenić dowody, w oparciu o które zmiany mają być dokonane (czy mogą być źródłem wnioskowanych zmian), jak też ustalić czego te zmiany dotyczą i jaki jest ich zakres.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, powyższych ustaleń i ocen organ odwoławczy dokonał w sposób niebudzący zastrzeżeń z punktu widzenia ich legalności.

Przede wszystkim organ ten ustalił, że z wypisów z rejestru lokali aktualnych na dzień 8 września 2014 r. i sporządzonych dla lokali nr A i nr B w budynku przy ul. M. [...] w B. wynika, iż obydwa lokale zostały zarejestrowane jako stanowiące odrębne przedmioty wspólności ustawowej skarżących. Nadto wskazano, że stanowią lokale niemieszkalne, każdy z nich ma inną, własną powierzchnię (lokal nr A - powierzchnia 37 m2, lokal nr B - powierzchnia 42,50 m2). Jak trafnie ocenił organ odwoławczy, powyższe dane ewidencyjne, w szczególności co do odrębności prawnej spornych lokali i ich powierzchni, odpowiadają danym wynikającym z aktu notarialnego z dnia 12 listopada 2010 r. Rep. A nr [...], mocą którego skarżący nabyli je jako odrębne lokale użytkowe, o powierzchni odpowiadającej tej ujawnionej aktualnie w ewidencji (a obecnie przez skarżących kwestionowanej). Przedmiotowe nabycie dotyczyło również przypisanych do lokali i określonych odrębnie dla każdego z nich w akcie notarialnym – udziałów we współużytkowaniu wieczystym nieruchomości nr [...] oraz udziałów we współwłasności budynku i urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (udział 370/52777 dla lokalu nr A i udział 425/52777 dla lokalu nr B). Dodatkowo wskazać trzeba na trafne spostrzeżenie organu odwoławczego, że treść aktu notarialnego z dnia 12 listopada 2010 r. - w zakresie w jakim lokale nr A i nr B wskazane są w nim jako odrębne przedmioty własności, o określonej powierzchni i o określonej (wyżej wskazanej) wielkości udziałów we współwłasności gruntu i budynku oraz urządzeń - odpowiada treści wcześniejszych aktów notarialnych tych lokali dotyczących: o ustanowieniu odrębnej własności lokali w budynku przy ul. M. [...] w B. (§ 2 pkt 9 i 10 aktu notarialnego z dnia 23 marca 2007 r. Rep. A nr [...]) oraz o sprzedaży tych lokali poprzednikom prawnym skarżących w dniu 8 października 2010 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]). Trafnie również ustalił i wskazał organ odwoławczy, że informacje prawne dotyczące spornych lokali, wynikające ze wskazanych wyżej aktów notarialnych, zostały następnie ujawnione w księgach wieczystych założonych odrębnie dla każdego z nich jako odrębnego przedmiotu własności (nr A - Kw [...] oraz nr B – Kw [...]). Świadczą o tym kserokopie zawiadomień o założeniu ksiąg i zawiadomień o dokonywanych w nich zmianach w zakresie podmiotów właścicielskich.

Wobec powyższego nie sposób nie zgodzić się z ustaleniem, że ujawnione obecnie w rejestrze lokali operatu ewidencyjnego zapisy dotyczące lokali nr A i nr B stanowią odzwierciedlenie stanu prawnego, który wynika z szeregu dokumentów, w tym przede wszystkim z aktu notarialnego z dnia 12 listopada 2010 r. o nabyciu lokali przez skarżących. Nadto wskazać trzeba, że nie wynika z tych dokumentów, jakoby którakolwiek z informacji w nich zawartych (o odrębności prawnej lokali, ich powierzchni, wysokości udziału w częściach wspólnych gruntu i budynku) była kiedykolwiek kwestionowana przez uczestników obrotu prawnego tymi lokalami, jak i przez samych skarżących w dniu zakupu. Co więcej, skarżący do aktu notarialnego z dnia 12 listopada 2010 r. złożyli oświadczenie następującej treści: "Kupujący oświadczyli, że przedmiotowe lokale użytkowe widzieli osobiście, znany jest im stan faktyczny i prawny, przyjmują ten stan bez zastrzeżeń oraz nie będą w przyszłości zgłaszać żadnych roszczeń z tego tytułu". Podkreślenia wymaga określenie "przedmiotowe lokale" świadczące o większej niż jeden lokal liczbie.

Niewątpliwie przy tak ustalonym stanie prawnym lokali i treści dokumentów źródłowych (którymi są akty notarialne oraz następujące na ich podstawie wpisy w księgach wieczystych lokali) wnioskodawcy żądający aktualizacji ewidencji powinni byli przedstawić dowody o co najmniej równej mocy z tymi źródłowymi. Taki wniosek wynika też z regulacji prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. To jednak nie nastąpiło.

Analiza przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy nakazuje rozróżnić aktualizację danych ewidencyjnych dotyczących lokali w zależności do tego, jakie dane mają zostać zmodyfikowane:

- jeśli aktualizacja ma dotyczyć wyłącznie danych wymienionych w § 25 ust. 2 rozporządzenia tj. danych określających: właścicieli lokali oraz ich udziały w prawie własności, trwałych zarządców lokalu oraz ich udziały w trwałym zarządzie, udziały właścicieli lokalu w nieruchomościach wspólnych związanych z lokalami, identyfikatory działek ewidencyjnych, które wchodzą w skład nieruchomości wspólnych związanych z lokalami, identyfikatory budynków, których części wspólne wchodzą w skład nieruchomości wspólnych związanych z lokalami – to dokumentami stanowiącymi podstawę prawną wprowadzenia zmian ewidencyjnych mogą być wyłącznie dokumenty wymienione w art. 23 prawa geodezyjnego i kartograficznego odnoszące się do zmian w zakresie praw do lokalu tj. odpisy prawomocnych orzeczeń sądowych, zawiadomienia o nowych wpisach w działach I i II księgi wieczystej, odpisy aktów notarialnych, aktów poświadczenia dziedziczenia, odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych wraz załącznikami stanowiącymi ich integralną część, odpisy odpowiednich dokumentów wymaganych przez prawo budowlane lub zawiadomienia o zmianie danych zawartych w ewidencji ludności;

- jeśli zaś aktualizacja ma dotyczyć danych ewidencyjnych lokalu wymienionych w §70 ust. 1 rozporządzenia (identyfikator lokalu, numer porządkowy lokalu w budynku, rodzaj lokalu (mieszkalny, niemieszkalny), liczba izb, liczba i rodzaje pomieszczeń przynależnych, numer kondygnacji, pole powierzchni użytkowej, pole powierzchni pomieszczeń przynależnych, adres lokalu, dane dotyczące pomieszczeń przynależnych) – może się ona odbyć na wniosek właściwych podmiotów (w tym właścicieli lokalu) na podstawie doręczonych przez nich dokumentów opracowanych zgodnie z zasadami określonymi w art. 2 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (rzuty odpowiednich kondygnacji budynku) oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 3 tej ustawy (zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego), z tym jednakże zastrzeżeniem, że wymienione dokumenty mogą być dokumentami źródłowymi wyłącznie, gdy podlegające zmianie dane z § 70 ust. 1 rozporządzenia nie są zawarte w dokumentach wymienionych w art. 23 prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że dane ewidencyjne lokalu niedotyczące zmian w zakresie prawa własności (przedmiotu własności, podmiotu własności) mogą zostać zmodyfikowane w operacie ewidencyjnym na podstawie dokumentacji inwentaryzacyjnej, co jest wykluczone w przypadku danych rejestrowych dotyczących prawa własności lokalu (zmiany w tym zakresie zawsze powinny wynikać z dokumentów wymienionych w art. 23 ustawy). Co wymaga podkreślenia, w taki też sposób zinterpretował i zastosował przepis § 71 ust. 1 rozporządzenia odwoławczy organ ewidencyjny, co czyni bezskutecznym zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa w tym zakresie.

Tymczasem dokonana w kontekście powyższych regulacji analiza treści żądania skarżących prowadzi do wniosku, że poprzez zmianę w zakresie powierzchni lokali mającą być przeprowadzoną na podstawie inwentaryzacji geodezyjnej i zaświadczenia o samodzielności lokalu nr B zmierzają oni w istocie do podważenia dotychczas ujawnionego stanu prawnego lokali jako odrębnych przedmiotów własności. To jednak nie mogło nastąpić, przede wszystkim dlatego, że powierzchnia obydwu spornych lokali, a więc informacja ewidencyjna o której mowa w § 70 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, wynikała z aktu notarialnego kupna – sprzedaży z dnia 12 listopada 2010 r. (i de facto aktów notarialnych go poprzedzających), a więc z dokumentu wymienionego w art. 23 ust. 2 pkt 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego. A taka sytuacja, zgodnie z § 71 ust. 1 rozporządzenia wykluczała posłużenie się do aktualizacji tych danych dokumentem innym niż wymieniony w art. 23 prawa geodezyjnego i kartograficznego. Dodać należy, że zarówno zaświadczenie o samodzielności lokalu jak i geodezyjna inwentaryzacja lokalu nie zostały wymienione wśród dokumentów źródłowych w art. 23 prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Nadto zaświadczenie z dnia 20 sierpnia 2014 r. zawiera wyłącznie stwierdzenie, iż lokal nr B, usytuowany w budynku przy ul. M. [...] w B., jest samodzielnym lokalem użytkowym. Nie zawiera ono żadnych informacji o powierzchni tego lokalu czy innych danych charakteryzujących lokal, na które powołują się skarżący. Wydaje się natomiast – z uwagi na treść założonej dla niego księgi wieczystej KW nr [...] oraz z uwagi na treść aktów notarialnych, na podstawie których był poddawany obrotowi prawnemu (z dnia 23 marca 2007 r., kiedy ustanowiono jego odrębną własność i kolejnych aktów, na podstawie których był poddawany obrotowi prawnemu: z dnia 8 października 2010 r. i z dnia 12 listopada 2010 r.) – że zaświadczenie to może dotyczyć wyłącznie takiej powierzchni lokalu i takiego jego kształtu, który wynika z wymienionych wyżej dokumentów. Nie sposób natomiast przyjąć, jak oczekują skarżący, by zaświadczenie z dnia 20 sierpnia 2014 r. dotyczyło lokalu nr B o powierzchni 67,07 m2 stanowiącego odrębny, samodzielny lokal użytkowy będący odrębnym przedmiotem własności i świadczyło jednocześnie, że lokal nr A nie istnieje.

Wskazać też trzeba, że do wniosku nie załączono żadnych dokumentów świadczących o zmianie stanu prawnego wynikającego z aktu notarialnego z dnia 12 listopada 2010 r. w zakresie pozostawania przez lokale nr A i nr B przedmiotami odrębnej własności jako dwa lokale a nie jako jeden większy pod nr B. Załączona do wniosku geodezyjna inwentaryzacja w ogóle nie dotyczy ustanowienia czy modyfikacji prawa odrębnej własności lokali a jedynie przedstawia rzut lokali na kondygnacji budynku, zatem nie może podważyć zapisów aktów notarialnych i ksiąg wieczystych dotyczących tych lokali oraz wielkości przynależnych do nich udziałów w częściach wspólnych gruntu i budynku oraz urządzeń.

Trafnie przy tym organ ewidencyjny odwoławczy wskazał na ustawę z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 z późn. zm.), w której wskazano jakie skutki wywiera ustanowienie odrębnej własności lokalu. Są to m.in. przypisanie wyodrębnianemu lokalowi określonej wielkości udziału w nieruchomości wspólnej oraz w jej częściach wspólnych jako prawa związanego z własnością (art. 3 ust. 1, 2, 3, i 4 tej ustawy). Nadto, jak wynika z art. 22 ust. 4 ustawy o własności lokali, połączenie dwóch lokali stanowiących odrębne nieruchomości w jedną nieruchomość lub podział lokalu wymaga zgody właścicieli wyrażonej w uchwale, zaś w razie odmowy zainteresowany może żądać rozstrzygnięcia przez sąd. Tak, jak wyłożono w zaskarżonej decyzji, połączenie lokali do tej pory stanowiących odrębny przedmiot własności wiąże się również ze zmianą udziału nowego lokalu w częściach wspólnych nieruchomości, co także wymaga wskazania w ewentualnej uchwale w przedmiocie połączenia. Oznacza to, że skoro ustawa o własności lokali przewiduje szczególny tryb dla dokonania połączenia dwóch lokali (uchwała właścicieli), to tylko na tej podstawie, a następnie na podstawie ujawnionego nowego stanu prawnego w księdze wieczystej (likwidacji dwóch ksiąg dla dwóch odrębnych lokali i założenie jednej, wspólnej) jest możliwa aktualizacja ewidencji gruntów i budynków w zakresie wykreślenia lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności i połączenia jego powierzchni z innym lokalem. Wymienionych dokumentów dowodzących, że takie zmiany stanu prawnego odnośnie lokali nr A i nr B miały miejsce wnioskodawcy nie przedstawili, a tym samym organ ewidencyjny nie miał podstaw do wprowadzenia żądanych zmian.

W konsekwencji, wbrew zarzutom skargi, nie mogło dojść do aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie żądanym we wniosku wszczynającym postępowanie. Nie wykazano bowiem, by zapisy zawarte w ewidencji zawierały błędne informacje (art. 24 ust. 2a pkt 1d ustawy), a w związku z tym by konieczne było gromadzenie środków dowodowych będących źródłami danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 2, § 47 ust. 1 rozporządzenia), a w następstwie tych czynności – by konieczne było wydanie decyzji administracyjnej o przeprowadzeniu aktualizacji (art. 24 ust. 2b pkt 2 tej ustawy).

Sąd nie stwierdził również w sprawie niniejszej naruszenia § 47 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem sądu, organ odwoławczy trafnie ocenił, że brak było podstaw do prowadzenia w sprawie szerszego postępowania wyjaśniającego lub zlecania sporządzenia nowych dowodów czy żądania nowych wyjaśnień, a w związku z tym dopuszczania dowodów zawnioskowanych przez strony (oględziny, opinia biegłego, przesłuchanie świadków i strony) czy przeprowadzania rozprawy administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że dokumenty przedstawione przez wnioskodawców przy wniosku nie podważały zapisów ewidencyjnych wynikających z aktów notarialnych ustanowienia odrębnej własności lokali, ich sprzedaży oraz kupna przez skarżących. Również w trakcie postępowania takich dowodów podważających te dane nie przedstawiono. Organ nie miał podstaw, aby we własnym zakresie ich poszukiwać, zwłaszcza że stan prawny obydwu lokali (w zakresie ich powierzchni i tego, że stanowią odrębne przedmioty własności) wbrew stanowisku wnioskodawców jako bezsporny wynika ze zgromadzonej dokumentacji. Nie powstały zatem wątpliwości, których wyjaśnienie wymagałoby skorzystania z osobowych źródeł dowodowych. Tym samym odmowa przeprowadzenia dowodów nie naruszała przepisów procesowych o postępowaniu wyjaśniającym zarzuconych w skardze tj. art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Również organ odwoławczy trafnie nie znalazł powodów aby przeprowadzać uzupełniające postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 136 w związku z art. 84 § 1, 85 § 1 i art. 86 k.p.a. oraz by orzekać w inny sposób niż przez utrzymanie prawidłowej decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Końcowo, dla potwierdzenia dokonanej przez organy a podlegającej zaakceptowaniu przez skład orzekający w sprawie niniejszej oceny prawnej, wskazać należy na ugruntowaną linię orzecznictwa sądów administracyjnych, które odnośnie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków wskazują wyraźnie, że posługiwanie się przez prawodawcę w przepisach rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. pojęciem "aktualizacji" a nie "prostowania" nie oznacza, że w ogóle nie jest możliwe usuwanie błędów czy omyłek w ewidencji w ramach pojęcia "aktualizacja", ale powinno się to odbywać w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych – w świetle złożonych dokumentów - pomyłek. Ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego, ma bowiem odzwierciedlać w sposób prawidłowy aktualny stan prawny, a nie go tworzyć (vide wyroki z dnia 13 października 2010 r., III SA/Kr 277/09, z dnia 27 lutego 2013 r., III SA/Kr 960/12, z dnia 15 maja 2012 r., III SA/Lu 86/12, z dnia 27 października 2010 r., III SA/Kr 203/09, z dnia 10 sierpnia 2010 r., II SA/Bk 272/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Zatem przez zmiany w ewidencji nie można doprowadzić do modyfikacji czy ustalenia stanu prawnego, ale kolejność powinna być odwrotna. Dopiero zmiana lub ustalenie stanu prawnego nieruchomości dokonana w innym trybie np. w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym lub na podstawie odpowiednich dokumentów (oświadczeń prawnych) cywilnych, których skutki zostaną ujawnione w księdze wieczystej (np. uchwała współwłaścicieli o połączeniu lokali) powinny znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków (vide wyroki z dnia 14 maja 2013 r., III SA/Gd 732/12, z dnia 21 marca 2013 r., III SA/Kr 1048/12, z dnia 27 lutego 2013 r., IV SA/Po 1108/12, CBOSA).

Skoro zatem w sprawie niniejszej nowy stan prawny, odmienny niż wynikający z aktów notarialnych dotyczących spornych lokali i ich ksiąg wieczystych nie wynikał z przedłożonych organom ewidencyjnym dokumentów, aktualizacja nie mogła zostać dokonana. Organ nie mógł bowiem we własnym zakresie dokonywać zmian w zakresie prawa własności i powierzchni lokali nr A i nr B, co też prawidłowo ocenił odmawiając żądanej aktualizacji.

Końcowo wskazać trzeba, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego skarżących zawartego w skardze, bowiem dokumenty w nim wskazane znajdują się w aktach administracyjnych, a jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji były poddane ocenie organu. Nie stanowią zatem dowodów uzupełniających, których przeprowadzenie mogłoby się przyczynić do wyjaśnienia wątpliwości w sprawie.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.