Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Sieńczyło- Chlabicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr. ) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 12 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 855/13 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ke Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uchylił objętą skargą J. P. (zwanego dalej: skarżącym) decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 500 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin przyjazdu i odjazdu; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 18 stycznia 2013 r. w godzinach od 8.30 do 9.00 przeprowadzono kontrolę zgodności wykonywanych usług w krajowym transporcie drogowym osób z zezwoleniem nr [...] udzielonym J. P. na linii komunikacyjnej F. –P. przez C. Podczas czynności polegających na obserwacji ustalono, że o godzinie 8.45 nie został wykonany kurs relacji F. – P., który zgodnie z zezwoleniem i rozkładem jazdy powinien rozpocząć się o godz. 8.45 w miejscowości F. I (przystanek początkowy). W związku z tym Marszałek Województwa [...] stwierdził wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu, tj. z naruszeniem art. 18b ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1265, dalej: u.t.d.) w zw. z l.p. 2.2.2. załącznika nr 3 do u.t.d., za co nałożono na J. P. karę pieniężną w wysokości 500 złotych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: SKO w K.), po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zasadniczym dowodem przesądzającym o odpowiedzialności J. P. za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu jest protokół sporządzony przez pracowników organu udzielającego przedmiotowego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. SKO w K. stwierdziło, że w stanie faktycznym sprawy nie mamy do czynienia z kontrolą w rozumieniu art. 74 ust.3 i 4 u.t.d., gdyż czynności pracowników Urzędu Marszałkowskiego w K. polegały na obserwacji miejsca, w którym znajduje się zgodnie z rozkładem jazdy przystanek początkowy kursu wykonywanego przez pojazd należący do przewoźnika. W trakcie tych czynności nie był obecny kontrolowany, z tego też względu sporządzony protokół z dnia 18 stycznia 2013 r. nie zawiera jego podpisu. Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie protokół ten sporządzony został wedle wzoru określonego w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U. 2009 r. Nr 145, poz. 1184, dalej: rozporządzenie w sprawie kontroli), jednak za taki uznany być nie może - ze wskazanych wyżej przyczyn. Tym samym dokument ten nie może korzystać z kwalifikowanej mocy dowodowej, o jakiej mowa w § 4 ust.1 rozporządzenia w sprawie kontroli. Organ odwoławczy wskazał, że wyniki obserwacji przeprowadzonej przez pracowników organu - w tym przypadku Urzędu Marszałkowskiego w K. - stanowią zatem oświadczenie ich wiedzy, winny zostać oceniane i poddane analizie w świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego, wedle zasad określonych w art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. SKO w K. podkreśliło, że oświadczenie zawarte w tym "protokole" nie było kwestionowane przez J. P., który w toku postępowania wskazywał, że faktycznie kontrolowany kurs został wykonany, lecz kierowca nie zatrzymywał się na przystankach, z których zostały zerwane rozkłady jazdy, nie chcąc naruszać art. 18b ust. 2 pkt 2 u.t.d. W tym stanie rzeczy, według SKO w K., organ udzielający zezwolenia udowodnił, że kurs z godz. 8.45 z miejscowości F. się nie rozpoczął, a ponadto kierowca w swoim oświadczeniu potwierdza, że nie zatrzymywał się na wszystkich przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność wykonania przedmiotowego kursu z pominięciem przystanku początkowego nie jest sporna między stronami, a zatem jest udowodniona.

W skardze do WSA w K. na powyższą decyzję J. P. zarzucił naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz u.t.d. W uzasadnieniu skargi wskazywał, że działania inspektorów, na które powołał się organ nie mogą być uznane za kontrolę, ponieważ nie zostały spełnione warunki dotyczące jej przeprowadzenia, a sporządzony na potrzeby rozpatrywanej sprawy protokół nie spełnia ustawowych kryteriów, a więc doszło do naruszenia art. 74 u.t.d. Podnosił także, że wbrew twierdzeniom organu, oświadczenie kierowcy nie potwierdza ustaleń przyjętych przez organ. Skarżący akcentował, że kierowca stwierdził bowiem, że nie zatrzymywał się na przystankach, na których nie było rozkładu, a organ nie ustalił, czy sytuacja taka dotyczyła także przystanku początkowego.

Uwzględniając skargę J. P. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że wbrew pojawiającym się w uzasadnieniu decyzji stwierdzeniom organ rozpoznał sprawę tak, że nie sposób uniknąć oceny, że de facto postępował tak jakby miała miejsce kontrola w rozumieniu przepisów u.t.d. oraz rozporządzenia w sprawie kontroli. Miało to taki skutek, że zaniechano przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ten sposób, zdaniem Sądu I instancji, doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Nie przesłuchano pracowników Urzędu Marszałkowskiego w K. dokonujących obserwacji w dniu 18 stycznia 2013 r. ani też kierowcy, którego pisemne oświadczenie znajduje się w aktach. Zdaniem WSA w K., czynności te powinny być przeprowadzone, zważywszy, że "protokół kontroli", jak i pisemne oświadczenie kierowcy stanowią równorzędne środki dowodowe, podlegające weryfikacji i ocenie. Przeprowadzenie tego rodzaju dowodów o charakterze osobowym było w stanie sprawy niewątpliwie wskazane, tym bardziej że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, wbrew temu co twierdzi organ, były między stronami sporne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło SKO w K., zaskarżając go w całości.

Wyrokowi zarzucono obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że Kolegium nie wyjaśniło wszystkich okoliczności mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nie podjęło wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszyło obowiązki z art. 7 i 77 k.p.a., podczas gdy kierowca sam potwierdził w swoim oświadczeniu, że nie zatrzymał się na wszystkich przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy, a dodatkowe wyjaśnienia strony nie mogą wpłynąć na wynik sprawy, czego wymaga art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Według skarżącego kasacyjnie, ocena WSA w K. wyrażona w zaskarżonym wyroku nie znajduje poparcia w regulującym omawianą materię porządku prawnym oraz bezspornie ustalonym stanie faktycznym. Zdaniem SKO w K., pracownicy organu udowodnili, że kurs z godz. 8.45 z miejscowości F. się nie rozpoczął, a kierowca w swoim oświadczeniu potwierdza, że nie zatrzymywał się na wszystkich przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Uznać więc należy, że okoliczność wykonania przedmiotowego kursu z pominięciem przystanku początkowego nie jest sporna między stronami, a zatem jest udowodniona. Mimo zatem, iż znajdujący się w aktach dokument nie stanowi protokołu z kontroli przeprowadzonej w trybie i na zasadach określonych w u.t.d. i nie korzysta ze szczególnej mocy dowodowej, to jednak ustalenia w nim zawarte zostały w toku postępowania i w odwołaniu potwierdzone przez stronę, w związku z czym fakt wykonania przedmiotowego kursu z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin przyjazdu i odjazdu uznać należy za bezsporny. Tym samym nałożenie kary pieniężnej za zaistniałe naruszenie było uzasadnione. Zdaniem Kolegium, Sąd I instancji nie wykazał, iż nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym uchylając decyzje Sąd naruszył normę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Wskazując na powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz SKO w K. kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w K.

Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił zatem do badania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, która zawiera jeden zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, a więc uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wskazywanymi w motywach zaskarżonego wyroku naruszeniami przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. zastosowany w sprawie przez Sąd I instancji stanowi, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mówiąc innymi słowy, sąd uchylając decyzję na tej podstawie będzie musiał wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 407/05, niepublikowany).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ujawnione przez Sąd I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy naruszenia przepisów procedury administracyjnej k.p.a. prawidłowo zostały ocenione, jako mogące wpłynąć na wynik sprawy, a więc zasadnie Sąd I instancji uznał, że należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

W tej sprawie nie jest kwestionowane, że znajdujący się w aktach dokument sporządzony w dniu 18 stycznia 2013 r. przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego w K. nie stanowi protokołu z kontroli przeprowadzonej w trybie i na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym. Jak wskazują zgodnie Sąd I instancji oraz skarżące kasacyjnie SKO w K., wyniki obserwacji przeprowadzonej przez pracowników organu bez względu na to, w jakiej formie zostały utrwalone, stanowią oświadczenie wiedzy tych osób, oceniane i poddane analizie w świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego, wedle zasad określonych w art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić, gdyż zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód można dopuścić wszystko, co może przyczynić się wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji ocenił decyzję o nałożeniu na J. P. kary pieniężnej w wysokości 500 złotych (l.p. 2.2.2. załącznika nr 3 do u.t.d.) za naruszenie warunków udzielonego stronie zezwolenia nr [...] na linę komunikacyjną F.-P. przez C. Według organu, naruszone zostały warunki tego zezwolenia dotyczące godzin przyjazdu i odjazdu, ponieważ w dniu 18 stycznia 2013 r. nie został wykonany o godzinie 8.45 kurs relacji F. –P., który zgodnie z rozkładem jazdy powinien rozpocząć się o tej godzinie w miejscowości F. I (przystanek początkowy). Kolegium stoi na stanowisku, że stan faktyczny sprawy został bezspornie ustalony, a zatem wadliwa jest ocena WSA w K. wyrażona w zaskarżonym wyroku, że zaniechano przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Stanowiska skarżącego kasacyjnie SKO w K. nie sposób podzielić.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z poglądem Sądu I instancji, że za przedwczesne należy uznać twierdzenie SKO w K., iż "pracownicy organu udowodnili, że kurs o godzinie 8.45 się nie rozpoczął". Nawet bowiem przy przyjęciu, że oświadczenie o nierozpoczęciu spornego kursu zamieszczone w omówionym wyżej dokumencie sporządzonym w dniu 18 stycznia 2013 r. zostało złożone przez podpisanego pod tym oświadczeniem G. Ś., to nie sposób uznać, że okoliczność ta została przyznana przez J. P. lub potwierdzona przez kierowcę autobusu. Sąd I instancji słusznie zauważył, że takich wniosków w żadnym razie nie można wysnuć z pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, do których przede wszystkim należy zaliczyć pisemne "oświadczenie" kierowcy R. Z. dołączone do odwołania od decyzji organu I instancji. R. Z. stwierdza w nim tylko tyle, że odbył kurs, lecz nie zatrzymywał się na przystankach, z których zerwane były rozkłady jazdy. W tym stanie rzeczy zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na konieczność przesłuchania pracowników Urzędu Marszałkowskiego w K. dokonujących wspomnianej obserwacji (drugi z pracowników podpisanych pod dokumentem - "protokołem" z 18 stycznia 2013 r. nie został do dnia wydania zaskarżonej decyzji zidentyfikowany) oraz kierowcy autobusu, a następnie dokonanie oceny tych dowodów, zważywszy na równorzędność dowodów w postaci dokumentu z dnia 18 stycznia 2013 r. oraz pisemnego oświadczenia kierowcy R. Z.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.