Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch, Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.),, Protokolant Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnych do wprowadzenia do powietrza rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Starosty Powiatowego z dnia 7 sierpnia 2001 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane.

W decyzji z dnia 7 sierpnia 2001 r. nr [...] Starosta Powiatowy w punkcie pierwszym i drugim rozstrzygnięcia ustalił dla A Spółki z o.o. w K. rodzaje i ilość substancji zanieczyszczających, obowiązujących do 31 grudnia 2002 r., dopuszczonych do wprowadzania do powietrza atmosferycznego dla źródeł emitorów zlokalizowanych na terenie zakładu zgodnie z załącznikami tabelarycznymi nr 1 i 2 do niniejszej decyzji, stanowiącymi jej integralną całość. W punkcie trzecim decyzji nałożono na A obowiązki, wymienione w podpunktach od 1 do 7, w tym – obowiązek wyrażony w podpunkcie 2, polegający na przygotowaniu emitorów do przeprowadzenia na nich pomiarów kontrolnych, wykonania stanowisk pomiarowych oraz zamontowania króćców pomiarowych na wszystkich emitorach objętych niniejszą decyzją do dnia 31 grudnia 2001 r., zgodnie z Polską Normą PN-Z-04030-7/94 w porozumieniu z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska. W uzasadnieniu organ podał, iż decyzję powyższą wydał na wniosek Spółki, domagającej się ustalenia dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza za źródeł i emitorów technologicznych z procesu produkcji elementów plastikowych obudów do telewizorów. Powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji, organ stwierdził, że do jego właściwości należy wydanie przedmiotowej decyzji. Przedstawiona przez wnioskodawcę dokumentacja spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 18 września 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania dopuszczalnych do wprowadzania do powietrza ilości i rodzajów substancji zanieczyszczających oraz wymagań, jakim powinna odpowiadać dokumentacja niezbędna do wydania decyzji ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza (Dz. U. nr 124, poz. 819). Jak podał organ, z przedstawionej dokumentacji wynika, że na terenie zakładu prowadzona będzie działalność związana z produkcją obudów do telewizorów z granulatu polistyrenowego bądź polipropylenowego. Dodatkowo obudowy te będą lakierowane na terenie zakładu w trzech kabinach lakierniczych, a potem suszone w suszarkach związanych technologicznie z komorami lakierniczymi. Następnie organ pierwszej instancji wskazał, na jakich etapach technologicznych powstawać będą emisje wprowadzane do powietrza i jakich substancji zakład będzie używał w tym procesie. Organ podkreślił, że do obliczeń wskaźnikowych emisji poprzez wentylację ogólną hali produkcyjnej przyjął wartości większe, zdając sobie sprawę, że mogą one być znacznie przewymiarowane i wymagają ewentualnej weryfikacji pomiarowej po uruchomieniu produkcji. Wielkość emisji dopuszczalnych ustalono w oparciu o wyniki przeprowadzonych obliczeń rozkładu stężeń zanieczyszczeń w powietrzu. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji kazuistycznie wyliczył dopuszczalną emisję dla wielkości przyjętych do obliczeń ustalonych dla poszczególnych substancji. Organ podkreślił, że dla benzenu, Co, formaldehydu, aldehydu octowego, etylobenzenu, toluenu i węglowodorów alifatycznych emisję dopuszczalną podwyższono o 100 % w stosunku do wyznaczonej drogą teoretyczną, gdyż nadal jest ona nieistotna dla stanu czystości powietrza, co zostało potwierdzone dodatkowymi obliczeniami. Wynika z nich, że nowa część zakładu, w której zlokalizowano prasy do produkcji obudów telewizorów, niezbędne do funkcjonowania zakładu elementy technologii oraz magazyn, nie ma istotnego wpływu na stan zanieczyszczenia powietrza. Natomiast w starej części fabryki, która do tej pory funkcjonowała bez decyzji zezwalającej na wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza, zlokalizowane są również prasy do produkcji obudów, lakiernia, młynek do odpadów i inne elementy technologii. Analiza obliczeń komputerowych wykazała, że najistotniejsze znaczenie na stan zanieczyszczenia powietrza ma działalność lakierni oraz emisje styrenu i pyłu z wentylacji ogólnej hal produkcyjnych. Dalej organ wskazał, że wnioskodawca we wniosku z dnia 27 lipca 2001 r. zobowiązał się do przeprowadzenia działań organizacyjnych, mających na celu zmniejszenie emisji cykloheksanolu z pomieszczeń mieszalni i przygotowywania farb oraz wykonania stanowisk pomiarowych na kabinach lakierniczych (emitory E11 - E16). Jednak, zdaniem organu, przygotowania do przeprowadzenia pomiarów wymagają wszystkie emitory. Emisje dla zakładu zostały ustalone na podstawie wyliczeń i wskaźników, które powinny zostać zweryfikowane wynikami stosownych pomiarów.

W odwołaniu od powyższej decyzji A wniosła o wprowadzenie zmian do tegoż rozstrzygnięcia w zakresie punktu III podpunktu drugiego w następujący sposób: "przygotowanie emitorów nr E 11 – E 16 i E 22 – E 24 do przeprowadzenia na nich pomiarów kontrolnych, wykonania stanowisk pomiarowych oraz zamontowania na nich króćców pomiarowych do dnia 31 grudnia 2001 r., zgodnie z Polska Normą PN-Z-04030/7/94 w porozumieniu z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska. Wykonanie dwukrotnych badań emisji zanieczyszczeń na dwóch losowo wybranych emitorach kabin lakierniczych (E11 – E16) w zakresie oznaczeń dla rozpuszczalników organicznych, w tym glikolu i butanolu oraz pyłu". Zdaniem odwołującej, w emitorach E1 – E6, E7- E 10, E17 – E18, E19 – E21 nie ma technicznych możliwości wykonania przekrojów pomiarowych, które będą zgodne z Polską Normą PN-Z-04030-7/94 i wykonania pomiarów zanieczyszczeń. Zgodnie z tą normą przekrój pomiarowy powinien być usytuowany na prostym, wolnym od zaburzeń przepływu, odcinku kanału o stałej średnicy hydraulicznej i jeżeli jest to możliwe na odcinku pionowym o określonej w tej normie długości przed przekrojem pomiarowym i o określonej w normie długości za przekrojem pomiarowym. W przypadku niemożności spełnienia tych wymagań przekrój pomiarowy można zlokalizować zgodnie z załącznikiem nr 1 do tejże normy, według którego najmniejsza długość odcinków prostych kanału pomiarowego ma wskazaną w tym załączniku odległość przed i za przekrojem pomiarowym. Następnie odwołująca szczegółowo wyliczyła poszczególne wartości dla posiadanych przez siebie emitorów, konkludując, że nie ma technicznych możliwości, by sprostać wymaganiom tejże normy.

Decyzją z dnia 3 marca 2003 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję w całości utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że sprawa winna być rozpoznana w oparciu o przepisy dotychczasowe, tj. przepis ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska – jej art. 30 i 29 ust. 3. Zgodnie z tymi przepisami jednostka wprowadzająca do powietrza substancje zanieczyszczające obowiązana jest posiadać decyzję ustalającą rodzaje i ilość substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza. W niniejszej sprawie decyzja taka została wydana, a odwołująca nie zgadza się jedynie z określeniem zakresu, w jakim mają być przeprowadzane pomiary. W ocenie Kolegium przygotowanie emitorów do przeprowadzenia na nich kontroli nie może oznaczać, że emitory te na stale muszą posiadać odpowiednie przekroje i długości pomiarowe zgodnie z powołaną Polską Normą. Za wystarczające dla możliwości kontroli uznać należy np.: przygotowanie odpowiednich przewodów rurowych, które można przymocować do wentylatora na czas pomiaru. Przyjęcie stanowiska strony skarżącej sprowadzałoby się do akceptacji sytuacji, w której powołanie się na określone przepisy techniczne umożliwiałoby obejście przepisów regulujących ochronę środowiska. Co więcej, zdaniem Kolegium, decyzje ustalające rodzaje i ilość substancji wprowadzanych do środowiska nie mogłyby być w żaden sposób zweryfikowane, skoro tylko niektóre z emitorów podlegałyby kontroli. To podważałoby celowość wydawania takich decyzji, a ochronę powietrza czyniłoby iluzoryczną.

W skardze na powyższą decyzję A Spółka z o.o. w K. wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości, bądź jej uchylenie. W uzasadnieniu podała, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazała, że w konstrukcji emitorów dachowych E1-E10, E17-E21 brak jest technicznych możliwości wykonania przekrojów pomiarowych, odpowiadających wymaganiom Polskiej Normy PN-Z-04030-7/94. Kolegium jednak nie uwzględniło powyższej okoliczności, ustalając że przygotowanie emitorów do przeprowadzania na nich kontroli nie musi oznaczać że emitory te na stałe muszą posiadać odpowiednie przekroje i długości pomiarowe zgodne z powołaną normą. Stanowisko takie, zdaniem skarżącej, nie jest oparte na żadnym przepisie prawa, upoważniającym do dokonywania takich "przeróbek" lub "doróbek". Ponadto, w ocenie skarżącej, Kolegium niejako narzuciło jej techniczne wykonanie tych przekrojów pomiarowych w sposób sprzeczny tą normą i dopuszczalnymi od niej odstępstwami, gdyż wskazało, że "za wystarczające dla możliwości kontroli uznać należy np.: przygotowanie odpowiednich przewodów rurowych, przymocowanych do wentylatora na czas pomiaru". Skarżąca zarzuciła tym samym organowi odwoławczemu przekroczenie swych kompetencji, poprzez narzucanie stronie rozwiązań sprzecznych z Polską Normą i nie popartych odpowiednią wiedzą fachową. Nadto, jej zdaniem sprzeczne ze stanem faktycznym jest twierdzenie Kolegium, że brak wykonania przekrojów pomiarowych przez skarżącą uniemożliwi weryfikację rodzaju i ilości substancji wprowadzanych do powietrza, czyniąc decyzję wydaną w tym zakresie fikcyjną. Zdaniem skarżącej bowiem, fakt braku warunków technicznych do wykonania tychże przekrojów nie oznacza, że nie są dokonywane badania emisji zanieczyszczeń z tych emitorów. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej do wskazania skarżącej rozwiązań niezgodnych z Polska Normą i z przekroczeniem przez Kolegium swych kompetencji, co skutkować winno jej uchyleniem lub stwierdzeniem jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ odwoławczy podał, że przyjęcie rozwiązań niezgodnych z Polską Normą nie oznacza jeszcze wydania decyzji bez podstawy prawnej. Polska Norma bowiem nie ma charakteru powszechnie obowiązującej normy prawnej i nie może w związku z tym stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnych. Z tego też powodu, decyzja administracyjna nie może tej normy naruszać. Kolegium podkreśliło, że obowiązująca w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r. w żadnym miejscy nie odwoływała się do reguł technicznych, jakimi są reguły zawarte w Polskiej normie. Także i w obecnie obowiązującej ustawie z 2001 r. Prawo ochrony środowiska i innych przepisach rangi ustawowej nie ma odesłań do Polskiej Normy. To zaś oznacza, zdaniem Kolegium, że w przypadku nałożenia w decyzji obowiązków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, w tym powietrza, organy administracji nie wskazują technicznego sposobu ich wykonania. Normy techniczne, a takimi są reguły zawarte w Polskiej Normie, są regułami celowego działania wskazującymi skuteczne sposoby i optymalne w danych warunkach środki prowadzące do osiągnięcia zamierzonych celów. Jako normy techniczne, a nie prawne, mogą służyć za kryterium weryfikacji aktów stosowania prawa. Z tego też względu zarzuty o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej czy narzucającej rozwiązania sprzeczne z Polską Normą, uznać należy za chybione.

Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie w których nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami).

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zarzuty skargi uznać należy za częściowo uzasadnione.

W pierwszej kolejności wskazać należy na materialnoprawne podstawy wydania decyzji w przedmiocie ustalenia rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza atmosferycznego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r., nr 49, poz. 196 ze zm.), mającej zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. (Dz. U. nr 100, poz. 1085 ze zm.), jednostka organizacyjna wprowadzająca do powietrza substancje zanieczyszczające jest obowiązana, z zastrzeżeniem ust. 4, posiadać decyzję ustalającą rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza. Stosownie do treści art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska organ właściwy do wydania decyzji ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza może także nałożyć na jednostkę organizacyjną obowiązki wynikające z potrzeb ochrony powietrza w drodze odrębnej decyzji. Dopuszczalne wartości stężeń substancji zanieczyszczających w powietrzu w środowisku pracy reguluje rozporządzenie Ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa z dnia 28 kwietnia 1998 r. w sprawie dopuszczalnych wartości stężeń substancji zanieczyszczających w powietrzu (Dz. U nr 55, poz. 355). Zgodnie natomiast z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa z dnia 18 września 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania dopuszczalnych do wprowadzenia do powietrza rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających oraz wymagań, jakim powinna odpowiadać dokumentacja niezbędna do wydania decyzji ustalającej rodzaje i ilość substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza (Dz. U. nr 124, poz. 819) dopuszczalną emisję ustala się dla każdego urządzenia, w którym zachodzą procesy technologiczne lub są prowadzone operacje techniczne powodujące powstawanie substancji zanieczyszczających (źródła substancji zanieczyszczających), emitora oraz jednostki organizacyjnej (...). W § 2 tegoż rozporządzenia określono czynniki, jakie należy uwzględniać przy ustalaniu dopuszczalnej emisji. Metody obliczania stanu zanieczyszczenia powietrza dla źródeł istniejących i projektowanych określone zostały w obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organy administracji rozporządzeniu Ministra ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa z dnia 3 września 1998 r. w sprawie metod obliczania stanu zanieczyszczenia powietrza dla źródeł istniejących i projektowanych (Dz. U. nr 122, poz. 805).

Skarżąca Spółka kwestionuje zapis punktu III podpunktu 2 decyzji organu pierwszej instancji, nakładający obowiązek przygotowania emitorów do przeprowadzania na nich pomiarów kontrolnych, wykonania stanowisk pomiarowych oraz zamontowania króćców pomiarowych na wszystkich emitorach objętych decyzją do dnia 31 grudnia 2001 r. zgodnie z Polską Normą PN-Z-04030-7/94 w porozumieniu z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska. Zdaniem skarżącej w emitorach E1-E6, E7-E10, E17-E21 nie ma technicznych możliwości wykonania przekrojów pomiarowych, odpowiadających wymaganiom polskiej normy PN-Z-04030-7/94.

Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, iż w pełni zasadne jest stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym Polska Norma nie jest regułą o charakterze powszechnie obowiązującej normy prawnej. Faktycznie bowiem żaden przepis ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, a także rozporządzeń wydanych na jej podstawie, nie odwołuje się do Polskiej Normy, jako reguł technicznych oferujących ujednolicony wzorzec weryfikacji aktów stosowania prawa z zakresu ochrony środowiska. Słuszne jest tym samym stwierdzenie organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III podpunkcie 2 decyzji organu pierwszej instancji mogłoby odwoływać się do zupełnie innego niż Polska Norma wzorca kontroli. Dla skuteczności jednak wydanej decyzji i jej zgodności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a., niezbędnym jest, by sposób przygotowania emitorów do przeprowadzania na nich pomiarów kontrolnych, wykonania stanowisk pomiarowych oraz zamontowania króćców na wszystkich emitorach został określony w sposób konkretny, nie budzący wątpliwości i wiążący. Za nieprawidłowe w tej sytuacji uznać należy stanowisko Kolegium, w którym z jednej strony organ ten utrzymuje w całości decyzję organu pierwszej instancji, a z drugiej zaś stwierdza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przygotowanie emitorów do przeprowadzenia na nich kontroli nie musi odpowiadać wymogom Polskiej Normy, czyli wymogom postawionym skarżącej przez organ pierwszej instancji w kwestionowanym przez nią zapisie rozstrzygnięcia. Oznacza to bowiem brak kryteriów, w oparciu o które mają być przeprowadzane pomiary kontrolne na emitorach. W ocenie Sądu, nawet jeśli organ zamierzał uwzględnić wniosek skarżącej wynikający z odwołania, prowadzący do uznania, iż wobec poszczególnych emitorów nie ma technicznych możliwości dostosowania ich do wymogów Polskiej Normy PN-Z-04030-7/94, to w każdym wypadku organ powinien był określić inną metodę dokonywania weryfikacji pomiarów z emitorów. W obecnej bowiem sytuacji nie zostały określone żadne inne niż Polska Norma kryteria weryfikacji pomiarów z emitorów, co jednocześnie czyni decyzję organu pierwszej instancji w punkcie III podpunkcie 2 iluzoryczną i niesprawdzalną. Tym samym też, status skarżącej, jako podmiotu emitującego zanieczyszczenia do powietrza, nie jest jednoznacznie określony wobec braku wskazania konkretnych i wiążących stronę kryteriów, w oparciu o które jej działalność związana z emitowaniem zanieczyszczeń będzie kontrolowana.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny rozstrzygnięcie w zakresie przygotowania emitorów do przeprowadzania na nich pomiarów kontrolnych oprzeć na jasnych i sprawdzalnych kryteriach, umożliwiających ich jednoznaczną weryfikację, opartą na zasadach przejrzystych zarówno dla skarżącej, jak i organów administracji.

Jednocześnie, na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd określił w wyroku, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonane. W ocenie Sądu, wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 cytowanej ustawy odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja ustalająca rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza i nakładająca obowiązki w zakresie tej emisji podlega wykonaniu, zatem istnieją podstawy, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.