Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA del. Janusz Furmanek Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 39/09 w sprawie ze skargi "K." Sp. z o.o. w Ł na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na urządzenie publicznego zjazdu z drogi gminnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od "K." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 30 września 2009 r. (sygn. akt III SA/Łd 39/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] o odmowie wyrażenia zgody na urządzenie publicznego zjazdu z drogi gminnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy;

Decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonych w Z. przy ulicy T. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], wykazanych w księgach wieczystych Kw [...] i Kw [...], który to podział został uprzednio pozytywnie zaopiniowany postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu w/w postanowienia stwierdzono, że projektowany podział jest zgodny z decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: dobudowie do istniejącej hali magazynowej z zapleczem biurowo-socjalnym - hali magazynowej, budowie studni oraz zbiorników przeciwpożarowego i na nieczystości sanitarne.

W dniu [...] września 2008 r. "K." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosła o uzgodnienie i wydanie decyzji lokalizacji zjazdu publicznego z drogi miejskiej - ul. T. w Z. na działkę o numerze ewidencyjnym [...] położoną przy ul. T. [...], przedkładając jednocześnie plan usytuowania zjazdu. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Prezydent Miasta Z. odmówił uwzględnienia powyższego wniosku podnosząc, że proponowany zjazd został zlokalizowany na łuku drogi, która prowadzi obsługę komunikacyjną dla terenów, na których prowadzona jest działalność produkcyjna i przemysłowa. Droga ta docelowo pełnić będzie funkcję drogi zbiorczej, której dotyczy przepis § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zgodnie zaś z powołanym przepisem, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego należy m. in. dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji podkreślając, że decyzja wyrażająca zgodę lub odmawiająca jej wyrażenia na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do przedmiotowej sprawy

1

Sygn. akt I OSK 89/10

Kolegium podniosło, iż wprawdzie treść wspomnianej na wstępie decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. o warunkach zabudowy, treść jej projektu oraz treść postanowienia uzgadniającego zarządcy drogi nie precyzowały jasno, jak będzie się odbywać obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji ( brak jest w niej również stwierdzenia, iż powinna odbywać się ona przez istniejące i urządzone już zjazdy) to bezspornie załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] wskazuje na dwa istniejące wjazdy na teren nieruchomości objętej decyzją.

Jednocześnie, zgodnie z przeprowadzonym podziałem terenu, działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wraz z działkami nr [...] i [...] zostały scalone i nadany im został numer [...] oraz adres ul. T. [...]. Nieruchomość ta stanowi własność "K." Spółka z o.o. w Ł., na którą - decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] - przeniesiona została decyzja nr [...] o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej hali magazynowej, wydana pierwotnie na rzecz D. A. Sp. j. Wyżej wymienione działki obecnie tworzą jedną nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...], która posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej o adresie ul. T. [...].

Kolegium zaznaczyło również, iż choć aktualnie nie jest możliwa obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości przez powyższe dwa zjazdy, bo są one zlokalizowane poza terenem, wydzielonej w wyniku podziału nieruchomości, a boczny wjazd na działkę nr [...], nie może jej obsługiwać, gdyż zlokalizowany jest na terenie sąsiednim ( znajdującym się poza terenem objętym wnioskiem) - to należy zgodzić się ze stanowiskiem zarządcy drogi, iż zjazd na przedmiotową nieruchomość nie może zostać zlokalizowany w miejscu wskazanym na planie dołączonym do wniosku. Kolegium powołało się w tej mierze na w/w przepis § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie akcentując okoliczność, że projektowany zjazd usytuowany byłby na łuku drogi, która prowadzi obsługę komunikacyjną dla terenów produkcyjnych i przemysłowych, co generuje natężenie ruchu i wpływa na rodzaj transportu. Ponadto, w bezpośredniej bliskości projektowanego zjazdu znajduje się już istniejący, inny zjazd (parkingowy), usytuowany równolegle do obiektu objętego wnioskiem.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę organ odwoławczy uznał, że wykonanie spornego zjazdu stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego a to oznaczało wystarczającą przesłankę do uznania, iż interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku.

2

Sygn. akt I OSK 89/10

Od wyżej przedstawionej decyzji "K." Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 29 ust, 1 ustawy z dnia 21 marca 1385 r. o drogach publicznych i § 9 rozporządzenia wykonawczego Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie a także naruszenie art. 7 70, 80 i 107 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi akcentowano w szczególności niewłaściwe zastosowanie przez organ przepisów prawa materialnego i nie zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również niewskazanie dowodów, na jakich organ się oparł w swym rozstrzygnięciu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) - zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że uchybienia, jakich dopuściło się Kolegium były na tyle istotne, iż skutkowały uwzględnieniem skargi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U, z 2007 r. Nr 19 poz. 115) stanowiący, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić przy tym wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu wydawana jest zatem w ramach tzw. uznania administracyjnego organu. Granice zaś jego wyznaczają - zgodnie art. 7 k.p.a. - interes społeczny i słuszny interes obywatela. Decyzja taka winna zapaść jednak po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego ( art. 77 § 2 k.p.a.) i w oparciu o kryteria słuszności oraz celowości.

Sąd Wojewódzki zacytował ponadto przepisy § 9 ust. 1 pkt 5, § 77, 78 ust. 1 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i

3

Sygn. akt l OSK 89/10

ich usytuowanie i - odnosząc ich treść do przedmiotowego stanu faktycznego -stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji było lakoniczne, a także nie zawierało wystarczających rozważań w kwestii ewentualnego, negatywnego wpływu proponowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu, jak również nie obejmowało argumentów dotyczących warunków technicznych dla zjazdów indywidualnych, określonych w § 77-79 cytowanego wyżej rozporządzenia, które umożliwiały by sądowoadministracyjną kontrolę zaskarżonej decyzji.

Z przepisów przytoczonych przez Kolegium, nie wynika - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - bezpośredni zakaz lokalizowania zjazdów na drodze klasy Z, czy też na łuku drogi. Określony w § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie postulat ograniczenia liczby zjazdów nie oznacza bowiem, że żaden zjazd z tej drogi nie może być wykonany. Przepis ten — jak wywodził Sąd - ma jedynie charakter postulatywny a zatem, podejmując decyzję uznaniową, organ był zobligowany dokonać precyzyjnych ustaleń i wyczerpująco wyjaśnić, dlaczego w świetle cytowanego wyżej przepisu nie było podstaw do wyrażenie zgody budowę wskazanego zjazdu. Przede wszystkim zaś Kolegium winno rozważyć te okoliczności, które odnoszą się do warunków technicznych zjazdów indywidualnych, określonych w § 77-79 omawianego rozporządzenia i odnieść do nich twierdzenia wnioskodawcy dotyczące niezbędności budowy zjazdu z działki przy ul. T.,

Sąd Wojewódzki podkreślił też, § 78 cytowanego rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. odnosi się do wymagań określonych w § 113 ust. 7 w/w aktu, który to przepis zawiera zakaz sytuowania zjazdów w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis ten obejmuje ponadto otwarty katalog miejsc uznanych za zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego i w pięciu punktach tego przepisu łuk drogi nie został wymieniony. W przypadku zatem lokalizacji zjazdu na łuku drogi nie można - wg Sądu pierwszej instancji - odstępować od wykazania, że usytuowanie zjazdu w danym miejscu zagraża bezpieczeństwu ruchu.

Ponadto, Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę także na fakt, że w znajdującej się w aktach administracyjnych opinii z dnia [...] stycznia 2009 r., sporządzonej przez rzeczoznawcę w zakresie projektowania dróg, a dotyczącej urządzenia zjazdu publicznego dla potrzeb "K." Spółka z o.o., która to opinia została wydana po wydaniu zaskarżonej decyzji a w związku z negocjacjami prowadzonymi przez Spółkę z Wydziałem Infrastruktury Miejskiej Urzędu Miasta Z., wprawdzie stwierdzono, iż należy negatywnie odnieść się do lokalizacji projektowanego zjazdu w miejscu

4

Sygn. akt I OSK 89/10

wnioskowanym przez spółkę "K.", lecz jednocześnie zasugerowano, iż zarządca drogi winien dokonać pomiarów natężenia ruchu na ul. T. w celu określenia innych parametrów zjazdu, niezależnie od jego lokalizacji takich jak: pasy włączenia, pasy wyłączenia, wydzielony lewoskręt, których obowiązek stosowania zależny jest od natężenia ruchu drogowego.

Konkludując, Sąd Wojewódzki przyjął, że sam fakt, iż zjazd ma być zlokalizowany na łuku drogi nie powoduje uznania, że w sposób oczywisty będzie on powodował zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego, a nie poczyniono żadnych ustaleń na okoliczność wymaganej widoczności wjazdu na drogę, natężenia ruchu na drodze, czy też rzeczywistego wykorzystania zjazdu parkingowego, znajdującego się w bliskiej odległości od zjazdu wnioskowanego.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zaskarżając wyrok ten w całości, zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych

przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny dokonał dowolnej oceny

zaskarżonej decyzji mając na uwadze względy słuszności, a nie legalności z

pominięciem istoty tzw. uznania administracyjnego i skutków uprzednio wydanych

ostatecznych decyzji administracyjnych,

b) art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w związku z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transporty i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez błędną jego wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że odmowę ustalenia lokalizacji zjazdu na łuku drogi publicznej winna poprzedzać analiza natężenia ruchu i badanie widoczności w sytuacji, gdy każdy dodatkowy zjazd, a w szczególności umiejscowiony na łuku drogi, powoduje zwiększenie zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a tym samym ma miejsce konflikt między, interesem strony, a interesem społecznym, co uzasadnia odmowę wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu,

c) § 77, § 78 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem odrębnym pojęciem jest lokalizacja zjazdu od zaprojektowania zjazdu i 5

Sygn. akt I OSK 89/10

usytuowania, zaś warunki techniczne zjazdu indywidualnego nie mają

zastosowania w przypadku zjazdu publicznego;

2, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie ma miejsce naruszenie tych norm, jak i brak wykazania, że ewentualne uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, bowiem:

-) zebrano w sposób prawidłowy materiał dowodowy, a zatem norma zawarta w art. 77 k.p.a. nie została naruszona,

-) dokonano oceny materiału dowodowego, stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem słusznego interesu strony skarżącej i interesu społecznego, -) uzasadnienie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej nie jest nielogiczne, nie jest dowolne i odnosi się wprost do stanu sprawy,

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wykroczenie poza granice sprawy określonej przedmiotem prowadzonego postępowania, bowiem odrębnym jest postępowanie zmierzające do ustalenia lokalizacji zjazdu publicznego na drodze publicznej od oceny wykorzystania istniejących zjazdów,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, niespójność, pominięcie negatywnej opinii rzeczoznawcy, pominięcie, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, jak i brak wskazań, co do dalszego postępowania, a odnoszących się ewentualnie do wyników badań natężenia ruchu, widoczności, innych zjazdów itp., itd.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W obszernym uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z przekroczeniem uznania administracyjnego a jedynie wywodził, iż organ powinien uzupełnić materiał dowodowy. Sąd jednak nie wziął pod uwagę faktu, iż w przypadku działania organu administracyjnego w granicach uznania administracyjnego to nawet w sytuacji, gdy natężenie ruchu jest niewielkie (aczkolwiek jest to kwestia ocenna) a widoczność nieograniczona (co w przypadku łuku drogi nie ma miejsca) a inne zjazdy są

6

Sygn. akt I OSK 89/10

wykorzystywane nawet w stopniu nieznacznym - to organ może odmówić zlokalizowania zjazdu publicznego na podstawie faktu, że należy ograniczać liczbę zjazdów, szczególnie na terenach przeznaczonych pod nową zabudowę.

Kolegium akcentowało też, że z § 9 ust 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. nie wynika wprawdzie bezpośredni zakaz lokalizowania zjazdu publicznego z drogi klasy Z na łuku drogi, ale - dokonana w tej sprawie odmowa na lokalizację zjazdu - była wynikiem przeprowadzenia pełnej i logicznej oceny stanu faktycznego i prawnego, uwzględniającego: położenie planowanego zjazdu, położenie istniejącego zjazdu parkingowego, łuku drogi i konieczności ograniczania liczby zjazdów na drodze klasy Z. Brak bowiem było podstaw, aby przyjąć, że wybudowanie zjazdu na łuku drogi, tuż obok już istniejącego zjazdu jest rozwiązaniem uzasadnionym, zwłaszcza że z powołanego § 9 w/w rozporządzenia wynika, wspomniany wyżej nakaz ograniczania liczby zjazdów.

Brak było również - zdaniem Kolegium - argumentów przemawiających za uznaniem, iż takie usytuowanie kolejnego zjazdu było racjonalne, logiczne i bezpieczne dla użytkowników drogi.

Wnoszący skargę kasacyjną zakwestionował też stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że norma ujęta w § 9 ust. 1 pkt 5 cytowanego rozporządzenia ma charakter postulatywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie bowiem interpretował cytowaną normę, odnosząc się wyłącznie do sformułowania "(...) należy dążyć do ograniczenia (...)" a nie odnosił się do brzmienia całej normy, w której wyraźnie i jednoznacznie stwierdza się, że określa ona m. in. warunki stosowania zjazdów. Zatem warunki stosowania zjazdów to również ograniczenie możliwości ich lokalizowania.

Zdaniem Kolegium twierdzenie, że na łuku drogi może powstać nieograniczona liczba zjazdów bo natężenie ruchu jest niewielkie, pozostaje w sprzeczności z § 9 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia a także z art. 7 k.p.a. Nie ma bowiem wprawdzie zakazu zlokalizowania zjazdu na łuku drogi, ale z obowiązków zarządcy drogi, nałożonych art. 20 ustawy o drogach publicznych, jak i § 1 ust 3, § 9 ust. 1, § 77 powołanego Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej wynika, że - zgodnie z naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym - może on ograniczać uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Zwykłe przy tym doświadczenie życiowe - jak wywodził skarżący kasacyjnie -podpowiada, że usytuowanie zjazdu na łuku drogowym stwarza zagrożenie zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w szczególności ze względu na ograniczenie widoczności w tym miejscu.

7

Sygn. akt I OSK 89/10

W rezultacie, Kolegium podkreślało, że połączenie trzech elementów w postaci: istnienia już w bliskości innego zjazdu (zjazdu parkingowego), dążenie do ograniczenia liczby zjazdów na drodze klasy Z i lokalizacja zjazdu na łuku drogi powodowała w niniejszym stanie faktycznym odmowę wyrażenia zgody na lokalizację nowego zjazdu. Podniesiono też, że przepis § 79 omawianego rozporządzenia nie mógł mieć w sprawie żadnego znaczenia, bowiem dotyczy on zjazdów indywidualnych a nie publicznych a ponadto twierdzono, że odrębnym pojęciem jest lokalizowanie zjazdu, od pojęcia jego usytuowania i zaprojektowania. Wojewódzki Sąd Administracyjnych tych pojęć nie rozróżniał i stosował je przemienienie.

W ocenie Kolegium, Sąd Wojewódzki błędnie też przyjął, iż organ naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, tym bardziej, że nie został wskazany żaden przepis, którego naruszenie mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Sąd wskazywał jedynie na konieczność uzupełnienia przez organ materiału dowodowego, kiedy oczywistym jest, że każdy, nowy zjazd powoduje zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego, bowiem stanowi kolejne miejsce włączenia się do ruchu.

Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art.134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Kolegium wywodził z faktu, że dokonując oceny legalności decyzji o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, Sąd nałożył na organ obowiązek oceny rzeczywistego wykorzystania innego zjazdu, bez odniesienia się do faktu, jaki ma to wpływ na prowadzone postępowanie administracyjne i a poza tym akcentowano, że Sąd nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań, co do dalszego toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "K." Spółka z o.o. w Ł. wniosła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego wywodząc, że zaskarżony wyrok był prawidłowy, gdyż przedmiotowa decyzja została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty jej sprowadzały się do obrazy prawa materialnego oraz przepisów

8

Sygn. akt I OSK 89/10

postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te należało przy tym uznać w części za zasadne.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła odmowy wyrażenia zgody na urządzenie publicznego zjazdu z drogi gminnej. Organy administracji publicznej obu instancji, podkreślając uznaniowy charakter decyzji wydawanej w tego rodzaju sprawie, stanęły na stanowisku, że ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nie było możliwe zlokalizowanie, w proponowanym przez wnioskodawcę miejscu, zjazdu publicznego. Wskazywano przy tym na fakt, że określony we wniosku zjazd został zlokalizowany na łuku drogi, która prowadzi obsługę komunikacyjną dla terenów objętych działalnością produkcyjną i przemysłową. Droga ta docelowo zaś pełnić będzie funkcję drogi zbiorczej. Proponowany zjazd położony był w dodatku w bezpośredniej bliskości innego, już istniejącego zjazdu, usytuowanego równolegle do proponowanego. Ponadto podkreślano też, iż przepis § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), w celu zapewnienia właśnie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, nakazywał - w stosunku do drogi klasy Z - m. in. dążenie do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd Wojewódzki stwierdził, że uzasadnienie jej było lakoniczne i nie zawierało wystarczających rozważań w kwestii ewentualnego negatywnego wpływu proponowanego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu. Sąd akcentował zwłaszcza, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium zabrakło ustaleń odnoszących się do: wymaganej widoczności wjazdu na drogę, natężenia ruchu na drodze i rzeczywistego wykorzystania zjazdu parkingowego, znajdującego się w pobliżu.

Jednocześnie, co było w sprawie szczególnie istotne, Sąd Wojewódzki wprawdzie nie dopuścił formalnie dowodu z dokumenty w postaci pisma inż. L. K. z dnia [...] stycznia 2009 r. adresowanego do Urzędu Miasta Z. Wydziału Infrastruktury Miejskiej, nawiązującego do protokołu negocjacyjnego z dnia [...] stycznia 2009 r., które to pismo zawierało stanowisko jego autora (nazwane opinią) w kwestii proponowanej przez wnioskodawcę lokalizacji zjazdu, ale - w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - na to stanowisko - Sąd powoływał się. Wskazał bowiem, że wprawdzie rzeczoznawca w zakresie projektowania dróg negatywnie zaopiniował lokalizację wnioskowanego zjazdu, lecz jednocześnie podkreślił, że biegły ten sugerował zarządcy drogi dokonanie

9

Sygn. akt I OSK 89/10

pomiarów natężenia ruchu na ul. T. w celu określenia innych parametrów zjazdu, niezależnie od jego lokalizacji takich jak: pasy włączenia, pasy wyłączenia, wydzielony lewoskręt, a których obowiązek stosowania zależny jest od natężenia ruchu drogowego. Biorąc zatem powyższe pod uwagę należało uznać, że w realiach tej sprawy taki dowód w istocie rzeczy został przez Sąd Wojewódzki dopuszczony, co wydaje się potwierdzać fakt, że obecnie zarówno skarga kasacyjna, jak i "K." Spółka z o.o. do treści tego pisma nawiązują.

Zaskarżony wyrok został przy tym oparty na przepisie art. 145 § i pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi, że narusza ona przepisy postępowania (inne, niż stanowiące podstawę do jego wznowienia), jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym podnieść wypada, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie precyzują wprawdzie w/w pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ale - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - pojęcie to należy rozumieć w ten sposób, że gdyby do takiego naruszenia przepisów nie doszło to najprawdopodobniej, zostałoby wydane odmienne rozstrzygnięcie. Jednocześnie uchylenie decyzji na wyżej wskazanej podstawie prawnej obliguje sąd administracyjny do skonkretyzowania przepisów postępowania, które zostały przez organ naruszone.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że choć istotnie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji może budzić niedosyt, bowiem rzeczywiście jest dość ogólne, zwłaszcza w kontekście decyzji uznaniowej, to jednak w sytuacji, gdy rzeczoznawca z zakresu projektowania dróg, niedysponując danymi, których brak Sąd Wojewódzki wytknął organowi, wykluczył już możliwość zlokalizowania zjazdu we wskazanym we wniosku miejscu z uwagi na jego urządzenie na początku nienormatywnego łuku poziomego i pogląd ten nie został zakwestionowany, nasuwa się pytanie, czemu ma służyć wykonanie obecnie przez organ w tej sprawie wspomnianych pomiarów. Innymi słowy, w jaki sposób fakt dokonania tych pomiarów miałby wpływ na treść rozstrzygnięcia merytorycznego.

Wyjaśnić przy tym należy, że w piśmie inż. K. z dnia [...] stycznia 2009 r. (in fine) istotnie została wprawdzie zawarta sugestia dla zarządcy drogi, iż powinien on dokonać wyżej wymienionych pomiarów, ale sugestia ta ma charakter jedynie ogólny, niezwiązany z tą, konkretną lokalizacją zjazdu (którą biegły wcześniej definitywnie wykluczył).

10

Sygn. akt I OSK 89/10

Powyższe wiąże się ściśle z zarzutem naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy, W takiej sytuacji należało zatem związać organ wskazaniami, co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania. Zaskarżony wyrok natomiast, choć zawiera krytykę decyzji Kolegium, nie precyzuje w istocie rzeczy, co organ winien obecnie uczynić. W szczególności odnosi się to do kwestii wspomnianych wyżej pomiarów. Brak jest bowiem skonkretyzowania, w jaki sposób organ miałby te pomiary ocenić tj. jak powinien postąpić po uzyskaniu konkretnych wyników wspomnianych badań. Nie wiadomo zatem np. jaki wpływ na rozstrzygnięcie miałaby okoliczność określonego natężenia ruchu, czy wykorzystywania innych zjazdów istniejących w Z. na ul. T. lub też, jakie znaczenie miałoby stwierdzenie istnienia na tej ulicy takiej a nie innej ilości zjazdów.

Uzupełniająco wskazać też w tym miejscu wypada na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2007 r. (sygn. akt II OSK 836/08, LEX Nr 338663), w którym Sąd wyraził pogląd, że § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wymieniono szereg miejsc, w których zdaniem prawodawcy zawsze (ex definitione) występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i z tego powodu przepis ten nie uzasadnia badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym. Jeśli zatem wg stanowiska inż. L. K., wyrażonego w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. ze względu ( mówiąc ogólnie ) na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie było możliwe zlokalizowanie w wymienionym we wniosku miejscu przedmiotowego zjazdu, to wyniki wspomnianych badań pozostają w istocie bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Natomiast zarzut naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. nie był zasadny.

Stwierdzenie bowiem przez sąd administracyjny celowości przeprowadzenia w

większym zakresie postępowania wyjaśniającego, choćby nawet dowód ten byłby

zbędny dla wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie, nie może być utożsamiane z

przekroczeniem granic sprawy - w rozumieniu w/w przepisu. Do takiego przekroczenia

granic sprawy doszło by bowiem wtedy, gdyby sąd, rozpoznając skargę na konkretny

akt, rozstrzygał w tej sprawie także o zasadności innego aktu administracyjnego, który

został wydany poza granicami sprawy, objętej daną skargą. Taka zaś sytuacja w

niniejszym stanie faktycznym nie zachodziła.

Nie był również uzasadniony zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie.

11

Sygn. akt I OSK 89/10

Przepis ten przede wszystkim zawiera dwie jednostki redakcyjne, które nie zostały przez wnoszącego skargę kasacyjną skonkretyzowane. Mając jednak na uwadze treść zawartego w skardze kasacyjnej wyjaśnienia tego zarzutu tj. stwierdzenie, że dokonana w zaskarżonym wyroku ocena miała charakter dowolny i oparta została na zasadach słuszności a nie legalności, należało wnosić, że skarżący kasacyjnie miał na myśli § 2 wspomnianego przepisu, stanowiący, że kontrola administracji publicznej dokonywana przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W związku z powyższym trzeba stwierdzić, że niewłaściwe dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji nie świadczy jeszcze o braku jej przeprowadzenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazywał na szereg przepisów prawa materialnego, które nie zostały przez organ zanalizowane lub też - zdaniem Sądu pierwszej instancji - zostały one niewłaściwie wyłożone. Fakt ten dowodzi zatem przeprowadzenia oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej legalności.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien ponownie dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji mając na uwadze fakt, że uchylenie jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest dopuszczalne tylko z powodu uchybień mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ponadto, ponieważ w niniejszej sprawie de facto został dopuszczony dowód z w/ w pisma inż. K. z dnia [...] stycznia 2009 r., to należałoby w tym przedmiocie wydać formalne postanowienie i dokonać oceny znaczenia tego dowodu dla rozstrzygnięcia.

W tych warunkach, z uwagi na konieczność poczynienia przez Sąd Wojewódzki, dodatkowych ustaleń, wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do trafności wszystkich, zgłoszonych w skardze kasacyjnej, zarzutów prawnomaterialnych wydaje się przedwczesne, zgodzić się jednak w tym miejscy trzeba, że całkowicie zbędne w tej sprawie było stosowanie § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis ten bowiem dotyczy zjazdów indywidualnych, a nie publicznych. Wnioskowany zjazd zaś miał mieć charakter publiczny.

Ma rację również wnoszący skargę kasacyjną, że wprawdzie przepisy ustawy o drogach publicznych ani przepisy w/w rozporządzenia wykonawczego z dnia 2 marca 1999 r. nie zabraniają wprost lokalizowania zjazdów na łuku drogi kategorii Z, ale § 113 ust. 7 pkt 2 w związku z § 78 ust. 1 w/w rozporządzenia stanowi, że zjazd z drogi do obiektu nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu

12

Sygn. akt I OSK 89/10

drogowego, a w szczególności w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Gdyby zatem Sąd Wojewódzki, ponownie rozpatrując sprawę, podzielił pogląd wyrażony przez inż. L. K. w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r., co do położenia zjazdu na początku nienormatywnego łuku poziomego na ul. T. w Z. i konsekwencji z tym związanych, to winien ocenić ten fakt w kontekście w/w przepisów omawianego rozporządzenia.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte na przepisie art. 203 pkt 2 w/w ustawy.

13