Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 75/12 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 23 grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. P. na rzecz Burmistrza T. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 75/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Burmistrza T. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 23 grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Burmistrza T. do rozpatrzenia powyższego wniosku w zakresie udostępnienia kopii rachunków i faktur za opinie, ekspertyzy i analizy przygotowanych dla Gminy T. od maja 2010 r. do dnia realizacji wniosku oraz opinii prawnej wykonanej na zlecenie nr [...], z dnia 24 września 2010 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego (pkt 1). Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (pkt 3).

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 23 grudnia 2011 r. A. A. P. zwróciła się do Burmistrza T. w trybie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o udostępnienie jej kopii wszystkich opinii, ekspertyz, analiz (m.in. prawnych, budowlanych i innych) przygotowanych dla Gminy T. od maja 2010 r. do dnia realizacji wniosku oraz kopii umów, faktur i rachunków (skopiowanych obustronnie) za wyżej wymienione opracowania.

Burmistrz T. początkowo pismem z dnia 3 stycznia 2012 r. wezwał skarżącą w terminie 7 dni do wykazania powodów, dla których spełnienie powyższego żądania jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem organu, była to informacja przetworzona, gdyż na dzień złożenia wniosku nie dysponował gotową informacją i jej udostępnienie wymagało podjęcia dodatkowych czynności, polegających m.in. na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej, przeprowadzenie odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów oraz usuwania danych chronionych prawem.

W odpowiedzi na powyższe, skarżąca pismem z dnia 16 stycznia 2012 r. zakwestionowała stanowisko organu, że żądane przez nią informacje są informacjami prostymi, a następnie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzuciła Burmistrzowi T. bezczynność i naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na nieudzielenie jej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 23 grudnia 2011 r., wnosząc jednocześnie o zobowiązanie Burmistrza T. do jej udzielenia w zakresie żądanym we wniosku. W uzasadnieniu opisała stan faktyczny sprawy i podała, że do dnia wniesienia skargi nie uzyskała żądanej informacji.

Burmistrz T. podniósł w odpowiedzi na skargę, że czynnością materialno – techniczną z dnia 23 lutego 2012 r. przekazał kopie opinii, ekspertyz i analiz znajdujących się w zasobach Urzędu Miejskiego w T. przygotowanych dla Gminy T. od maja 2010 r. do dnia złożenia wniosku oraz kopie umów za wykonanie opinii, ekspertyz i analiz, o których wyżej mowa. Natomiast co do faktur i rachunków stwierdził, że wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (nie są dokumentami urzędowymi i nie pochodzą od funkcjonariusza publicznego), a zatem nie jest możliwe przekazanie ich kopii. Jednocześnie wskazał, że opinia prawna dotyczy zasadności wszczęcia postępowania sądowego i w związku z tym nie stanowi informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, bądź o jej odrzucenie.

Pismami z dnia 14 maja 2012 r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi, natomiast organ pismem z dnia 16 maja 2012 r. poinformował, że wykonał kopie wszystkich żądanych wnioskiem rachunków i faktur znajdujących się w jego zasobach oraz tego samego dnia, załączając stosowną kopię pisma, przekazał powyższe kopie skarżącej. Wywodził, że tym samym udostępnił wszystkie żądane wnioskiem informacje. Natomiast w piśmie przewodnim adresowanym do skarżącej z tej samej daty organ podał, że udostępnia wszystkie żądane materiały.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, ograniczając ją co do bezczynności Burmistrza T. w zakresie udostępnienia kopii faktur i rachunku, bowiem - jego zdaniem - mimo doręczenia są one niekompletne poprzez dokonane na nich zaciemnienia (na pieczątce, na numerze faktury i na nazwie przedsiębiorcy wystawiającego fakturę) oraz w zakresie udostępnienia opinii prawnej wykonanej na zlecenie nr [...] z dnia 24 września 2010 r. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że nie pozostaje w bezczynności i zadośćuczynił żądaniu skarżącej zawartemu we wniosku z dnia 23 grudnia 2011 r., zaś żądana opinia prawna nie stanowi informacji publicznej, bowiem dotyczy ona "ścieżki" prawnej toczącego się postępowania karnego, a zaciemnienia na fakturze, jak np. dane z pieczęci, nie stanowią informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd stwierdził, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, nie budzi wątpliwości fakt, że Burmistrz T. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a przepis ten ma charakter normy bezwzględnie wiążącej. Sąd wyjaśnił również, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Sąd podkreślił, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów. Ponadto zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Reasumując, Sąd wywiódł, że żądane przez skarżącą rachunki i faktury stanowiły podstawę do dyspozycji wydatkowania przez organ środków publicznych w postaci określonych kwot na rzecz podmiotów świadczących na jego rzecz określone prace (usługi). Stąd też domaganie się dostępu do tego rodzaju dokumentu jest w pełni uzasadnione, gdyż w myśl art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, gospodarka środkami publicznymi jest jawna, jak również i z tego powodu, że według treści art. 6 ust. 1 pkt 5c ustawy, informacją publiczną jest informacja o majątku będącym w dyspozycji władzy publicznej. Niezależnie od powyższego według art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, informacją publiczną jest informacja o trybie działania w zakresie wykonywania przez organ zadań publicznych oraz ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. W ocenie Sądu, jako zasadę należy przyjąć jawność informacji o charakterze publicznym w tym faktur i rachunków, zaś wyjątków od tej zasady należy upatrywać w jasno określonych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Całość takich dokumentów, jak faktury i rachunki, stanowi informację publiczną. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ w dostarczonych skarżącej fakturach i rachunku, zanonimizował niektóre dane, twierdząc, że te elementy nie stanowią informacji publicznej. Sąd nie zgodził się z takim stanowiskiem, bowiem jeśli uznać te składowe faktur i rachunków jako podlegające ograniczeniu ze względu na dobra chronione prawem w myśl art. 5 ust. 1 - 4 ustawy, to odmowa udzielenia takiej informacji, z powołaniem się na te ustawowe ograniczenia, następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej w myśl art. 16 ustawy. Powyższe Sąd odniósł również do opinii wykonanej na zlecenie z dnia 24 września 2010 r., nr [...]. Sąd zaznaczył, że co do zasady opinia ma walor informacji publicznej, bowiem dotyczy interpretacji przepisów prawa i odnosi się do działalności podmiotu, tj. organu administracji publicznej, służąc organowi do realizacji powierzonych mu prawem. Natomiast, jeśli jej udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na przesłanki zawarte w art. 5 ust. 1-4 ustawy, to przede wszystkim przez ten fakt nie zostaje ona pozbawiona waloru informacji publicznej, a jedynie może nastąpić odmowa jej udostępnienia. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności co do udostępnienia skarżącej informacji publicznej, której żądała we wniosku z dnia 23 grudnia 2011 r. w zakresie kopii rachunków i faktur oraz opinii prawnej wykonanej na zlecenie nr [...] z dnia 24 września 2010 r. i na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zobowiązał organ do jej udostępnienia. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ponieważ wynika ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawczyni, czy też celowego wprowadzania jej w błąd. Natomiast w pozostałym zakresie zawartym we wniosku z dnia 23 grudnia 2011 r., wobec udzielenia przez organ - wprawdzie już po wniesieniu skargi - żądanej informacji, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz T. wnosząc o jego uchylenie w pkt 1 i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że całość takich dokumentów, jak faktury, rachunki, stanowi informację publiczną, a wyjątków od tej zasady należy upatrywać w jasno określonych przepisach prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie tylko niektóre informacje zawarte w fakturach, rachunkach czy umowach stanowią informację publiczną. Autor skargi kasacyjnej podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd orzeczenia nieuwzględniającego wszystkich faktów wynikających z akt sprawy, w szczególności pominięcie faktu, iż organ udostępnił wszystkie żądane informacje publiczne oraz art. 141 § 4 i art. 149 § 1 w zw. z art. 153 P.p.s.a. wobec wyrażenia w orzeczeniu takich wskazań co do dalszego postępowania, których nie da się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym sprawy, a obowiązek związania się nimi przez organ, doprowadzi do naruszenia prawa. Chodzi tu o wskazanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu, że organ ma wydać decyzję administracyjną w myśl art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na ograniczenie dóbr chronionych prawem. Błędnie Sąd uznał jednocześnie, że dane typu numer konta bankowego przedsiębiorcy lub osoby fizycznej wykonującej określone usługi na rzecz organu, data urodzenia i miejsce urodzenia, PESEL oraz adres zamieszkania osoby fizycznej nie będącej przedsiębiorcą a wykonującą prace na rzecz organu na umowę zlecenie stanowią informację publiczną.

W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych wskazano, że informacja o numerze konta bankowego znajdująca się na fakturze nie może powodować, iż automatycznie staje się ona informacją publiczną. Numer konta jest podawany wyłącznie w celu zrealizowania płatności na rzecz zleceniobiorcy, dlatego też organ zaciemnił dane w tym zakresie. W ocenie organu, nie stanowią również informacji publicznej dane dotyczące daty i miejsca urodzenia, nr PESEL, adresu zamieszkania oraz numeru konta osoby fizycznej świadczącej usługi na rzecz organu, które zostały zaciemnione na rachunkach i umowie o dzieło przekazanych skarżącej. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że całość takich dokumentów jak faktury i rachunki stanowi informację publiczną powoduje, że przedsiębiorcy czy osoby fizyczne wykonujące prace (usługi) na rzecz jednostki samorządu terytorialnego są bardziej restrykcyjnie traktowani niż inne osoby opłacane z pieniędzy publicznych, np. osoby publiczne, takie jak wójt, burmistrz, radni, posłowie itp., o czym świadczy chociażby udostępnianie oświadczeń majątkowych wymienionych osób, gdzie nie udostępnia się adresów ich zamieszkania bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej. Powołano się na przykład anonimizacji orzeczeń zamieszczanych przez sądy administracyjne w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych. Skarżący kasacyjnie podniósł również, że Sąd nie dostrzegł, iż skarżąca wnioskowała praktycznie o to samo dwukrotnie, tj. żądała kopii umów za wykonanie opinii czy ekspertyz oraz faktur, rachunków do tychże umów. Na fakturach wyszczególniono przedmiot umowy, a zatem trudno uznać, że skarżąca nie uzyskała żądanej informacji publicznej. Ponadto wykonanie zaleceń Sądu I instancji w zakresie wydania decyzji administracyjnej spowoduje naruszenie prawa, bowiem dane, które zostały zaciemnione nie stanowią informacji publicznej, a zatem ich ewentualne udostępnienie nie może być w ogóle rozpatrywane na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnośnie udostępnienia opinii prawnej, autor skargi kasacyjnej odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wywiódł, że nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy.

W piśmie procesowym z dnia 8 stycznia 2013 r. skarżąca wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej zwróciła uwagę na to, że organ niejednolicie traktuje osoby ubiegające się o udzielenie im informacji publicznej i udostępnił jednej z nich opinię prawną znajdującą się w jego posiadaniu. Wskazał też na nieprawdziwość twierdzeń organu o udostępnieniu wszystkich opinii, ekspertyz i analiz, gdyż w jego aktach znajduje się przynajmniej jeszcze jedna opinia prawna dotycząca wysypiska śmieci w W.

Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo wyjaśnił, że za nieprawidłowo udzieloną informację publiczną uznaje anonimizację numeru faktury i nazwisko radcy prawnego na fakturze (k. 64 akt Sądu I instancji), zaciemnienie numeru faktury na k. 67 w/w akt oraz zaciemnienie numeru faktury i nazwiska radcy prawnego na dokumencie na k. 69 tych akt. Potwierdził też, że w dalszym ciągu nie została mu udostępniona opinia prawna z dnia 23 lutego 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku. Należy przy tym dodać, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), co oznacza, że na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści.

Autor skargi kasacyjnej trafnie zarzucił w tej mierze naruszenie przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Przepis ten pozostaje w związku z zasadą wynikającą z art. 90 § 1 P.p.s.a., że sprawa sądowoadministracyjna jest rozpoznawana na rozprawie. Zamknięcie rozprawy następuje – co do zasady – gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, a oczywistym warunkiem zamknięcia rozprawy przez sąd jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy zostały ustalone i wyjaśnione. Co do zasady też należy przyjąć, że sąd administracyjny powinien orzekać o zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, biorąc za podstawę swojej oceny stan faktyczny sprawy i przepisy prawne statuujące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, istniejące w chwili wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności (tak T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 420 i n.).

W sprawach dotyczących bezczynności organu, a zwłaszcza w zakresie bezczynności organu w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej stosowanie tej zasady wymaga jednak od sądu administracyjnego nieco innego podejścia, aniżeli poprzestanie na treści skargi lub treści czynności materialno-technicznej, którą dokonano w całości lub części lub odmówiono udzielenia żądanej informacji. Niejednokrotnie bowiem, a tak stało się także w rozpatrywanej sprawie, strona wnioskująca o udzielenie informacji publicznej nie precyzuje dokładnie wydania jakich dokumentów się domaga ( nie wskazuje ich urzędowego oznaczenia). Skarżąca w swoim wniosku z dnia 23 grudnia 2011 r. wystąpiła z żądaniem udostępnienia kopii "wszystkich opinii, ekspertyz, analiz (m. in. prawnych, budowlanych i innych) przygotowanych dla Gminy T. od maja 2010 r. ...", a zatem tylko rodzajowo wskazała na zakres żądanej dokumentacji, pozostawiając organowi obowiązek odpowiedniego jej odszukania i udostępnienia.

Z akt sprawy wynika, że organ częściowo uwzględnił tak sformułowane żądanie (przynajmniej w zakresie przyznanym przez stronę skarżącą) i udostępnił niektóre z dokumentów pochodzących z objętego wnioskiem okresu. W takim wypadku obowiązkiem Sądu I instancji było precyzyjne określenie zakresu w jakim informacja nie została udzielona i tylko w takim zakresie możliwe było pozytywne dla skarżącej wyrokowanie. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 11 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącej potwierdził uzyskanie większości informacji (dokumentów), o które występował. W sytuacji, gdy informacja w pewnym zakresie została udzielona nakładanie na organ ponownego obowiązku jej udzielenia w całości w drodze obowiązku ponownego rozpoznania wniosku strony o jej udostępnienie, nie znajdowało podstawy prawnej w obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Przepis ten wprost nakazuje sądowi wskazanie aktu (w tym wypadku informacji publicznej o skonkretyzowanym zakresie), która ma być wydana, a nie nakazania organowi ponownego rozpoznania sprawy (wniosku o udostępnienie informacji publicznej). Wiąże się to niewątpliwie dla Sądu z określonymi trudnościami dowodowymi, ale specyfika tego rodzaju postępowania nie pozbawia sądu administracyjnego możliwości prowadzenia stosownych ustaleń np. w drodze odebrania od stron precyzyjnych oświadczeń i wyjaśnień lub zażądania dokumentów o charakterze ewidencyjnym. Pozwoli to na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności na precyzyjne ustalenie przedmiotowego zakresu bezczynności organu, w celu spełnienia wynikającego z przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a wskazania organowi konkretnego obowiązku jaki ma wykonać.

Ustalenia faktyczne poprzedzone być muszą analizą charakteru prawnego żądanej informacji, w tym przede wszystkim tego czy mieści się ona w pojęciu "informacji publicznej’ w znaczeniu nadanym przepisem art. 61 Konstytucji RP i przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tylko w takim bowiem zakresie organ administracji publicznej może pozostawać w bezczynności.

Zgodzić się także należało z drugim zarzutem skargi kasacyjnej, a mianowicie z zarzutem naruszenia przepisu art. 1 ust. 1 w zw. z ograniczeniami wymienionymi w art. 5 ust. 2 ustawy. Zasadniczy spór na tle wykładni tych przepisów dotyczył przyjętej przez Sąd I instancji wykładni, sprowadzającej się do tego, że wszystkie elementy dokumentów zawierających informację publiczną podlegają upublicznieniu (udostępnieniu), przy czym ewentualna odmowa udostępnienia takich dokumentów w pełnym zakresie, tj. tak jak w rozpatrywanej sprawie z powodu znajdujących się w nich danych osobowych lub innych danych wrażliwych osób trzecich, powinna następować tylko i wyłącznie w drodze wydania decyzji administracyjnej na podstawie przepisu art. 16 ustawy.

Poglądu tego nie można uznać za trafny. Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 konstytucji RP. Zgodnie z nim ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy konkretyzuje powyższą zasadę, wskazując wprost na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Osobny katalog wartości chronionych zawierają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.). Art. 6 tej ustawy wskazuje, że w rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Jednocześnie ustawa ta w rozdziale 8 wprowadza prawno-karną odpowiedzialność związaną z różnymi formami naruszenia tajemnicy danych osobowych.

Z zestawienia tych dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m. in. zastosowana przez organ w rozpatrywanej sprawie tzw. anonimizacja danych wrażliwych. W takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych. W wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 976/11 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał na obowiązek anonimizowania danych osobowych w dokumentach zawierających informację publiczną, przyjmując, że udostępnienie zbioru żądanych przez wnioskodawcę orzeczeń administracyjnych (...) wiąże się z koniecznością poniesienia znacznego nakładu pracy polegającej na wyselekcjonowaniu dokumentów według wskazanych we wniosku kryteriów oraz ich zanonimizowania. Niewątpliwie samo zanonimizowanie nie stanowi przetworzenia informacji zawartej w tych dokumentach (...).

W takich okolicznościach ocenie Sądu rozpatrującego skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podlegać będzie sposób i zakres dokonanej przez organ anonimizacji, a w szczególności to, czy nie niweczy on pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 ustawy byłoby konieczne tylko w przypadku gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie odmówić udzielenia informacji na podstawie przepisu art. 16 ustawy, zwłaszcza, gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych.

Błędne jest ponadto stanowisko Sądu I instancji, że żądana przez stronę w kolejnej części wniosku treść opinii prawnej ma co do zasady i bezwzględnie walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska w tym względzie nie są jednolite. W piśmiennictwie zwraca się uwagę na to, że o tym czy tego rodzaju opinia prawna podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. A zatem nie zawsze każda opinia prawna, bez względu na cel jej opracowania, posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie można przypisać opinii prawnej sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz" wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 119). Podobnie w wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r. w sprawie o sygn. I OSK 89/09 (publ. w CBOIS) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że "nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Sąd I instancji co najmniej przedwcześnie orzekł, że wnioskowana opinia prawna stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, opierając się na enigmatycznym wyjaśnieniu organu, że opinia dotyczy interpretacji przepisów, ponieważ organ użył określenia, że dotyczy ona "ścieżki prawnej". Tymczasem w aktach sprawy I instancji na k. 68 znajduje się zlecenie wykonania przedmiotowej opinii prawnej i treść tego dokumentu nie może być pominięta w rozważaniach dotyczących jej udostępnienia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji dokona oceny tego dokumentu z uwzględnieniem wyrażonych wyżej uwag, a w szczególności wyjaśni czy rzeczywiście jej zlecenie nastąpiło na użytek konkretnego i toczącego się postępowania sądowego (karnego lub cywilnego).

W tym kontekście usprawiedliwiony był też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierając błędne wywody w zakresie wykładni omówionych wyżej przepisów prawa materialnego, wskazało na błędny kierunek dalszego postępowania organu administracyjnego w związku ze złożonym wnioskiem z dnia 23 grudnia 2011 r.

Mając powyższe na względzie, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 P.p.s.a.