Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. B. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 627/19 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. B. w S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia 6 sierpnia 2019 r. nr ... w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. na rzecz Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. – Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. B. w S. kwotę 1837 (jeden tysiąc osiemset trzydzieści siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 627/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców [...] w S. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G.Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem skargi skarżący uczynił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...]sierpnia 2019 r., mocą której organ – w następstwie nieuznania wniesionej reklamacji – orzekł o określeniu skarżącemu opłaty zmiennej za okres II kwartału 2019 r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm. – dalej jako; "P.w.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2017 r.").

Sąd wywiódł, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych, ponieważ ROD jest niewątpliwie podmiotem korzystającym z usług wodnych w rozumieniu ustawy – Prawo wodne, ciąży na nim obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne.

W ocenie Sądu organy prawidłowo wyliczyły wysokość opłaty zmiennej, ponieważ nie sposób celów rolniczych (lub leśnych), o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r., utożsamiać z celami ROD wymienionym w art. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych ( tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2176 – dalej zwanej: "u.r.o.d.") i są nimi m.in.: zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych (pkt 1). Jakkolwiek "prowadzenie upraw ogrodniczych" stanowi niewątpliwie wycinek aktywności rolniczej polegającej na uzyskiwaniu z prowadzonych upraw określonych płodów rolnych, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że aktywność ta nie jest prowadzona w celach rolniczych, czyli w celach związanych z produkcją roślinną lub zwierzęcą, lecz – co wynika z charakteru ROD - w celach związanych z zaspokajaniem wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb użytkowników ROD (działkowców) i ich rodzin. Te cele nie są równoznaczne z "celami rolniczymi", o jakich mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r.

Nadto Sąd wskazał, że zaprezentowana wyżej wykładnia jest zgodna także z upoważnieniem ustawowym, na podstawie którego wydane zostało rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2017 r. (tj. na podstawie art. 277 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 lit. b-d P.w.), w którym w sposób wyraźny dopuszczono możliwość różnicowania wysokości stawek opłat w zależności od m.in. przeznaczenia pobieranej wody (art. 277 ust. 2 pkt 2 lit. c/ in fine). Oczywistym być musi, że pobór wody związany z celami rolniczymi, a więc z działalnością mającą na celu produkcję rolno-zwierzęcą, w sposób uzasadniony może następować na warunkach uprzywilejowanych, aniżeli w przypadkach korzystania z wód służących przede wszystkim realizacji celów rekreacyjno-wypoczynkowych.

Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, jakoby wskazane cele działalności ROD nie zostały określone w Polskiej Klasyfikacji Działalności, do której to odsyła § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r., a w szczególności, że działalność ta nie została - jak przyjmuje organ - określona w grupie 94.99.Z. Polska Klasyfikacja Działalności została wprowadzona na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. Nr 251, poz. 1885 ze zm.). W poz. 94.99.Z PKD (tj. Dział 94 "DZIAŁALNOŚĆ ORGANIZACJI CZŁONKOWSKICH", Klasa 99 "Działalność pozostałych organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana", Podklasa Z) wskazano, że obejmuje ona m.in. "działalność stowarzyszeń agitujących do działalności kulturalnej, rekreacyjnej oraz hobbystycznej (innej niż sporty i gry), np.: koła poetyckie i literackie, kluby książki, kluby historyczne, koła działkowców, kluby filmowe, koła fotograficzne, muzyczne i artystyczne, kluby kolekcjonerskie, kluby środowiskowe itp.".

W ocenie Sądu pierwszej instancji taki opis działalności, odnoszący się do "stowarzyszeń agitujących m.in. do działalności rekreacyjnej", z przykładowym wskazaniem, że mogą to być "koła działkowców", niewątpliwie koresponduje z działalnością ROD, które - jako jednostki organizacyjne PZD czyli Stowarzyszenia Ogrodowego w Warszawie, mając za podstawowe cele działalności m.in. zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, przez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych, czy też kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka (art. 3 pkt 1 i 9 u.r.o.d.) - należy zaliczyć do takich właśnie organizacji członkowskich w rozumieniu PKD.

Sąd wskazał, że wprowadzone art. 60 u.r.o.d. do art. 294 pkt 5a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 i 1238) uregulowanie dotyczące zwolnienia za pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych, straciło moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2018r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. W obecnym stanie prawnym, mocą art. 300 ust. 1 P.w., do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych ustawodawca nakazał stosowanie odpowiednio przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm. – dalej jako "o.p."), z wyjątkami określonymi w poniższych jednostkach redakcyjnych wskazanego artykułu. Oznacza to możliwość skorzystania przez zobowiązanego - skarżący ROD z ulg w spłacie opłat za usługi wodne na zasadach określonych w Rozdziale 7a (art. 67a-67e o.p.), tj. w odrębnym - od postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód - postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej Polski Związek Działkowców [...] w S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się również rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie, tj.:

- § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez uznanie, iż do ustalenia opłat winna zostać przyjęta stawka określona w pkt 36,

- § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne przez uznanie, iż do ustalenia opłat nie może zostać przyjęta stawka określona w pkt 39, z uwagi na fakt, że grunty zajmowane przez skarżącego nie są wykorzystywane na cele rolne,

- art. 1 i 2 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym w związku z art. 3 i 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych przez niezastosowanie tych przepisów,

2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) dalej: "k.p.a." przez nierozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony,

- art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania dowodowego zmierzającego do zweryfikowania dokumentów przedłożonych przez strony i wyjaśnienie, jakie jest wykorzystanie terenów zajmowanych przez ROD

- art. 113 § 1 p.p.s.a. przez zamknięcie rozprawy przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy,

- art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie wskutek czego sąd, nie będąc związany granicami skargi nie podjął działań zmierzających do wyjaśnienia sprawy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia, albowiem sąd nie wyjaśnił, dlaczego nie można uznać, iż skarżący nie wykorzystuje gruntów na cele rolnicze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

Pobór wód podziemnych dokonywany przez rodzinne ogrody działkowe, co do zasady może być uznany za pobór na cele rolnicze, o ile służy realizacji działalności ogrodniczej stanowiącej jeden z rodzajów działalności rolniczej. Pobór wód do celów rolniczych to pobór, który służy szeroko rozumianemu rolnictwu obejmującemu także ogrodnictwo, a więc uprawę warzyw, owoców, kwiatów i roślin ozdobnych oraz prowadzenie ogrodów. Zauważyć przy tym należy, iż znaczenie słowa "rolnictwo" w języku polskim nie zakłada jako elementu koniecznego dla przyjęcia, iż mamy do czynienia z działalnością rolniczą, by była ona ukierunkowana na sprzedaż płodów rolnych, względnie na uzyskanie zysku przez osobę działalność takową realizującą. Z takimi wynikami wykładni językowej współgra także wykładnia systemowa odwołująca się pomocniczo do znaczenia pojęcia "działalności rolniczej" w innych ustawach. I tak zgodnie z art. 5 u.r.o.d. stanowią one tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Jak wynika z art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są m.in. grunty rodzinnych ogrodów działkowych. Ochrona przewidziana w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do której odwołuje się art. 5 u.r.o.d. polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1.). Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze w rozumieniu powołanej ustawy oznacza natomiast ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych (art. 4 pkt 6). Skoro zatem tereny rodzinnych ogrodów działkowych to tereny zielone, stanowiące grunty rolne, których ochrona polega na ograniczeniu innego niż rolnicze ich wykorzystania, to pobór wód w celu nawadniania tych terenów i znajdujących się na nich upraw trzeba uznać za pobór do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Nie sposób bowiem racjonalnie przyjąć, że nawadnianie gruntów rolnych i upraw odbywa się w innym celu niż rolniczy (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1789/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższym stanowiskiem korespondują regulacje rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowiącego w § 68 ust. 1 pkt 1 lit. a, iż grunty rolne dzielą się na użytki rolne, do których zalicza się grunty orne, zaś w Załączniku nr 6 poz. 1, iż do gruntów ornych zalicza się zarówno grunty poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą (pkt 1), jak i grunty na których urządzone zostały rodzinne ogrody działkowe (pkt 2) (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1334/20, dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Kolejnym argumentem systemowym za przyjęciem powyższej wykładni jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 333), stanowiącej w art. 1, że opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, a jednocześnie wprowadzającej w art. 12 ust. 1 pkt 13 ustawy zwolnienie przedmiotowe obejmujące właśnie grunty położone na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, z wyjątkiem będących w posiadaniu podmiotów innych niż działkowcy lub stowarzyszenia ogrodowe w rozumieniu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Wprowadzenie zwolnienia zawartego w art. 12 ust. 1 pkt 13 ustawy o podatku rolnym wyraźnie wskazuje, iż prawodawca uchwalając tą ustawę przyjmował, że na gruntach rodzinnych ogrodów działkowych prowadzona jest działalność rolnicza, albowiem w innym przypadku zwolnienie tych gruntów od podatku rolnego nie wymagałoby odpowiedniej regulacji ustawowej zawartej w tym przepisie. Z kolei w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1387 ze zm.) działalność rolnicza definiowana jest jako działalność polegająca na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcja warzywnicza gruntowa, szklarniowa i pod folią, produkcja roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadownicza (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1099/20, dostępny CBOSA).

Dokonując wykładni przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych zauważyć należy, iż kolejność wyliczeń zawartych zarówno w art. 2 pkt 2, jak i art. 3 u.r.o.d. nie jest przypadkowa i stanowi wyraz tego, jaka jest w ocenie ustawodawcy hierarchia celów, realizacji których służyć mają rodzinne ogrody działkowe. Nadto podkreślić trzeba, iż ze wskazanych powyżej przepisów, w tym w szczególności z art. 3 pkt 1 oraz art. 4 wykładanych z uwzględnieniem treści preambuły do ustawy wprost wynika, iż realizacja wszelkich innych celów istnienia rodzinnych ogrodów działkowych dokonywać się ma poprzez prowadzenie na poszczególnych działkach upraw ogrodniczych na własne potrzeby, co jest zasadniczym sposobem korzystania z działek w rodzinnych ogrodach działkowych. Dalej wskazać należy na treść art. 4 u.r.o.d. stanowiącego wprost, iż rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych, poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz do działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Co za tym idzie nie można podzielić stanowiska zarówno Sądu pierwszej instancji, jak i organu, że wskazanie w ustawie innych celów jakim mają służyć rodzinne ogrody działkowe przesądza o niemożności uznania, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na terenie ROD nie służy celom rolniczym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wręcz przeciwnie i z postanowień wykładanych całościowo przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wyprowadzić można wniosek, iż istnienie ROD służy właśnie realizacji działalności ogrodniczej na własne potrzeby, poprzez którą osiągane są wszystkie pozostałe cele istnienia ROD, a która to działalność ogrodnicza jest elementem działalności rolniczej (rolnictwa). Inaczej rzecz ujmując to realizowanie na terenie ogrodów działkowych celów rolniczych do jakich należy prowadzenie działalności ogrodniczej, jest w intencji ustawodawcy narzędziem służącym realizacji wszelkich innych celów istnienia rodzinnych ogrodów działkowych wskazanych w ustawie.

Zauważyć również należy, iż dla zastosowania § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. koniecznym jest nie tylko stwierdzenie dokonywania poboru wód podziemnych do celów rolniczych, lecz także spełnienie drugiego warunku, to jest dokonywanie poboru na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Odnosząc się do spełnienia tej przesłanki stwierdzić przyjdzie, iż zgodnie z art. 552 ust. 2 pkt 1 P.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód. W pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] wprost określono zarówno cel, jak i czasookres poboru wody, co jednoznacznie wskazuje, że ma on służyć nawadnianiu upraw na terenie ROD.

Trafnie skarżący kasacyjnie wskazał również na regulację zawartą w art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którą jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest (jak w niniejszej sprawie) nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Co za tym idzie już samo przyjęcie założenia, iż istnieją wątpliwości co do tego jak rozumieć pojęcie celów rolniczych, którym posługują się omawiane przepisy, a czego wyrazem może być chociażby rozbieżne orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach (prezentujące analogiczny pogląd prawny wyroki: WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Go 822/19, z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 249/20, WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 627/19 oraz WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 930/19 oraz reprezentujące przykład odmiennego poglądu prawnego wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 131/20 i WSA w Szczecinie z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1142/19 i z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1216/19 - dostępne w CBOSA), uzasadnia przyjęcie wykładni korzystniejszej dla strony zobowiązanej do poniesienia opłaty. Tym samym zasadny okazał się również zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1k.p.a.

Jako chybione należało uznać zarzuty naruszeni art.106 § 3, art. 113 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Uprawnienie sądu do przeprowadzenia dowodu w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. zostało sformułowane w sposób niezwykle ograniczony. Przedmiotem dowodu może tylko dokument i to w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zasadą jest bowiem, że sąd administracyjny ocenia prawidłowość gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organ. Sąd administracyjny z zasady nie prowadzi postępowania dowodowego i nie dokonuje ustaleń faktycznych, nie zarządza również przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych. Z kolei przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. określa kompetencję przewodniczącego i ma charakter wyłącznie porządkowy, a jego naruszenie nigdy nie może być zaliczone do istotnych naruszeń przepisów postępowania, którego uchybienie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Dostateczne wyjaśnienie sprawy w rozumieniu art. 113 § 1 p.p.s.a. dotyczy możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych, związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej, a zatem oceny przez sąd, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, przypomnieć trzeba, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej. Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd przedstawił w nim w szczególności stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego oraz art. 7a § 1 k.p.a. zasługiwały na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. błędnie określono bowiem wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w oparciu o jednostkową stawkę tej opłaty określoną § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r, zamiast w oparciu o stawkę określoną w § 5 ust. 1 pkt 39 tego rozporządzenia. W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wobec czego uchylono zarówno zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, jak i zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G..

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w związku z art. 193 p.p.s.a.