Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia WSA (del.) Kazimierz Maczewski, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1130/14 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 12 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2014 r. oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 15 września 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1130/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 12 maja 2014 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2014 r.

Stan sprawy sąd administracyjny pierwszej instancji przedstawił następująco:

Decyzją z 30 stycznia 2014 r. Burmistrz B. ustalił skarżącemu wymiar podatku od nieruchomości na 2014 r. w kwocie 5.814,- zł od gruntów i budynków pozostałych oraz gruntów i budynków związanych z działalnością gospodarczą, położonych w B. przy ul. W. i przy ul. M.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 12 maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu podatkowego pierwszej instancji. Wskazało, że dokonując wymiaru podatku od nieruchomości, organ podatkowy pierwszej instancji oparł się na informacji podatkowej złożonej przez podatnika, który wskazał do opodatkowania powierzchnię użytkową budynku 242 m2, co jest zgodne z ewidencją budynków. Wykazaną zaś w informacji powierzchnię gruntów 227 m2 organ pomniejszył w związku ze zmianą udziałów, wykazaną w ewidencji gruntów i przyjął do opodatkowania 225 m2.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucił organom błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), WSA w Gdańsku uznał za chybione zarzuty skarżącego, wskazujące na poczynienie przez organy błędnych ustaleń faktycznych i prawnych. Sąd zaznaczył, że to na podatniku spoczywa obowiązek powiadamiania organu podatkowego o zmianach dotyczących podlegających opodatkowaniu gruntów i budynków, które mają wpływ na wysokość opodatkowania. W przeciwnym razie organ będzie brał pod uwagę informacje przekazane przez podatnika w poprzednich latach podatkowych. W rozpoznawanej sprawie organy podatkowe uwzględniły, oprócz danych zawartych w ewidencji gruntów, również informację złożoną przez podatnika. Za podstawę opodatkowania przyjęły powierzchnie budynku mieszkalnego, budynku pozostałego oraz gruntu pozostałego w oparciu o ujawnione w ww. informacji dane. W ocenie sądu, organy podatkowe nie popełniły więc błędu w ustaleniach faktycznych w sytuacji, gdy podatnik nie złożył informacji o zmianach, które miałyby wpływ na wysokość wymiaru podatku. W ocenie sądu, organ podatkowy pierwszej instancji ustalił podstawę opodatkowania w sposób, który znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Zastosował również prawidłowe stawki podatku, zgodnie z tymi ustalonymi w uchwale rady gminy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 106 § 3 w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 194 § 1 i § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015, poz. 613 ze zm., dalej: o.p.) w zw. z art. 3 § 1 pk 1 w zw. z art. 4 § 1 pkt 2 oraz art. 4 § 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity: Dz.U z 2010 Nr 95 poz. 613 ze zm., dalej: u.p.o.l.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sprowadzające się do nieprzeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, co wpłynęło na wadliwość kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w zakresie poczynionych przez organ ustaleń faktycznych.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także zasądzenie na rzecz skarżącego od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W judykaturze jak i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że zasadniczą cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Oznacza to związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nie ulega więc wątpliwości, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez NSA jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony, zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 25 maja 2016 r., II GSK 2678/14; J.P. Tarno, Odrzucenie skargi kasacyjnej, PP 2005, nr 6, str. 33 - 39). Innymi słowy, sąd kasacyjny może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 29 września 2016 r., II FSK 272/15).

Podstawowy zarzut sformułowany został w pkt II.1 skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 134 p.p.s.a w zw. z art. 194 § 1 i § 3 o.p. w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 w zw. z art. 4 § 1 pkt 1 i § 2 u.p.o.l., przy czym z dalszej części wywodów wynika, że pierwszorzędne znaczenie ma naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie przez sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej dowodów z dokumentów.

Podnieść w związku z tym należy, że aby zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. był formalnie poprawny i został przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznany, spełnione muszą być dwa warunki. Po pierwsze strona jest zobowiązana zwrócić uwagę sądu na uchybienie przepisom postępowania, tj nierozpoznania zgłoszonego na rozprawie wniosku dowodowego, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia określonej treści do protokołu rozprawy, bowiem zgodnie z art. 105 p.p.s.a stronie, która zastrzeżenia nie zgłosiła, nie przysługuje prawo powoływania się na takie uchybienia w dalszym toku postępowania. Wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentów skarżąca zawarła na rozprawie. Sąd pierwszej instancji powinien ustosunkować się do tego wniosku - poprzez wydanie na rozprawie stosownego postanowienia - czego nie uczynił. W takiej sytuacji, jak słusznie podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 105 p.p.s.a. pełnomocnik powinien - przed zamknięciem rozprawy - zwrócić uwagę sądu na powyższe uchybienie, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu. Skoro tego nie uczynił, stronie nie przysługuje prawo powoływania się na to uchybienie w dalszym toku postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., II FSK 129/06).

Po wtóre, zgodnie z art. 191 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek strony, rozpoznaje również te postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowienie dowodowe jako niezaskarżalne w trybie zażaleniowym może być przedmiotem rozpoznania przez NSA na podstawie art. 191 p.p.s.a., lecz wyłącznie na wyraźne żądanie strony sformułowane w postaci wniosku, o którym mowa w tym przepisie (zob. postanowienie NSA z dnia 9 maja 2013 r., I CZ 79/13). Skoro strona skarżąca takiego wniosku (zarzutu) nie postawiła, to oczywistym jest, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. rozpoznać merytorycznie. W konsekwencji takiego stanu rzeczy powołane w skardze dowody z dokumentów nie mogły być przedmiotem rozważań w kontekście poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.

Strona skarżąca poza zarzutem naruszenia art. 194 § 1 i § 3 o.p., ale wyłącznie w kontekście zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., nie postawiła innych zarzutów procesowych kwestionujących ustalenia faktyczne sprawy, co oznacza, że przedmiotem dalszych rozważań mogą być wyłącznie ustalenia podatkowych organów samorządowych obu instancji przyjęte przez sąd pierwszej instancji. Wynika z nich, że strona jest właścicielem lokalu użytkowego położonego w B. przy ul. W.oraz budynku przy ul. M. Z lokalem użytkowym związany jest udział we współużytkowaniu wieczystym gruntu (65/800), a z budynkiem niemieszkalnym udział we współwłasności (310/1000). Udział współwłasności uległ zmianie z dniem 17 lipca 2012 r. ponieważ zmniejszył się z 314/1000 do 310/1000. Znalazło to odzwierciedlenie w rejestrze gruntów. Dokonując wymiaru podatku od nieruchomości, organ podatkowy pierwszej instancji oparł się na informacji podatkowej złożonej przez podatnika, który wskazał do opodatkowania powierzchnię użytkową budynku 242 m2, co jest zgodne z ewidencją budynków. Wykazaną zaś w informacji powierzchnię gruntów 227 m2 organ pomniejszył w związku ze zmianą udziałów, wykazaną w ewidencji gruntów i przyjął do opodatkowania 225 m2.

W tym miejscu należy wskazać, że organ podatkowy ustalając wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości nie dysponuje pełną swobodą w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego, jeśli chodzi o ustalenia dotyczące podstawy opodatkowania tj. powierzchni gruntów czy powierzchni użytkowej budynków lub ich części (art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.o.l.). W tym zakresie jest bowiem związany danymi z ewidencji gruntów i budynków. Stanowi o tym art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), zgodnie z którym, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z treści tego przepisu wynika, że organy podatkowe, ustalając wysokość zobowiązania podatkowego, nie mogą przyjąć innej postawy opodatkowania niż ta, wynikająca z ewidencji gruntów i budynków. Wiążący charakter danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków wynika z faktu, iż posiada ona walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 194 § 1 o.p., a tym samym, że stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone.

Związanie organu podatkowego treścią ewidencji gruntów i budynków oznacza w konsekwencji, że organy podatkowe nie mogą pominąć danych z ewidencji w toku postępowania podatkowego. Co więcej, nie są także uprawnione do weryfikowania klasyfikacji wskazanej w ewidencji oraz do dokonywania samodzielnych ustaleń w zakresie powierzchni gruntu lub jego przeznaczenia. Pogląd taki został już wyrażony w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych, a sąd podziela takie stanowisko na gruncie niniejszej sprawy (por. wyroki NSA z: 11 lipca 2012 r., II FSK 2632/10, 18 listopada 2011 r., II FSK 1040/10, 20 czerwca 2012 r., II FSK 2511/10, wyroki WSA w: Rzeszowie z 10 listopada 2011 r., I SA/Rz 574/11,w Lublinie z 26 października 2011 r., I SA/Lu 500/11). Należy podkreślić, że organem podatkowym w podatku od nieruchomości jest odpowiednio właściwy wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 1c u.p.o.l.). Sprawy z zakresu prowadzenia ewidencji takie jak okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych, czy modernizacja ewidencji należą do zadań właściwego starosty na podstawie § 44 pkt 1 - 8 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zatem ocena i kontrola rzetelności danych zawartych w ewidencji nie leży w zakresie kompetencji organu podatkowego, dlatego też odmawia mu się prawa do dokonywania samodzielnych ustaleń jeśli chodzi o dane dotyczące konkretnych działek, jakie uwidaczniane są w ewidencji gruntów i budynków.

Wymóg art. 134 § 1 p.p.s.a. co do rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy oraz braku związania zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną powinien być tak rozumiany, iż wprawdzie sąd orzeka w konkretnej sprawie i w występującym w niej przedmiocie, zasadniczo nie rozwiązując problemów generalnych (ogólnych), to w tych granicach jest zobowiązany do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu po dokonaniu koniecznych rozważań bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze (czy też w kontrolowanym akcie) podstawą prawną (por. wyrok NSA z 29 maja 2012 r., II OSK 436/11). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę w tej sprawie, powołanego przepisu nie naruszył.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 194 § 3 o.p. Naczelny Sad administracyjny w składzie niniejszym podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 13 marca 2018 r., I SA/Gl 1358/17, że dane ewidencyjne dotyczące: przeznaczenia, funkcji, obszaru, powierzchni użytkowej budynków, należy zaliczyć do bezwzględnie wiążących organ podatkowy, które nie mogą być weryfikowane przez ten organ przy zastosowaniu dopuszczanych instrumentów procesowych, tj. na podstawie art. 180 § 1 w związku z art. 194 § 3 o.p. Oznacza to, że organy podatkowe nie mogą samodzielnie czynić własnych ustaleń, które byłyby sprzeczne z danymi w ewidencji gruntów i budynków. W tym zakresie postępowanie dowodowe doznaje istotnego ograniczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w wyjątkowych sytuacjach samorządowe organy podatkowe mogą odstąpić od danych z ewidencji gruntów, ale tylko wówczas, gdy na podstawie art. 194 § 3 o.p., dojdą do wniosku, że dane z nich wynikające są zdezaktualizowane, a dokumenty, które są obligatoryjną podstawą wpisu do ewidencji gruntów zostały pominięte, pozostają w sprzeczności z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów, lub też w przypadku, gdy posłużenie się wyłącznie danymi ewidencyjnymi musiałoby się wiązać z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II FSK 3097/17). Taka sytuacji, z przyczyn podanych wcześniej, w sprawie niniejszej nie zaistniała.

W konsekwencji poczynionych wywodów, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 § 1 pkt 1 w zw. z art. 4 § 1 pkt 1 i § 2 u.p.o.l.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.