Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Agnieszka Góra – Błaszczykowska Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – starszy sekretarz sądowy Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej zobowiązuje Burmistrza T. do rozpatrzenia wniosku A. P. z dnia [...] grudnia 2011 r. w zakresie udostępnienia kopii rachunków i faktur za opinie, ekspertyzy i analizy przygotowanych dla Gminy T. od maja 2010 r. do dnia realizacji wniosku oraz opinii prawnej wykonanej na zlecenie nr [...] z dnia [...] września 2010 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. w pozostałym zakresie umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie 3. zasądza od Burmistrza T. na rzecz skarżącej A P. kwotę 100,- (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca A. P. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r., zwróciła się do Burmistrza T. w trybie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o udostępnienie jej kopii:

– wszystkich opinii, ekspertyz, analiz (m.in. prawnych, budowlanych i innych) przygotowanych dla Gminy T. od maja 2010 r. do dnia realizacji wniosku

– kopii umów, faktur i rachunków (skopiowanych obustronnie) za wyżej wymienione.

Burmistrz T. pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. wezwał skarżącą w terminie 7 dni do wykazania powodów, dla których spełnienie powyższego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem – zdaniem organu – jest to informacja przetworzona. Z tego mianowicie powodu, że na dzień złożenia wniosku nie dysponuje on gotową informacją i jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających m.in. na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej, przeprowadzenie odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów oraz usuwania danych chronionych prawem. Wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazuje na proces jej przetworzenia, a żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i w tej sytuacji ma tu zastosowanie treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na powyższe, skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. poinformowała organ, że żądane przez nią informacje są informacjami prostymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r., skarżąca A. P. zarzuciła Burmistrzowi T. bezczynność i naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na nieudzielenie jej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r., wnosząc jednocześnie o zobowiązanie Burmistrza T. do jej udzielenia w zakresie żądanym we wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny i argumentację – podała, że do dnia wniesienia skargi nie uzyskała żądanej informacji.

Burmistrz T. za pismem z dnia [...] lutego 2012 r. przekazał kopie opinii, ekspertyz i analiz znajdujących się w zasobach Urzędu Miejskiego w T. przygotowanych dla Gminy T. od maja 2010 r. do dnia złożenia wniosku oraz kopie umów za wykonanie opinii, ekspertyz i analiz, o których wyżej mowa. Natomiast co do faktur i rachunków stwierdził, że wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (nie są dokumentami urzędowymi i nie pochodzą od funkcjonariusza publicznego), a zatem nie jest możliwe przekazanie ich kopii i powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 6/11 oraz z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II SAB/Wa 8/11. Jednocześnie wskazał, że opinia prawna dotyczy zasadności wszczęcia postępowania sądowego i w związku z tym nie stanowi informacji publicznej.

Z kolei w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, bądź o jej odrzucenie powołując się na opisany powyżej stan faktyczny i prawny.

Pismami z dnia [...] maja 2012 r. skarżąca podtrzymała zarzuty ze skargi, natomiast organ pismem z dnia [...] maja 2012 r. poinformował, że wykonał kopie wszystkich żądanych wnioskiem rachunków i faktur znajdujących się w jego zasobach oraz tego samego dnia, załączając stosowną kopię pisma, przekazał powyższe kopie skarżącej konstatując, że tym samym udostępnił wszystkie żądane wnioskiem informacje. Natomiast w piśmie przewodnim adresowanym do skarżącej z tego samego dnia organ podał, że udostępnia wszystkie żądane materiały.

Na rozprawie przed sądem pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, ograniczając ją co do bezczynności Burmistrza T. w zakresie udostępnienia kopii faktur i rachunku, bowiem – jego zdaniem – mimo doręczenia są one niekompletne poprzez dokonane na nich zaciemnienia (na pieczątce, na numerze faktury i na nazwie przedsiębiorcy wystawiającego fakturę) oraz w zakresie udostępnienia opinii prawnej wykonanej na zlecenie nr [...] z dnia [...] września 2010 r.

Natomiast pełnomocnik organu wyjaśnił, że nie pozostaje w bezczynności i zadośćuczynił żądaniu skarżącej zawartemu we wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r., zaś żądana opinia prawna nie stanowi informacji publicznej, bowiem dotyczy ona "ścieżki" prawnej toczącego się postępowania karnego, a zaciemnienia na fakturze nie stanowią informacji publicznej, jak np. dane z pieczęci. W tej sytuacji wniósł o oddalenie skargi, a w części, o której wnioskuje na rozprawie pełnomocnik skarżącej, o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

Wobec treści powyższego przepisu, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1) ustawy nie budzi wątpliwości fakt, że Burmistrz T. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i dodać jednocześnie należy, że przepis ten ma charakter normy bezwzględnie wiążącej.

Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Dodać ponadto należy, że – a co ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie – zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych.

Reasumując, żądane przez skarżącą rachunki i faktury stanowiły podstawę do dyspozycji wydatkowania przez organ środków publicznych w postaci określonych kwot na rzecz podmiotów świadczących na jego rzecz określonych prac (usług). Stąd też domaganie się dostępu do tego rodzaju dokumentu, jest w pełni uzasadnione z tego mianowicie powodu, że w myśl art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, gospodarka środkami publicznymi jest jawna, jak również i z tego powodu, że według treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest informacja o majątku będącym w dyspozycji władzy publicznej. Niezależnie od powyższego według art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, informacją publiczną jest informacja o trybie działania w zakresie wykonywania przez organ zadań publicznych oraz ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Innymi słowy mówiąc, jako zasadę należy przyjąć jawność informacji o charakterze publicznym w tym faktur i rachunków, zaś wyjątków od tej zasady należy upatrywać w jasno określonych przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Dodać ponadto należy, że całość takich dokumentów, jak faktury i rachunki, stanowi informację publiczną. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ w dostarczonych skarżącej fakturach i rachunku znajdujących się na k. [...] akt sprawy sądowej, zanonimizował (zaczernił) niektóre dane, twierdząc, że te elementy nie stanowią informacji publicznej. Oceniając powyższe nie sposób się zgodzić z takim stanowiskiem, bowiem jeśli uznać te składowe faktur i rachunku jako podlegające ograniczeniu ze względu na dobra chronione prawem w myśl art. 5 ust. 1 – 4 ustawy, to odmowa udzielenia takiej informacji, z powołaniem się na te ustawowe ograniczenia, następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej w myśl art. 16 ustawy.

Podobnie rzecz się ma z opinią wykonaną na zlecenie nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Zaznaczyć bowiem należy z całą stanowczością, że co do zasady opinia ma walor informacji publicznej, bowiem dotyczy interpretacji przepisów prawa ("ścieżki" prawnej, jak podał organ) i odnosi się do działalności podmiotu, tj. organu administracji publicznej. Z tego mianowicie powodu, że służy organowi do realizacji powierzonych mu prawem zadań i odnosi się do jego działalności (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 490/11). Reasumując, objęta wnioskiem skarżącej opinia stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast, jeśli jej udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na wspomniane już wyżej przesłanki zawarte w art. 5 ust. 1 – 4 ustawy, to przede wszystkim przez ten fakt nie zostaje ona pozbawiona waloru informacji publicznej, a jedynie może nastąpić odmowa jej udostępnienia.

W tej sytuacji zatem organ pozostaje w bezczynności co do udostępnienia skarżącej A. P. informacji publicznej, o którą żądała we wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. w zakresie kopii rachunków i faktur oraz opinii prawnej wykonanej na zlecenie nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Stwierdzić jednak należy, że owa bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawczyni, czy też celowego wprowadzania jej w błąd.

Z drugiej natomiast strony, skoro organ udzielił – wprawdzie już po wniesieniu skargi – żądanej informacji w pozostałym zakresie zawartym we wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r., to w tej części postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Reasumując, skoro rozstrzygnięto jak wyżej, to nie może się ostać wniosek organu o oddalenie i o odrzucenie skargi.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3) i w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 206 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.