Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 992/16 w sprawie ze skarg M. J. oraz F. W., K. K., M. K., K. W. i M. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...]; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. J. kwotę 1087 (jeden tysiąc osiemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 992/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargi M. J. oraz F. W., K. K., M. K., K. W. i M. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 28 kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, dalej także: "PINB", przeprowadził kontrolę na działce nr A w Cz., w gminie M.. W jej trakcie ustalił, że na części tej działki, przynależnej do lokalu znajdującego pod adresem ul. J. 8/1 zlokalizowane są dwa zbiorniki bezodpływowe służące do odprowadzenia ścieków sanitarnych z mieszkań pod adresami ul. J. 8/1 i 8/2; włazy do powyższych zbiorników zlokalizowane są w odległości 2,16 m i 3,4 m od otworów okiennych w budynku mieszkalnym oraz w odległości 2,36 i 1,5 m od ogrodzenia; z dziennika budowy nr [...] wynika, że zbiorniki wykonano przed 2 grudnia 2010 r.

Ponadto ustalono, że budynek na działce nr A realizowany był przez inwestora – spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu na podstawie decyzji Starosty Poznańskiego nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę "trzech zespołów - osiem budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (łącznie 48 lokali mieszkalnych), jednego zespołu – dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (łącznie 20 lokali mieszkalnych) i jednego zespołu – czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (łącznie 8 lokali mieszkalnych) oraz 76 zbiorników bezodpływowych na ścieki o V 5 m² na terenie działki B w Cz. w gminie M.

Lokalizacja zbiorników została wyrysowana na projekcie zagospodarowania terenu, jednak nie zwymiarowano odległości zbiorników od budynku, czy ulicy. W części opisowej projektu zawarto opis w odniesieniu do odprowadzania ścieków, że dla każdego budynku projektuje się oddzielny szczelny zbiornik bezodpływowy; lokalizacja zbiorników zgodnie z projektem zagospodarowania terenu w taki sposób, że minimalna odległość włazu zbiornika od okien wynosić będzie 5 m, a od granic i projektowanych linii ogrodzeń 2 m. W skład zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki wchodzi tabela z różnymi typami zbiorników, wśród których zaznaczono typ o średnicy (wysokości 1,2 m i długości 4,5 m oraz pojemności 5 m³).

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...], Burmistrz Gminy M. zatwierdził projekt podziału działki B (m.in. na działkę nr A). PINB w dniu [...] kwietnia 2011 r. wydał zaświadczenie o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy dwóch zespołów budynku mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych – łącznie 32 lokale mieszkalne i jednego zespołu – czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych – łącznie 8 lokali mieszkalnych, zlokalizowanych na działkach powstałych w wyniku podziału działki nr B w miejscowości Cz., gmina M. – m.in. działki nr A. Na podstawie mapy zasadniczej – inwentaryzacji budynku z dnia 11 kwietnia 2011 r., ustalono, że na terenie działki nr A w Cz. zlokalizowanych jest 8 zbiorników bezodpływowych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi [...] Sp. z o.o.: 1) usunięcie dwóch zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne z działki nr A obsługujące budynek przy ul. J. 8; 2) wykonanie jednego zbiornika na ścieki sanitarne na tej działce służący obsłudze budynku przy ul. J. 8, zlokalizowanego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym – w odległości 5 m od okien pomieszczeń służących na stały pobyt ludzi i w odległości 3 m od granicy działki.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także: "WWINB", decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. ([...]) uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując organowi m.in. na potrzebę rozważenia, który podmiot powinien być adresatem obowiązków nakładanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Następnie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, PINB wydał w dniu [...] stycznia 2015 r. decyzję znak: [...], nakazującą E. L., A. T., J. P., M. Ś.-P., E. N., S. N., F. W., M. C., J. R.-C., K. K., M. K., K. W., M. W. sporządzenie i przedstawienie projektu zamiennego zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne na dz. nr A przy ul. J. 2, 4, 6, 8 w Cz., w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia decyzji.

WWINB, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków oraz w części w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz nakazał wykonanie nałożonych obowiązków w terminie do dnia 12 czerwca 2015 r., w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 503/15, oddalił skargę na ww. decyzję WWINB z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 20 lipca 2016 r. nakazano E. L., A. T., J. P., M. Ś.-P., E. N., S. N., F. W., M. C., J. R.-C., K. K., M. K., K. W., M. W. rozbiórkę ośmiu zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne na dz. nr A przy ul. J. 2, 4, 6, 8 w Cz., gm. M..

Odwołanie złożyli: E. L., A. T., M. Ś.-P., E. N., S. N., M. Cz., K. K., M. K., M. W. i F. W.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Nr [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzory Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia tj. "na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013. poz. 1409 ze zm.) oraz art 104 K.p.a." i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. proz. 1409 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), a w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) - "do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe".

Wszczęcie postępowania przez PINB w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 18 czerwca 2014 r., zatem analizie podlegają dotychczas obowiązujące przepisy, tj. sprzed 28 czerwca 2015 r.

WWINB podkreślił, że kwestia ustalenia, czy budowa przedmiotowego budynku wraz z ośmioma zbiornikami bezodpływowymi na ścieki sanitarne na dz. nr A przy ul. J. 2, 4, 6, 8 w Cz., gm. M. (zamiast projektowanymi czterema zbiornikami), stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego oraz kto winien być zobowiązanym, została rozstrzygnięta w poprzedniej decyzji PINB jak i decyzji WWINB. Ocenę prawidłowości tych rozstrzygnięć dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 503/15.

W ocenie WWINB, organ powiatowy prawidłowo nakazał dokonanie rozbiórki części obiektu, tj. "rozbiórkę ośmiu zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne na dz. nr A przy ul. J. 2, 4, 6, 8 w Cz., gm. M.". Jak wskazał to WSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 503/15, "sama lokalizacja tych zbiorników narusza przepisy w zakresie odległości od okien pomieszczeń służących na stały pobyt łudzi, jak również odległości tych zbiorników od granicy działki, o których mowa w § 36 ust. 2 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

Według WWINB, z uwagi na zakończenie robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie, wydanie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych nie znajduje podstaw. Brak także podstaw do wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Zdaniem organu II instancji, na obecnym etapie postępowania nie ma także możliwości wydania nakazu doprowadzenia zbiorników do stanu zgodnego z dokumentacją, tym bardziej, iż wskazania zawarte w projekcie dotyczyły czterech, a nie ośmiu zrealizowanych zbiorników oraz zalecały zachowanie odległości 5,0 m od okien i 2,0 m od granicy działki, a po dokonaniu podziału pierwotnej działki zalecenia te nie są do wykonania, z uwagi na kształt i umiejscowienie budynku i zbiorników. Ponadto, przyszła inwestycja polegająca na potencjalnym wykonaniu kanalizacji dla tego obszaru nie może mieć wpływu na ocenę wydanego rozstrzygnięcia.

WWINB skorzystał z kompetencji reformacyjnych i orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., doprecyzowując podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Skargę na decyzję WWINB z dnia 16 września 2016 r. złożyli M. Ś.- P. i J. P. (sygn. akt IV SA/Po 992/16), E. N., S. N., F. W., K. K., M. K., K. W. i M. W., M. C., J. R.-C. (sygn. akt IV SA/Po 993/16).

W skargach wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji zarzucając im naruszenie:

1) art. 51 ust. 5 w zw. z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że wykonanie 8 sztuk zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne na dz. nr A stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego;

2) naruszenie art. 9 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie zwrócenia się do Ministra właściwego w zakresie budownictwa o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

W odpowiedzi na skargę, WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 993/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargi E. N. i S. N., M. C. i J. R.-C..

Pismem z dnia 5 września 2017 r. pełnomocnik M. Ś.-P. i J. P. poinformowała, że umową z dnia 8 czerwca 2017 r. zbyli oni lokal mieszkalny nr 1 na rzecz M. J., która oświadczyła, że podtrzymuje zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Dołączyła pełnomocnictwo do działania w imieniu M. J.

Postanowieniem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 992/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania sprawy IV SA/Po 992/16 oraz IV SA/Po 993/16 i postanowił prowadzić je dalej pod sygn. akt IV SA/Po 992/16.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi.

Sąd podkreślił, iż kwestia, czy wykonanie 8 sztuk zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne na dz. nr A stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego była już rozpatrywana przez WSA w Poznaniu. Prawomocnym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. II SA/Po 503/15 zostało przesądzone, że budowa ośmiu zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne, stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego, natomiast zobowiązanymi w postępowaniu prowadzonym z art. 51 Prawa budowlanego, w niniejszym przypadku winni być obecni właściciele obiektu. Biorąc pod uwagę treść art. 153 P.p.s.a., zarówno organy administracji, jak i skład orzekający w niniejszej sprawie związane są wyżej wymienionymi wytycznymi.

Sąd stwierdził, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę także w przypadku, gdy roboty te zostały zakończone jeszcze przed wszczęciem postępowania naprawczego.

Z art. 51 ust. 7 wynika, że przepisy "ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3" stosuje się odpowiednio również wówczas, gdy roboty budowlane, o których mowa w art. 50 ust. 1, zostały już wykonane, z czego można wnioskować, że w związku z tym nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W takim przypadku nie ma też zastosowania zastrzeżenie z art. 51 ust. 1, że decyzja musi być wydana przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, wydania decyzji na podstawie tego przepisu nie poprzedza bowiem postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych.

Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], PINB dla powiatu poznańskiego nakazał skarżącym na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne na dz. nr A przy ul. J. 2, 4, 6, 8 w Cz., w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia decyzji. WWINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków oraz w części w jakiej określono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz nakazał wykonanie nałożonych obowiązków w terminie do dnia 12 czerwca 2015 r., w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. Zobowiązani nie przedłożyli w wymaganym terminie właściwie sporządzonego projektu budowlanego zamiennego.

Sąd stwierdził, że w związku z powyższym, zastosowanie w sprawie znajdował przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, który przewiduje, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Ustalenie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego bądź innych warunków pozwolenia na budowę stanowi podstawę do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3. Termin wykonania danych obowiązków określa organ w decyzji. Termin ten ma charakter dyscyplinujący. Jego niedotrzymanie skutkuje konsekwencjami z art. 51 ust. 5. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Dlatego też stosując przepis art. 51 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest bowiem przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Dopiero ustalenie, że przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe, uprawnia organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Według WSA, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 Prawa budowlanego Sąd wskazał, że nie jest dopuszczalne w niniejszej sprawie wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych po wykonaniu robót budowlanych zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej. Co prawda, w orzecznictwie NSA przeważa pogląd, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może zostać udzielone także w stosunku do obiektów budowlanych już zrealizowanych, jeżeli pozwala ono na osiągnięcie celu tego postępowania, a więc doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jednak w przedmiotowym postępowaniu udzielenie zgody na odstępstwo w ramach art. 9 Prawa budowlanego prowadziłoby do legalizacji robót budowlanych wykonanych niezgodnie z przepisami prawa, bowiem nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sama lokalizacja tych zbiorników narusza przepisy w zakresie odległości od okien pomieszczeń służących na stały pobyt ludzi, jak również odległości tych zbiorników od granicy działki, o których mowa w § 36 ust. 2 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. J. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie:

1) art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 5 w zw. z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż związanie Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt Il SA/Po 503/15, stanowi podstawę przyjęcia, że wykonanie 8 sztuk zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne na dz. nr A przy ul. J. 2, 4, 6, 8 w Cz. gm. M. stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wykonanie zbiorników na ścieki, zatem tylko 4 dodatkowe zbiorniki stanowią przedmiot istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a przy ocenie zmian lokalizacji zbiorników należy brać pod uwagę wielkość uchybienia i błędy pomiarowe,

2) art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 5 w zw. z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż związanie Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2.12.2015 r. sygn. akt Il SA/Po 503/15, wyklucza uwzględnienie instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o której mowa w art. 9 ust. 1 - 4 tej ustawy,

3) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem słusznego interesu obywateli.

2. Naruszanie prawa materialnego art. 51 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuwzględnienie instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o której mowa w art. 9 ust. 1- 4 ustawy Prawo budowlane.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji administracyjnych i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 27 października 2020 r., nawiązując do pisma Sądu z dnia 14 października 2020 r., pełnomocnik wnoszącej kasację oświadczyła, że nie skierowała do Sądu pisma o wyrażeniu zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wniosła o zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z przepisami Konstytucji RP przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1-3 w związku z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. w zakresie w jakim nie przewiduje możliwości zastosowania instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o której mowa w art. 9 ust. 1-4 ustawy Prawo budowlane w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1-3 przez organ nadzoru budowlanego.

Pismem z dnia 29 października 2020 r., po uzyskaniu informacji o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, uczestniczka A. T. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Podniosła, że konsekwencje uchybień inwestora obciążają obecnych właścicieli nieruchomości, w tym ją. Tymczasem w terminie wydania zaświadczenia o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy nie była ona właścicielem nieruchomości. Stosowny akt notarialny został sporządzony dopiero w dniu 27 maja 2011 r. Powołała się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie, według którego, na inwestora niebędącego właścicielem nieruchomości mogą być nałożone obowiązki w zakresie usunięcia naruszeń. Wskazała, że jest na gruncie drogi cywilnej. Uzyskała wyrok w zakresie wad w lokalu wybudowanym przez inwestora. Wada będąca przedmiotem sporu niniejszej sprawy jest jedną z nich. Wobec jej wygranej, inwestor złożył apelację, która nie została do tej pory rozpoznana. Tym bardziej treść zaskarżonej decyzji wzbudza w niej poczucie głębokiej niesprawiedliwości oraz niezadowolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego, z dnia 13 października 2020 r., wydanego w oparciu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z dużą ilością stron postępowania przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 51 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", a także w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443).

Jest niewątpliwe, że adresaci nie wykonali obowiązku nałożonego decyzją z dnia 29 stycznia 2015 r. zobowiązującą, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, do wykonania projektu zamiennego.

W tej sytuacji, co do zasady, należy zastosować jeden z nakazów przewidzianych dyspozycją art. 51 ust. 5.

Odczytanie zakresu obowiązku, który może zostać nałożony, nie pomniejszając znaczenia wykładni gramatycznej, nie może jednak abstrahować od głównego celu trybu przewidzianego w art. 50-51 Prawa budowlanego, którym jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem.

Nawet w odniesieniu do sytuacji, w której, osoba zobowiązana do wykonania określonego obowiązku, w tym przypadku wykonania projektu zamiennego, nie wywiązuje się z nałożonego obowiązku, a zatem gdy zaistnieje podstawa do zastosowania art. 51 ust. 5, nie można ograniczyć się do sankcyjnego charakteru tej normy. Nie należy wykluczać, w razie możliwości osiągnięcia celu jakim jest osiągnięcie stanu zgodności obiektu budowlanego z prawem, wydania, w odniesieniu do obiektu, nakazu o charakterze naprawczym, innym, niż nakaz rozbiórki (od razu należy dodać, że jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, z uwagi na wykonanie obiektu w całości i charakter robót, nie wchodzi w grę nakaz zaniechania dalszych robót).

Taką możliwość należy dostrzec w okolicznościach niniejszej sprawy.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na to, że obiektem budowlanym, na który zostało udzielone pozwolenie na budowę nie był jedynie zespół 8 zbiorników bezodpływowych.

Przedmiotem sprawy jest część zamierzenia budowlanego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę, tj. zespół obiektów – cztery budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe oraz zbiorniki bezodpływowe, przy czym w sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę określono łączną ilość tych zbiorników dla całego zamierzenia budowlanego – 76 sztuk zbiorników bezodpływowych. Warto od razu odnotować, że funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja Starosty Poznańskiego z dnia 12 lutego 2010 r. o pozwoleniu na budowę przewidywała trzy zespoły budynków w łącznej ilości 38 (łącznie 76 lokali mieszkalnych). W opisie zawartym w projekcie budowlanym przewidziano natomiast jeden zbiornik bezodpływowy dla każdego budynku, a nie dla każdego lokalu mieszkalnego.

Abstrahując na razie od rozbieżności między sentencją decyzji o pozwoleniu na budowę a projektem budowlanym, w zakresie ilości zbiorników bezodpływowych, konieczne jest spostrzeżenie, że z obu tych dokumentów wynika bezspornie, iż zbiorniki te nie są w okolicznościach niniejszej sprawy samodzielnymi obiektami budowlanymi, ale pełnią wobec budynków rolę urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

Nadto, nie można w rozważaniach odnoszących się do sposobu zakończenia sprawy pomijać braku sprzeciwu PINB wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez PINB, w dniu 29 kwietnia 2011 r., zaświadczenia o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy m.in. zespołu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (łącznie 8 lokali mieszkalnych), przy czym organ ustalił, że na działce nr A w Cz. zlokalizowanych jest w sumie 8 zbiorników bezodpływowych.

Oceniając, w świetle norm obowiązujących w okresie udzielenia pozwolenia na budowę oraz w okresie trwania postępowania naprawczego, konieczne wymogi uzyskania pozwolenia na budowę dla budynku, a w konsekwencji legalnego użytkowania budynku mieszkalnego, odnotować należy najpierw, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d Prawa budowlanego, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b, obiekt należy projektować i budować zapewniając warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie m.in. usuwania ścieków. Natomiast, zgodnie z art. 5 ust. 2, obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7.

W myśl § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w dacie pozwolenia na budowę: Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – w trakcie trybu naprawczego: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1608), działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do m.in. sieci kanalizacyjnej. Według zaś § 26 ust. 3, w razie braku warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska.

Odnotować również można art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu obejmujący m.in. sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków. Natomiast w myśl art. 34 ust. 3 pkt 2, projekt budowlany powinien zawierać projekt architektoniczno-budowlany, określający m.in. funkcję obiektu budowlanego oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne.

Szczegółowe wymagania projektu budowlanego w zakresie sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków zawierały, obowiązujące w czasie wydania pozwolenia na budowę, trwania postępowania naprawczego oraz obecnie, przepisy rozporządzeń w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, wydane na podstawie art. 34 ust. 6 Prawa budowlanego.

Uwarunkowania te wskazują na konieczność takiego odczytania treści art. 51 ust. 5 i sformułowania takiego nakazu, który pozostanie w zgodzie z celem postępowania oraz funkcjonującymi w obrocie prawnym dokumentami (pozwolenie na budowę, zaświadczenie o braku sprzeciwu), a także wymogiem materialnoprawnym odnoszącym się do budynku mieszkalnego w zakresie odprowadzania ścieków.

Skoro budynki są dopuszczone do użytkowania m.in. z uwagi na zapewnienie odprowadzania ścieków, to nakaz z art. 51 ust. 5 nie powinien doprowadzać do sytuacji, w której legalnie użytkowany budynek będzie pozbawiony przewidzianych w pozwoleniu na budowę, obligatoryjnych elementów określonych w projekcie budowlanym, bez których pozwolenie na budowę nie zostałoby udzielone.

Taki zaś byłby skutek ograniczenia się w decyzji wyłącznie do rozbiórki zbiorników bezodpływowych.

Jeśli zatem doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie sposobu oczyszczania i odprowadzania ścieków, to nakaz nie powinien ograniczać się do likwidacji istniejących urządzeń. W takiej sytuacji doszłoby do użytkowania budynku mieszkalnego nie mającego zapewnionego odprowadzania ścieków.

Konieczne jest więc takie zorganizowanie oczyszczania i odprowadzania ścieków z poszczególnych lokali mieszkalnych, które będzie zgodne z warunkami technicznymi w zakresie zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, określonymi w przepisach § 36 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie jednak nie powinno dojść, na skutek wydania nakazu na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, do efektu w postaci użytkowania budynku mieszkalnego w sposób naruszający normę art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Powtórzyć w tym miejscu można, że zgodnie z tym przepisem, obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Odwołanie się do art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b dotyczy zapewnienia warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie usuwania ścieków.

Powtórzyć również trzeba, że niezależnie od wymogów § 36, rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ustanawia obowiązek przyłączenia uzbrojenia działki budowlanej lub bezpośrednio budynku do sieci kanalizacyjnej (§ 26 ust. 1), a w razie braku warunków do takiego przyłączenia, należy zapewnić możliwość zastosowania zbiornika bezodpływowego.

Odstępstwo i jego zakres zostały przesądzone w postępowaniu sądowym ze skargi na decyzję wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 503/15. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 5 należało mieć na względzie przede wszystkim przywrócenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Oprócz uwarunkowań związanych z koniecznością zapewnienia użytkowania obiektu, należało uwzględnić powszechnie obowiązujące normy w zakresie usytuowania zbiorników bezodpływowych.

W tym zakresie nie można było wykluczyć uzyskania, w trakcie postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 i 9 Prawa budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3068/17 oraz orzecznictwo i piśmiennictwo tam przywołane).

Dla pełnego obrazu stanu prawnego w tym zakresie konieczne jest spostrzeżenie, że przepis art. 9 ust. 5 został dodany do ustawy – Prawo budowlane z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). W zakresie dalszego postępowania w niniejszej sprawie dodać zaś trzeba, że w myśl art. 25 wskazanej noweli z dnia 13 lutego 2020 r., do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Warto zauważyć, że zgoda na odstępstwo może polegać nie tylko na zaaprobowaniu lub braku akceptacji dla obecnego usytuowania zbiorników. Nie można przecież wykluczyć, uwzględniając okoliczności faktyczno-prawne sprawy, wyrażenia przez właściwy organ zgody na usytuowanie zbiorników bezodpływowych w odległościach innych, niż wskazane w § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie jest to kompetencja sądu administracyjnego. Jednak w ramach badania legalności decyzji nakazującej rozbiórkę można ocenić, że wykluczenie możliwości uzyskania zgody na odstępstwo, tylko z powodu charakteru sprawy (postępowanie naprawcze), może stanowić naruszenie procesowe mające wpływ na wynik sprawy.

Pamiętać trzeba, że w myśl art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dopuszcza się w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie podważając oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 503/15, a także nie naruszając kompetencji organu rozstrzygającego o zgodzie na odstępstwo, można rozważać, czy w niniejszej sprawie nie zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony. Skarżąca oraz inni nabywcy lokali od inwestora, będącego specjalistyczną spółką zajmującą się budową lokali mieszkalnych w celu ich sprzedaży, stali się adresatami nakazów przewidzianych w przepisach art. 51 Prawa budowlanego, mimo że to nie oni dopuścili się odstępstw od pozwolenia na budowę. Nadto, działali w zaufaniu do organu administracji, który nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Co prawda, brak sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie wywołuje takich skutków jak decyzja o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 201/15, ONSA i wsa 2017/3/49), ale tego rodzaju zdarzenie procesowe, zwłaszcza potwierdzone przez organ poprzez wydanie zaświadczenia, nie może być traktowane jako okoliczność obojętna w procedurze nakładania na stronę obowiązków mających doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem.

Nadto, nie można także skarżącym zarzucać niedbalstwa w ochronie własnych interesów, skoro w sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę jest mowa o 76 zbiornikach bezodpływowych, a więc liczbie odpowiadającej ilości lokali przewidzianych do wykonania w całym zamierzeniu budowlanym. O ile zatem nie można obecnie podważać roli projektu budowlanego oraz kwestionować odczytania części opisowej i rysunkowej projektu budowlanego w sposób dokonany w poprzednim postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem, o tyle można zaaprobować pogląd, według którego, przy wyżej wskazanej treści sentencji decyzji można było wnioskować, iż dla każdego lokalu ma zostać wykonany zbiornik bezodpływowy.

Przypomnieć jeszcze trzeba, że sama część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu też nie była przecież precyzyjna, skoro nie zwymiarowano odległości zbiorników od budynku i ulicy.

Nie do zaakceptowania jest teza, według której, wszelkie ciężary dotykające skarżącą powinny być zrekompensowane wyłącznie w postępowaniu cywilnym. Skuteczności działań skarżącej w tym zakresie nie można przecież przewidzieć. Rzeczywiście, co do zasady, nabycie lokalu z wadą wywołuje powstanie po stronie nabywcy roszczenia o charakterze cywilnoprawnym. Nie oznacza to jednak, że organ administracyjny jest zwolniony od poszukiwania takiego rozwiązania w postępowaniu administracyjnym, które będzie skierowane na doprowadzenie budynków do stanu zgodności z prawem środkami o charakterze administracyjnym.

Rozważając potrzebę uzyskania zgody na odstępstwo, w odniesieniu do każdego zbiornika bezodpływowego należy pamiętać, że odległość od granicy działki nie może być oceniana ex post. Skoro decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o pozwoleniu na budowę zostały wydane przed podziałem działki nr B, to późniejsze ewentualne przybliżenie granic do zbiorników nie może mieć wpływu na zgodność z prawem usytuowania rozstrzygniętego decyzją o pozwoleniu na budowę.

Na zakończenie zauważyć można, że niewykonanie przez wnoszącą kasację i innych skarżących obowiązku nałożonego decyzją opartą na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie może być oceniane w oderwaniu od tego, że skarżący kwestionowali przede wszystkim to, że to oni, a nie inwestor, zostali zobowiązani do wykonania obowiązku.

Ewentualna zgoda na odstępstwo oraz zakres tej zgody mogą natomiast mieć wpływ na podjęcie przez skarżących współpracy z organem co do merytorycznego rozwiązania kwestii zgodności urządzeń – zbiorników bezodpływowych z prawem.

Pogląd Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego stanowił uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że w sytuacji nieprzedłożenia przez skarżących projektu zamiennego możliwe było wyłącznie nakazanie rozbiórki ośmiu pojemników bezodpływowych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Koszty postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.