Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1530/15 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1530/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwanego Prezesem ZUS) z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Prezes ZUS odmówił przyznania B. M. renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Odmowa przyznania świadczenia nastąpiła z powodu braku okresu składkowego w okresie 10 – lecia poprzedzającego powstanie u B. M. całkowitej niezdolności do pracy. Orzeczeniem z dnia [...] marca 2015 r. Komisja Lekarska stwierdziła, że B. M., w okresie od 6 listopada 2014 r. do 31 marca 2016 r., jest całkowicie niezdolna od pracy.

Wnioskiem z dnia 31 marca 2015 r., złożonym na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm., dalej jako u.e.r.), B. M. wystąpiła do Prezesa ZUS o przyznanie jej w drodze wyjątku świadczenia, odpowiadającego rencie z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Strona wskazała, że ze względu na stwierdzenie przez lekarza orzecznika ZUS powstania całkowitej niezdolności do pracy po upływie 10 lat, od ustania ostatniego zatrudnienia, nie udało jej się wykazać spełnienia przesłanek koniecznych do uzyskania renty w trybie ustawowym, pomimo posiadania przez nią okresów składkowych i nieskładkowych.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Prezes ZUS odmówił B. M. przyznania świadczenia. Na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych organ ustalił, że na przestrzeni 55 lat życia B. M. udokumentowała 24 lata, 3 miesiące i 18 dni łącznych okresów ubezpieczenia. Jednakże zarówno w 10 - leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i w 10 - leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - nie udokumentowano żadnego z tych okresów. Ponadto organ wskazał, że z dniem 31 października 2002 r. strona zaprzestała zatrudnienia i do powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu 6 listopada 2014 r., tj. przez ponad 12 lat nie wykonywała zatrudnienia ani innej działalności, popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.

Prezes ZUS uznał, że w sprawie nie zostały wykazane określone w art. 83 u.e.r. przesłanki umożliwiające przyznanie wnioskowanego świadczenia. Ze wskazanego przepisu wynikają bowiem trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty w trybie zwykłym musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Zdaniem organu skarżąca nie wykazała szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionej przerwie w zatrudnieniu, nie orzeczono wobec niej całkowitej niezdolności do pracy. Z kolei wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny (1130,45 zł brutto, który jest wyższy od najniższego świadczenia emerytalnego z FUS) nie wskazuje, aby strona pozostawała bez niezbędnych środków utrzymania.

Od powyższej decyzji strona skierowała do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak ubezpieczenia w okresie poprzedzającym orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy, strona tłumaczyła sytuacją na rynku pracy i wskazała że w tym czasie przez okres 6 lat pozostawała zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Jako okoliczność szczególną, strona wskazała swój zły stan zdrowia, który w takim stopniu utrudniał jej aktywność zawodową, że w świetle warunków rynku pracy nie była w stanie jej podejmować. Kwestionowała także ustalenia organu, polegające na twierdzeniu że posiadane przez nią środki wystarczają na jej utrzymanie, wskazując iż osoba w jej stanie zdrowia potrzebuje znacznie wyższych kwot na zaspokojenie swych potrzeb i kontynuowanie leczenia, a organ winien odnosić fakt posiadanych przez nią środków do jej potrzeb i wydatków, nie zaś do kwoty świadczeń z FUS.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję własną. Organ podał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Tymczasem w przypadku skarżącej w 10 - leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – strona nie udowodniła żadnego z tych okresów.

Organ podzielił ustalenia będące podstawą orzeczenia w pierwszej instancji. Prezes ZUS uznał, że niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec wnioskodawczyni w okresie od 1 listopada 2002 r. do 6 listopada 2014 r. nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania zdrowotne, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ podał, że Komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] marca 2015 r. ustaliła, iż strona jest całkowicie niezdolna do pracy od 6 listopada 2014 r. do 31 marca 2016 r. Prezes ZUS przyjął, że podnoszona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sama trudna sytuacja panująca na rynku pracy, jak również długotrwały stan bezrobocia bez wykazanej aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji, nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 u.e.r. Zdaniem organu formalna rejestracja w urzędzie pracy świadczy tylko o spełnieniu przez daną osobę przesłanek do przyznania statusu bezrobotnego. Organ podkreślił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż w latach 2002-2014 stopa bezrobocia w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni wynosiła od 4,8% do 10,8% i była niższa od stopy bezrobocia w skali kraju wynoszącej od 9,5% do 19%.

Ponadto organ zgodził się, że przy osiąganych przez skarżącą i jej rodzinę dochodach nie ma podstaw do uznania, aby strona pozostawała bez niezbędnych środków utrzymania. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych strony, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Ostatecznie organ uznał, iż obecna niemożność podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Od powyższej decyzji B. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu:

1. błędną wykładnię art. 83 u.e.r. skutkującą przyjęciem, że w przypadku skarżącej nie zachodzą szczególne okoliczności, powodujące niespełnienie ustawowych warunków do uzyskania renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy,

2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, że skarżąca posiada niezbędne środki utrzymania na podstawie zestawienia dochodów członków rodziny, nie pozostających z nią we wspólnym gospodarstwie domowym, a mieszkających na stałe za granicą, a ponadto bez uwzględnienia dodatkowych niezbędnych środków utrzymania związanych z przechodzoną chorobą nowotworową,

3. naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy lub wezwania strony do przedłożenia dodatkowych dowodów, skutkujące oddaleniem wniosku z tym uzasadnieniem, że wnioskodawczyni nie wykazała aktywności zmierzającej do znalezienia pracy w trakcie zarejestrowania jako osoba bezrobotna, podczas, gdy Urząd Pracy odmówił jej wydania kopii akt bezrobotnego potwierdzającej brak przedstawienia jakiejkolwiek oferty pracy,

4. pominięcie okoliczności wynikających z akt sprawy, a dotyczących w szczególności stanu zdrowia skarżącej w okresie zarejestrowania jako osoba bezrobotna oraz w późniejszym okresie, co wpływało w sposób zasadniczy na jej atrakcyjność na rynku pracy, jak również bardzo krótkiego okresu brakującego do spełnienia warunków nabycia prawa do renty w trybie zwykłym.

Ponadto skarżąca wyraziła wątpliwość co do prawidłowości decyzji I instancji zwracając uwagę, że podpisana została ona przez Z-cę Dyrektora ZUS Oddział w B., z upoważnienia Prezesa ZUS, choć na dzień wydania decyzji stanowisko Prezesa ZUS nie było obsadzone, zaś jego obowiązki były pełnione przez "p.o.".

Skarżąca zarzuciła organowi przede wszystkim pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy okoliczności wpływających na niemożliwość podjęcia przez nią zatrudnienia, wskazanych i udokumentowanych we wniosku, ograniczając się jedynie do przytoczenia liczby udokumentowanych okresów ubezpieczenia oraz okresu przerwy, które to okoliczności nie stanowią przedmiotu rozstrzygnięcia w sprawie o świadczenie w drodze wyjątku, tylko o świadczenie w trybie zwykłym i są bezsporne w niniejszej sprawie.

Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, który analizując okresy podlegania przez nią ubezpieczeniu, nie wziął pod uwagę okresów składkowych i nieskładkowych, przypadających przed utratą zatrudnienia i skupił się jedynie na ostatnich 10 latach zarzucając, że zamiast wymaganych 5- ciu lat, nie wykazała ona żadnego okresu ubezpieczenia.

Ponadto zdaniem skarżącej do okresu, który winien być zaliczony, w ramach nabywania prawa do świadczeń z ZUS, należało uwzględnić udokumentowany przez nią okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców po ukończeniu 16 roku życia, wówczas czas brakujący do uzyskania świadczenia byłby naprawdę nieznaczny.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej może stanowić szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 u.e.r., jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być - przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy – szczególną okolicznością, o której mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r.

Według skarżącej Prezes ZUS powinien uwzględnić okres udokumentowanego ubezpieczenia strony, zwłaszcza w sytuacji kiedy "brakujący" do wymiaru niezbędnego do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym okres wynosi zaledwie kilka miesięcy.

Jako dodatkowy argument przemawiający za uwzględnieniem jej wniosku skarżąca podniosła aktualny stan zdrowia, związany z koniecznością leczenia choroby nowotworowej i kosztami jakie się z tym wiążą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd oddalając skargę wskazał, że na tle kompleksowej regulacji ustawowej określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, świadczenie w drodze wyjątku to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia - odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu - przez osoby, które nie spełniają warunków do jego uzyskania w zwykłym trybie. Sąd wskazał na treść przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie tj. art. 83 ust. 1 u.e.r., z którego wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty w trybie zwykłym musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Sąd podkreślił, iż przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek i brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

W ocenie Sądu, w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, Prezes ZUS zasadnie wywiódł, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka niezbędna do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, określona w art. 83 ust. 1 u.e.r., gdyż wobec skarżącej nie wykazano szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia w latach 2002 – 2014., a ponadto w tym okresie strona nie legitymowała się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Sąd zauważył przy tym, że niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, omawiany przepis łączy z całkowitą niezdolnością do pracy, bądź wiekiem.

Sąd wskazał, że w przypadku skarżącej bezspornym jest, iż w latach 2002- 2014 nie orzeczono wobec niej całkowitej niezdolności do pracy. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] marca 2015 r., w którym stwierdzono, że skarżąca do dnia 31 marca 2016 r., jest całkowicie niezdolna do pracy, a datą powstania całkowitej niezdolności jest 6 listopada 2014 r. Orzekając w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, Prezes ZUS nie może dokonywać swobodnej oceny zdolności wnioskodawcy do podjęcia zatrudnienia, lecz jest związany orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS.

W sytuacji pogarszającego się stanu zdrowia, strona może wnioskować do ZUS o ponowne przeprowadzenie badań, w celu ewentualnego stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy. W tym kontekście Sąd uznał, iż bez wpływu na ocenę niniejszej sprawy pozostaje załączona do skargi dokumentacja medyczna skarżącej. W przedmiotowej sprawie orzeczenie lekarskie o powstaniu całkowitej niezdolności do pracy zapadło dopiero w dniu 6 listopada 2014 r., czyli po 12 latach od zaprzestania zatrudnienia, wobec czego subiektywna ocena skarżącej, iż w jej konkretnym przypadku, tak długą przerwę w zatrudnieniu wywołały okoliczności szczególne, to jest wiek i stan zdrowia po przebytych chorobach wpływający na utratę jej atrakcyjności dla potencjalnych pracodawców, nie mogła skutkować uznaniem przez organ, iż spełnia ona przesłankę całkowitej niezdolności do pracy.

Za niemające wpływu na niniejszą sprawę, uznał Sąd przywołane przez skarżącą, w celu poparcia swego stanowiska, orzeczenia sądów administracyjnych, ponieważ orzeczenia te zapadły w odmiennych stanach faktycznych.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd stwierdził brak spełnienia przez skarżącą w sposób kumulatywny wszystkich przesłanek z art. 83 u.e.r., a co za tym idzie brak podstaw do przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku.

Sąd stwierdził ponadto, że sama trudna sytuacja materialna skarżącej spowodowana zwiększonymi wydatkami na życie po przebyciu choroby nowotworowej nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania świadczenia z art. 83 ust.1 u.e.r.

Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego podpisania decyzji organu I instancji przez Z-cę Dyrektora ZUS Odział w B. z upoważnienia Prezesa ZUS w sytuacji, gdy stanowisko Prezesa ZUS nie było obsadzone, a jego obowiązki były pełnione przez p.o., Sąd wskazał, iż kwestie upoważnienia reguluje przepis art. 268 a u.e.r., który stanowi, że organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Zdaniem Sądu fakt nieobsadzenia stanowiska Prezesa ZUS nie znosi samego organu i nie wpływa na ważność upoważnienia do czasu, gdy nie zostanie ono uchylone lub zmienione przez piastuna organu. Dopiero zniesienie organu administracyjnego powoduje utratę mocy udzielonego upoważnienia.

Od powyższego wyroku B. M. złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1.naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 u.e.r., poprzez zastosowanie błędnej metody wykładni z pominięciem wykładni systemowej i celowościowej oraz niewłaściwe zastosowanie, skutkujące bezpodstawnym przyjęciem, że:

- w przypadku skarżącej nie zachodzą szczególne okoliczności powodujące nie spełnienie ustawowych warunków do uzyskania renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, gdyż za takie nie może być uznany stan zdrowia wykazany przedłożoną dokumentacją medyczną,

-niewielki okres brakujący do wymaganego okresu ubezpieczenia, może być brany pod uwagę wyłącznie jeżeli dotyczy przesłanek posiadania wymaganego okresu ubezpieczenia wymienionych w przepisach art. 58 ust 1 - 2 u.e.r., a nie dotyczy przesłanki wskazanej w treści przepisu ust. 4 tego artykułu,

- skarżąca posiada niezbędne środki utrzymania;

2. sprzeczność ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegający na stwierdzeniu, że:

a) nie wystąpiły w wypadku skarżącej szczególne okoliczności uniemożliwiające jej podjęcie zatrudnienia w okresie 10 lat przed stwierdzeniem u niej w sposób formalny, przez lekarza orzecznika ZUS, całkowitej niezdolności do pracy pomimo, że okoliczności te wynikają z przedstawionej przez skarżącą obszernej dokumentacji medycznej, której ocena, pod kątem wpływu stanu zdrowia na ograniczenie możliwości zdobycia zatrudnienia nie wymaga wiadomości specjalnych, lecz jedynie doświadczenia życiowego,

b) posiadane przez skarżącą środki utrzymania, pochodzące z wynagrodzenia męża powodują, że nie znajduje się ona w niedostatku, bowiem są wyższe od najniższej renty, bez uwzględnienia dodatkowych niezbędnych środków utrzymania związanych z przechodzoną chorobą nowotworową;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało pływ na jego wynik, tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), w zw. z art. art. 7, art. 9 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji obowiązku przeprowadzenia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy lub wezwania strony do przedłożenia dodatkowych dowodów, skutkujące oddaleniem wniosku z tym uzasadnieniem, że wnioskodawczyni nie wykazała aktywności zmierzającej do znalezienia pracy w trakcie zarejestrowania jako osoba bezrobotna, podczas, gdy Urząd Pracy odmówił skarżącej wydania kopii akt bezrobotnego potwierdzającej brak przedstawienia jej jakiejkolwiek oferty pracy,

b) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a., w zw. z art. 8 kpa, polegające na oddaleniu skargi, pomimo przeprowadzenia przez organ administracji postępowania w sposób wybiórczy, ze skupieniem się w uzasadnieniu na elementach stanu faktycznego korzystnych dla organu, z całkowitym pominięciem okoliczności wynikających z akt sprawy, a dotyczących w szczególności stanu zdrowia skarżącej w okresie zarejestrowania jako osoba bezrobotna oraz w późniejszym okresie co wpływało w sposób zasadniczy na jej atrakcyjność na rynku pracy, jak również bardzo krótkiego okresu brakującego do spełnienia warunków nabycia prawa do renty w trybie zwykłym,

c) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 kpa, polegające na oddaleniu skargi, pomimo jego niezastosowania zarówno w postępowaniu , pierwszoinstancyjnym, jak przy ponownym rozpatrzeniu sprawy,

d) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 kpa, polegające na oddaleniu skargi, pomimo zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, wyrażające się m.in. w nie zwróceniu się do Powiatowego Urzędu Pracy w B. o nadesłanie dokumentacji związanej z aktywnością skarżącej w poszukiwaniu pracy i skupienie się na pobieżnej ocenie danych statystycznych dotyczących ogólnego poziomu bezrobocia na lokalnym rynku pracy,

e) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 80 KPA polegające na oddaleniu skargi, pomimo zaniechania przez Prezesa ZUS zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji skutkowało ustaleniem, iż brak było szczególnych okoliczności, wskutek których skarżąca nie podejmowała pracy ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wyjaśniła, że podlegała ubezpieczeniom społecznym nieprzerwanie od ukończenia lat 16 do roku 2000, kiedy została zwolniona w związku z likwidacją zakładu pracy. W tej sytuacji została zarejestrowana jako bezrobotna z prawem do zasiłku na 6 miesięcy, po czym podjęła krótkotrwale zatrudnienie i ponownie zarejestrowała się jako bezrobotna bez prawa do zasiłku, stan ten trwał do 2006 r. W tym okresie skarżąca z uwagi na stan zdrowia nie mogła znaleźć zatrudnienia, mimo licznych poszukiwań. Stąd zdaniem skarżącej brak możliwości podjęcia przez nią pracy nie był zawiniony. W 2006 r. skarżąca wyrejestrowała się z urzędu pracy i objęta została ubezpieczeniem męża.

Zdaniem skarżącej przedstawiona przez nią dokumentacja medyczna, opisująca jej stan zdrowia, powinna zostać wzięta pod uwagę na potwierdzenie tego, że nie wykonywanie przez nią pracy nie wynikało z braku zaangażowania strony, lecz było skutkiem obiektywnego braku ofert pracy dla niej. Powyższe z kolei w ocenie skarżącej stanowi dowód zaistnienia szczególnych okoliczności, jako jednej z przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 u.e.r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przedmiotem postępowania był wniosek B. M. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku – renty z tytułu niezdolności do pracy. Możliwość przyznania takiego świadczenia przewiduje art. 83 ust. 1 u.e.r. Treść wskazanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że w trybie szczególnym Prezes ZUS może przyznawać emeryturę bądź rentę w przypadku braku spełniania określonych ustawą warunków do uzyskania tych świadczeń. Ustawa przewiduje następujące świadczenia emerytalno-rentowe: emeryturę, rentę z tytułu niezdolności do pracy, w tym rentę szkoleniową oraz rentę rodzinną. Zasadą jest, że w ramach art. 83 ust. 1 rozpatruje się prawo do świadczenia, o które dana osoba ubiegała się w postępowaniu zwykłym i którego odmówiono ze względu na brak spełnienia ustawowych warunków. Krąg ewentualnych beneficjentów świadczeń wyjątkowych obejmuje ubezpieczonych oraz pozostałych po nich członków rodziny.

Trzeba pamiętać, że sama, nawet najtrudniejsza, sytuacja materialna danej osoby nie jest podstawą przyznania świadczeń w drodze wyjątku (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 marca 2002 r., II SA 2955/01, LEX nr 83734 oraz wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012 r., I OSK 878/12, LEX nr 1225540). Z uprawnień przewidzianych w art. 83 ust. 1 mogą skorzystać ci ubezpieczeni (członkowie rodziny), którzy spełniają łącznie następujące wymogi: 1) wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty; 2) nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym; 3) nie mają niezbędnych środków utrzymania.

W wyroku z dnia 27 września 2006r. sygn. akt I OSK 1112/06 (Lex nr 321169) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), a wobec tego należy ją ocenić porównując sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne.

Punktem wyjściowym dla ustalenia prawa do świadczenia w drodze wyjątku jest spełnienie w znacznym stopniu warunków do uzyskania zwykłej emerytury lub renty. Chodzi tu głównie o staż ubezpieczeniowy, względnie rozmaite wymogi czasowe (por. np. art. 57 ust. 1 pkt 3, art. 58).

Jako okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 należy rozumieć zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2001 r., II SA 3191/00, LEX nr 53784). Zdarzenie to musi mieć taki charakter, by uniemożliwiało ubezpieczonemu pracę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2000 r., II SA 954/00, LEX nr 53788). Przy czym dla oceny, czy w sprawie występują szczególne okoliczności znaczenie i to istotne może mieć wielkość okresu składkowego i nieskładkowego. Inaczej bowiem należy ocenić sytuację ubezpieczonego mającego niewielki taki okres, inaczej zaś sytuację ubezpieczonego, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy w rozmiarze niewiele odbiegającym od wymaganego ustawowo. Dla oceny wystąpienia takich okoliczności, przy założeniu, że stan zdrowia był na tyle zły, że uniemożliwiał skuteczne poszukiwanie pracy i podjęcie zatrudnienia, znaczenie ma również wiek ubezpieczonego. Sytuacja takiej osoby liczącej niespełna 60 lat jest diametralnie mniej korzystna w stosunku do osoby młodej lub w średnim wieku (por. wyrok Naczelnego Sądu z dnia 12 marca 2009 r. sygn.. akt I OSK 1023/08, Lex nr 570285).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istotnie wskazuje się, iż pozostawanie bezrobotnym może być brane pod uwagę w aspekcie spełnienia przesłanki z art. 83 ust. 1 ww. ustawy, na co powołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Fakt ten nie przesądza jednak jeszcze, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego.

Nie jest w niniejszej sprawie sporne, że skarżąca była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Należy mieć jednak na uwadze znaczny okres pozostawania skarżącej bez pracy, który wynosił 12 lat przed orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Skarżąca, biorąc pod uwagę stosunkowo młody wiek w owym czasie, mogła przecież poszukiwać pracy w innych miejscowościach na terenie Polski. Trudności w znalezieniu pracy, spowodowane dużym bezrobociem w regionie, nie świadczą jeszcze, że pracy tej w kwestionowanych okresach w ogóle nie można było uzyskać. Czym innym bowiem jest trudność w znalezieniu pracy, a czym innym niemożność jej uzyskania lub niemożność jej podjęcia. Brak pracy w dotychczasowym miejscu zamieszkania skłania osoby zainteresowane nią do poszukiwania zatrudnienia także w innych częściach kraju lub za granicą. Sąd I instancji w pełni zasadnie wywiódł, że samo bezrobocie nie stanowi usprawiedliwienia dla braku okresu składkowego u ubezpieczonego. Za usprawiedliwione - w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" - należy natomiast uznać bezrobocie występujące w powiązaniu z innymi zdarzeniami, np. koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, bądź obłożnie chorym członkiem rodziny, postępującą chorobą potwierdzoną orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, wiekiem osoby bezrobotnej zbliżającym się do ustawowego wieku emerytalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 pażdziernika 2009 r. sygn. akt I OSK 307/09, Lex nr 571017 ).

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że powoływanie się wyłącznie na pogarszający się stan zdrowia, przy braku orzeczenia o niezdolności do pracy, czy innych dokumentów wskazujących na to, że stan zdrowia uniemożliwiał podjęcie zatrudnienia, nie może być uznane za szczególną okoliczność, uzasadniającą niewypracowanie wymaganego okresu ubezpieczenia. Trzeba ponownie zwrócić uwagę, że w sprawie analizowany jest okres 12 lat poprzedzający wydanie orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, w którym to czasie skarżąca nie wykazała żadnego okresu składkowego, nadto przez ostatnie 6 lat skarżąca nie była osobą zrejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, a zatem okoliczność poszukiwania pracy w tym okresie winna wykazać dostępnymi dla niej dowodami.

Powyższe prowadzi do konstatacji, że przeprowadzona przez Sąd I inst. ocena wskazanych okoliczności sprawy była prawidlowa.

Przepis art. 83 ust.1 u.e.r. opiera się na instytucji uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia przez stronę warunków określonych w ustawie, wniosek strony nie musi być przez organ rozpatrzony pozytywnie. Istotna jest w takiej sytuacji argumentacja organu odmawiającego wnioskowanego świadczenia, która winna mieścić się w prawnych kanonach, a przez to nie może mieć dowolnego charakteru. Trzeba też mieć na uwadze, że wskazany przepis uzależnia przyznanie świadczenia od łącznego spełnienia warunków, które muszą być interpretowane w sposób ścisły, ich interpretacja rozszerzająca nie jest prawidłowa, chodzi bowiem o wydatkowanie środków publicznych, do których wnioskodawca na zasadach ogólnych – nie nabył uprawnień.

Powyższe uwagi mają znaczenie przy interpretacji przepisu na tle konkretnej sprawy administracyjnej.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że rolą organu administracyjnego jest wszechstronne wyjaśnienie i rozpatrzenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tak aby jej stan faktyczny nie budził wątpliwości (art. 7, 77 § 1 kpa). Nie jest natomiast rolą organu "poszukiwanie" kolejnych dowodów, jeżeli taka potrzeba nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. Trzeba też mieć na uwadze, że przepisy procesowe przed organem administracyjnym przewidują aktywną rolę strony i uczestnika postępowania. W toku postępowania, na każdym jej etapie, strona i uczestnik postępowania mogą przedkładać dowody, zgłaszać wnioski dowodowe oraz oświadczenia, podnosić twierdzenia. Okoliczności mogące mieć dla sprawy istotne znaczenie powinny być poddane analizie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, natomiast brak pogłębienia materiału dowodowego wynikający z postawy strony postępowania nie może stanowić uchybienie obciążające organ administracyjny.

Stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje na to, iż prawidłowe jest uznanie, że nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. O wyjątkowości podnoszonych przez stronę okoliczności nie może zwłaszcza przesądzać jej subiektywne przekonanie, lecz muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być traktowane jako szczególne (wyjątkowe). Z pewnością do tych okoliczności nie można zaliczyć trudności w znalezieniu pracy lub złej sytuacji majątkowej rodziny wnioskodawcy, wniosek nie dotyczy bowiem świadczenia z pomocy społecznej.

W tych okolicznościach sprawy zarzuty skargi kasacyjnej nie mały uzasadnionych podstaw.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.