Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spr.) Ewa Pisula - Dąbrowska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przetwarzania danych osobowych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające z dnia [...] kwietnia 2013 r., 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.

Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w W. zawiadomiła Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, a także wniosła skargę, dotyczącą naruszenia przez Urząd [...] – Dzielnicę [...] obowiązku zachowania w tajemnicy danych osobowych osób zamieszkujących w W. przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Rozpoznając sprawę wskutek wniesionego zażalenia, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z [...] września 2013 r. utrzymał w mocy skarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu podniósł, iż Spółdzielnia nie posiada przymiotu strony przedmiotowego postępowania. Prawo do ochrony danych osobowych przysługuje bowiem tylko osobie, o której dane chodzi. Przepisy ustawy - Prawo spółdzielcze nie upoważniają zaś Spółdzielni do wykonywania prawa ochrony danych osobowych w zastępstwie jej członków. Tym samym Spółdzielnia nie może skutecznie zainicjować tego postępowania. Organ wyjaśnił również, iż możliwość podjęcia postępowania przez organ z urzędu jest jego autonomicznym uprawnieniem.

Z powyższym postanowieniem Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w W. nie zgodziła się i wywiodła skargę do tutejszego Sądu.

Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

- art. 61a oraz art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.;

- art. 6 i art. 51 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze;

- art.1 ust. 1 i 3 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych.

W ocenie skarżącej, posiada ona uprawnienie do zainicjowania postępowania dotyczącego ochrony danych osobowych jej członków. Ma bowiem obowiązek zaspokajania ich potrzeb i działania w ich interesie.

W uzasadnieniu skarżąca zaprezentowała także szereg argumentów ad meriti, przemawiających za potrzebą wszczęcia z urzędu, czy na wniosek, postępowania w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia, zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ wyjaśnił, w sposób wyczerpujący, brak istnienia podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zawiadomienia oraz skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W., dotyczącej nieprawidłowości w przetwarzaniu przez Urząd [...] danych osobowych członków Spółdzielni oraz osób niebędących jej członkami, lecz posiadającymi prawa w nieruchomościach znajdujących się w jej zasobach.

Materia odmowy wszczęcia postępowania została uregulowana w przepisie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z brzmieniem wyżej powołanej normy prawnej, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Ustawodawca w zacytowanym przepisie rozróżnił więc dwie sytuacje, w których nie będzie możliwe wszczęcie postępowania. Pierwsza z nich, dotycząca przymiotu strony, nie budzi żadnych wątpliwości. Oczywistym jest bowiem, że inicjatorem postępowania może być jedynie podmiot, któremu przysługiwać będzie w danym postępowaniu przymiot strony (zgodnie z regulacją art. 28 K.p.a.).

Druga z przesłanek, oznaczonych w art. 61a § 1 K.p.a., ma zaś zdecydowanie szerszy zakres. Odsyła bowiem do "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie nie może być wszczęte. W ocenie tutejszego Sądu, istnienie tej przesłanki powinno być badane m.in. w odniesieniu do kompetencji organu, a w szczególności do tego, czy organ posiada uprawnienie do wszczęcia danego postępowania z urzędu. Jeśli bowiem organ posiada takie kompetencje, to niezależnie od tego, czy podmiotowi składającemu skargę przysługuje przymiot strony w ewentualnym postępowaniu administracyjnym, organ winien również rozważyć to, czy okoliczności wskazane w tej skardze nie przemawiają za działaniem z urzędu. Pamiętać należy o tym, iż Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, w myśl przepisu art. 12 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, jest obowiązany do kontroli zgodności przetwarzania danych osobowych z przepisami o ochronie danych osobowych. Realizując to zadanie, organ może z urzędu, przy stwierdzeniu naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, w drodze decyzji administracyjnej, nakazać przywrócenie stanu zgodnego z prawem (art. 18 ust. 1).

Tak wiec w przypadku każdego zawiadomienia, czy skargi wpływającej do organu, a dotyczącej podejrzenia naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, organ winien rozważyć to, czy istnieje konieczność podjęcia postępowania z urzędu.

W świetle powyższego, uwzględniając realia niniejszej sprawy, uznać należało, że organ, wydając skarżone postanowienie, winien odnieść się nie tylko do materii istnienia po stronie Spółdzielni przymiotu strony, ale także nawiązać do kwestii innych uzasadnionych przyczyn, dla których postępowanie nie mogło być wszczęte, tj. problematyki braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.

Potwierdzeniem ww. konkluzji są motywy, zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2013 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1504/11, zgodnie z którymi: "organ odmówi wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania, albo wniosła je strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu".

Przechodząc do materii niniejszej sprawy, wskazać należy, że organ w uzasadnieniu skarżonego postanowienia w sposób szeroki przedstawił motywy, jakimi kierował się, uznając Spółdzielnię Mieszkaniową za podmiot nieupoważniony do zainicjowania przedmiotowego postępowania. Organ nie wyjaśnił jednak tego, czy badał istnienie przesłanek do podjęcia postępowania z urzędu, a jeżeli je badał, to jakie motywy przesądziły o niedziałaniu z urzędu. Organ w tym zakresie ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że kwestia podejmowania postępowania z urzędu jest jego autonomiczną decyzją.

Takie uzasadnienie, odnoszące się do spornej problematyki, należało uznać za niewystarczające. Tutejszy Sąd nie kwestionuje oczywiście uprawnienia organu do samodzielnego decydowania o konieczności podejmowania postępowań z urzędu. Jednakże, nie znając motywów, jakie przesądziły o niedziałaniu organu z urzędu, Sąd został pozbawiony możliwości ich weryfikacji. To zaś doprowadziło do konkluzji, iż organ przy wydawaniu skarżonego postanowienia, naruszył normę art. 107 § 3 K.p.a. W tym więc zakresie skarżone rozstrzygnięcie nie poddawało się kontroli sądowej, co przesądziło o konieczności jego uchylenia.

Rozpoznając niniejszą skargę, tutejszy Sąd przychylił się natomiast do stanowiska organu, iż Spółdzielni Mieszkaniowej nie przysługiwał przymiot strony spornego postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 28 K.p.a.: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Treść przytoczonej regulacji wskazuje na to, że m.in. elementem koniecznym, umożliwiającym skuteczne wywodzenie istnienia statusu strony, jest posiadanie interesu prawnego w inicjowaniu danego postępowania administracyjnego.

Co się tyczy sformułowania "interes prawny", to należy je rozumieć w ten sposób, iż jest to wynikające z konkretnej normy prawa materialnego uprawnienie do żądania wszczęcia przez określony podmiot, ściśle określonego postępowania. Z przepisu prawa materialnego, jaki winien zastosować organ administracji, musi bowiem wynikać legitymacja procesowa strony.

Dla lepszego i szerszego zobrazowania omawianej materii, zasadnym jest odniesienie się do dorobku judykatury. I tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego 7 czerwca 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2226/12 stwierdził, że : "pojęcie (interes prawny), na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania".

W podobnym duchu wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 18 kwietnia 2013 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1957/11, przesądzając, że: "interes prawny określany jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje więc on wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym".

Badając więc interes prawny Spółdzielni w inicjowaniu przedmiotowego postępowania, należało nawiązać do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Z całokształtu zapisów wyżej powołanego aktu prawnego, a w szczególności z treści art. 1, art. 6 i art. 32 wynika, że przedmiotem ochrony przewidzianej w ustawie są dane osobowe osoby fizycznej. Dodatkowo art. 32 omawianej ustawy wskazuje, że każdej osobie przysługuje prawo do kontroli przetwarzanych danych, które jej dotyczą. Przepis ten precyzuje kwestię tego, kto jest uprawniony do dochodzenia ochrony konkretnych danych osobowych.

W świetle powyższego, uprawnienie do ochrony danych osobowych jawi się jako wysoce zindywidualizowane prawo konkretnej osoby fizycznej, która samodzielnie może decydować o tym, czy będzie dochodzić ochrony swoich praw, czy też nie. Żaden inny podmiot nie może w zastępstwie konkretnej osoby fizycznej oceniać tego, czy określone działania naruszyły prawo tej konkretnej osoby do ochrony jej danych osobowych. Stąd więc, nie sposób skutecznie uznać Spółdzielni Mieszkaniowej za podmiot uprawniony do inicjowania przed Generalnym Inspektorem Ochrony Danych Osobowych postępowania, dotyczącego ochrony danych osobowych jej członków, czy też innych osób posiadających prawa w nieruchomościach znajdujących się w zasobach Spółdzielni.

Wywodzenie przez skarżącą uprawnienia do inicjowania niniejszego postępowania z przepisów ustawy - Prawo spółdzielcze, czy z przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, jawi się więc jako nadinterpretacja przepisów powołanych unormowań. Niniejsze postępowanie nie dotyczy bowiem ekonomicznego, społecznego, kulturowo-oświatowego interesu członków Spółdzielni, ani też zaspokajania ich potrzeb, a jedynie ich osobistych, indywidualnych uprawnień do ochrony własnych danych osobowych. Z tych zaś uprawnień członkowie Spółdzielni mogą, lecz nie muszą skorzystać.

W tym stanie sprawy, uznając że skarżone postanowienie narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie zobowiązany do tego, aby uwzględniając konkluzje tutejszego Sądu, zawarte w niniejszym uzasadnieniu, zbadał zasadność podjęcia postępowania nie tylko na wniosek, ale również z urzędu. Wynik powyższych dywagacji powinien zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu, sporządzonym stosownie do wymogów zawartych w treści art. 107 § 3 K.p.a.