Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ł.-Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1868/14 w sprawie ze skargi A. Ł.-Z. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Ł.-Z. na rzecz Uniwersytetu [...] kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1868/14 oddalił skargę A. Ł.-Z. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 roku nr [...] Rektor Uniwersytetu [...] na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej: u.d.i.p.) odmówił A. Ł.-Z. udostępnienia informacji publicznej w zakresie umowy zawartej w dniu [...] stycznia 2013 r. między [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: [...]) oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. i [...] S.A. z siedzibą we Francji, umowy zawartej w dniu [...] stycznia 2013 roku między Uniwersytetem [...] a [...], dokumentów dotyczących przebiegu rozmów i negocjacji Uniwersytetu [...], [...] i [...] prowadzonych w celu zawarcia umowy, w tym stanowiska negocjacyjne, notatki ze spotkań negocjacyjnych oraz businessplan, jak również umowy zawartej w dniu [...] stycznia 2013 roku między Uniwersytetem [...], [...] oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. dotyczącej poufności rozmów i negocjacji.

W uzasadnieniu Rektor wyjaśnił, że w odniesieniu do tych informacji zachodzi przesłanka odmowy udostępnienia w postaci tajemnicy przedsiębiorcy, w kształcie ustalonym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. Ł.-Z., podnosząc, że odmowa udzielenia wnioskowanych informacji stanowi nadużycie uprawnienia przewidzianego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 16, 17 ust. 2 zdanie drugie i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Rektor [...] wskazał, że trzech przedsiębiorców, których działalności dotyczą żądane informacje (tj. [...], [...] Sp. z o.o. w W. - dalej: [...] Sp. z o.o. i [...] S.A. z siedzibą we Francji - dalej: [...] S.A.), podjęło szereg działań mających na celu zachowanie określonych informacji w poufności, zarówno na etapie negocjowania i zawierania umowy, jak i w trakcie przedmiotowego postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej zainicjowanego wnioskiem A. Ł.-Z. Organ zwrócił uwagę na znajdujące się w dwóch umowach z dnia [...] stycznia 2013 roku postanowienia, w których przewidziano obowiązek poufności informacji związanych z zawarciem, wykonaniem i realizacją tych umów. Podał też, że wnioskowane dokumenty dotyczące przebiegu rozmów i negocjacji zostały objęte obowiązkiem zachowania tajemnicy na podstawie umowy poufności negocjacji z dnia [...] stycznia 2013 roku zawartej między nim a wymienionymi wyżej trzema spółkami. Wskazał również na, złożone w trakcie postępowania, oświadczenia rzeczonych przedsiębiorców w przedmiocie przysługującego im prawa do tajemnicy przedsiębiorcy oraz na dołączone do nich wyjaśnienia precyzujące zakres informacji objętych tą tajemnicą. Ponadto organ podkreślił, że żądane informacje posiadają wartość gospodarczą i pozostają nieujawnione do wiadomości publicznej. Wyjaśnił też, że ujawnienie wnioskowanych informacji stałoby się dla podmiotów konkurujących z rzeczonymi spółkami źródłem szczegółowej wiedzy na ich temat - przede wszystkim wiedzy związanej z ich sytuacją finansową, handlową, produkcyjną czy organizacyjną. Spowodowałoby to w ocenie organu możliwość wykorzystania tych informacji przez konkurentów [...], [...] Sp. z o.o. i [...] S.A. w sposób zagrażający ich interesom (bez możliwości uzyskania tożsamych informacji od konkurentów). Zdaniem Rektora [...] objęcie żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa stanowi również dopuszczalne ograniczenie zasady jawności gospodarki środkami publicznymi zwłaszcza w świetle art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych. W ocenie organu nie jest również możliwe udostępnienie kopii żądanych dokumentów, na których informacje chronione zostałyby poddane anonimizacji. Po usunięciu wszystkich chronionych danych, pozostała treść wnioskowanych dokumentów stanie się bowiem zniekształcona, a nawet wprowadzająca odbiorcę w błąd.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A. Ł.-Z., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, a to art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez niedostateczne rozważenie i w konsekwencji pominięcie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wydanym uprzednio w sprawie prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 roku, sygn. akt II SA/Wa 1626/13 w zakresie, w jakim ocena ta i wskazania dotyczyły wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" oraz jego relacji do konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, a w rezultacie naruszenie przepisów prawa materialnego, a to łącznie art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej: u.z.n.k.) oraz w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wynikające z bezzasadnego uznania, iżby w zakresie wniosku skarżącej zachodziła przesłanka ograniczająca przysługujące jej prawo do informacji publicznej w postaci "tajemnicy przedsiębiorcy", co skutkowało częściową odmową udzielenia żądanej informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu [...] podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę A. Ł.-Z., uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, że sprawa zainicjowana wnioskiem A. Ł.-Z. o udostępnienie informacji publicznej była już przedmiotem oceny WSA w Warszawie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 roku sygn. akt II SA/Wa 1626/13 uchylił decyzję Rektora w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu tego wyroku wskazał na potrzebę szczególnie precyzyjnego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji opartych na uznaniu administracyjnym oraz na pojęciach niedookreślonych, takich jak "tajemnica przedsiębiorstwa". Podkreślił, że przyczyny, z powodu których organ odmawia udzielenia informacji, muszą być obiektywne, zatem uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, jakie wysoce prawdopodobnie zaistniałyby na skutek udzielenia żądanej przez skarżącą informacji oraz związanych z nimi negatywnych konsekwencji dla Rektora i przedsiębiorców. Zwrócono uwagę na to, że wykazanie powyższego jest konieczne zwłaszcza w świetle zasady jawności gospodarki środkami publicznymi wynikającej m. in. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.), zgodnie z którą informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w ich imieniu zadania publiczne, podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Dodano, że potwierdza to również treść art. 35 u.f.p. W ocenie Sądu I instancji Rektor Uniwersytetu [...], rozpoznając ponownie wniosek skarżącej, nie uchybił art. 153 p.p.s.a. i zastosował się do wszystkich wskazań zawartych w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. Organ dokonał w szczególności weryfikacji posiadanych informacji pod kątem występowania przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy, udzielił odpowiedzi na pytania zawarte w punktach 1 - 4 wniosku skarżącej oraz przekazał kopie 10 dokumentów odnośnie żądania zawartego w punkcie 5 tego wniosku, natomiast jedynie w stosunku do 4 z nich podjął decyzję o odmowie udostępnienia. Zdaniem Sądu I instancji Rektor uwzględnił w swoich rozstrzygnięciach wynikający z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. test proporcjonalności między prawem do informacji a ochroną tych informacji ze względu na interesy indywidualne, przewidującą dla przedsiębiorcy ochronę jego tajemnicy. Sąd I instancji podkreślił, że w razie spełnienia warunków określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. adresat tej normy prawnej ma obowiązek, a nie możliwość, zastosowania ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Taka sytuacja w ocenie Sądu I instancji ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji zaznaczył, że, wbrew stanowisku skarżącej, w u.d.i.p. nie występuje skierowany do podmiotu zobowiązanego obowiązek ważenia ograniczenia prawa do informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa z ewentualnym interesem przemawiającym za udostępnieniem informacji. Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy została w niniejszej sprawie spełniona. Trzech przedsiębiorców, których działalności dotyczą wnioskowane informacje, podjęło bowiem szereg działań w celu zachowania ich w poufności, zarówno na etapie negocjowania i zawierania umowy, jak i w trakcie postępowania w sprawie ich udostępnienia. Zdaniem Sądu I instancji na aprobatę zasługuje argumentacja organu, iż w zakresie umów, o których mowa w art. 35 u.f.p., w sposób prawidłowy została wzięta pod uwagę zasada zawarta w tym przepisie. Sąd zwrócił uwagę na wynikające z akt sprawy zainteresowanie żądanymi informacjami wykazywane przez podmiot prowadzący działalność konkurencyjną w branży radiofarmaceutyków, tj. [...] GmbH. Sąd I instancji podzielił stanowisko Rektora również co do tego, że w przypadku dokumentów przedkontraktowych rozmów i negocjacji dodatkowy reżim ochronny wchodzący w tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ustanawia art. 721 Kodeksu cywilnego. Sąd wyjaśnił, że nie występuje w tym zakresie kryterium wartości informacji, a podstawą obowiązku lojalnego zachowania jest wyłącznie akt woli jednej ze stron. Podstawa ta zaistniała w niniejszej sprawie - obowiązek poufności został przewidziany w umowie zawartej między Uniwersytetem [...], [...] oraz [...] Sp. z o.o. dotyczącej poufności rozmów i negocjacji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła A. Ł.-Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz w związku z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i błędne przyjęcie, że nastąpiło ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej oraz ochrony interesu publicznego z uwagi na konieczność ochrony praw podmiotów gospodarczych, a mianowicie tajemnicy przedsiębiorców [...], [...] Sp. z o.o. i [...] S.A., pomimo że w u.d.i.p. nie przewidziano możliwości ograniczenia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy dostępu do informacji publicznych w tak szerokim zakresie, dodatkowo bez jednoczesnego uwzględnienia wymaganego testu proporcjonalności; art. 721 k.c. w związku z art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do podstawy odmowy udzielenia informacji publicznych w zakresie dokumentów negocjacyjnych, albowiem gdyby Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 5 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., to uznałby, że przepis ten nie może mieć zastosowania, a konieczna jest w tym zakresie ocena co do dopuszczalności odmowy udzielenia informacji publicznych oparta na art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz w związku z art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Podniesiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz bezpodstawne uznanie, że w analizowanej sprawie zrealizowana została przesłanka wynikająca z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz w związku z art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, uprawniająca do odmowy udzielenia informacji publicznej i w konsekwencji oddalenia skargi pomimo braku jakichkolwiek podstaw, a to przede wszystkim ze względu na nieuwzględnienie wskazań oraz oceny prawnej zawartej w uprzednio wydanym w realiach niniejszej sprawy wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1626/13, w szczególności związanych z obowiązkiem przeprowadzenia testu proporcjonalności, co stanowi istotę rozstrzygnięcia, a także dokonanie oceny prawnej z uwzględnieniem znaczenia ogólnych pojęć prawnych na etapie subsumpcji, albowiem gdyby Sąd I instancji zauważył powyższe nieprawidłowości, to musiałby uwzględnić skargę; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji błędów procedur organów administracji - wymogów zachowania procedury administracyjnej pod kątem zasad wynikających z: art. 6 - zasady praworządności, art. 7 - zasady prawdy obiektywnej, art. 8 - zasady pogłębiania zaufania obywateli, art. 11 - zasady przekonywania, a które to błędy miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ I i II instancji nie ustalił zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej stanu faktycznego - tj. m. in. nie ustalił znaczenia pojęć prawnych użytych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dokonał jednostronnie ustaleń faktycznych co do wartości gospodarczej i tajemnicy przedsiębiorstwa, skoro z uwagi na istotę sprawy ma miejsce konflikt tych dóbr z prawem do informacji publicznej, a następnie nienależycie je ocenił pod kątem wskazań i oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2014 roku, którym to zachowaniem naruszył także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co jednocześnie skutkowało sporządzeniem uzasadnienia decyzji przez organy obu instancji wbrew zasadom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., a których to okoliczności nie zauważył także Sąd I instancji przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. W ocenie autora skargi kasacyjnej powyższe wadliwości postępowania oraz błędnej wykładni, niewłaściwego zastosowania cytowanych wyżej przepisów, w konsekwencji doprowadziły do naruszenia zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie zarówno przez organ I, jak i II instancji, a także Sąd I instancji oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r., które to naruszenie w rezultacie doprowadziło do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w treści art. 2 Konstytucji RP. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie wydanie orzeczenia w trybie art. 188 p.p.s.a., a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Rektor Uniwersytetu [...], wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Rektor [...] podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji i poszerzoną argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną i przyjmuje je za własną.

W odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz w związku z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP należy, jak to trafnie wskazał autor odpowiedzi na skargę kasacyjną, przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że podstawowym argumentem skarżącej nie jest wadliwe ustalenie przez Sąd pierwszej instancji (a wcześniej przez Rektora [...]) zaistnienia w sprawie tajemnicy przedsiębiorcy, w tym też tego, że określone informacje, których odmowa dotyczy, posiadają wartość gospodarczą. Natomiast skarżąca podnosi brak przeprowadzenia testu proporcjonalności polegającego na potrzebie dodatkowego przeciwstawienia tajemnicy przedsiębiorcy dobrom przemawiającym za dostępnością informacji. Inaczej ujmując, skarżąca zasadniczo nie kwestionuje, że dokumenty będące przedmiotem decyzji Rektora [...] (tj. określone umowy oraz dokumenty negocjacyjne) zawierają tajemnicę przedsiębiorcy, lecz z jej twierdzeń wynika, że pomimo jej istnienia należało ponadto wykonać w postępowaniu administracyjnym "wagi i przeciwwagi dóbr po obu stronach" (test proporcjonalności). A tego Sąd pierwszej instancji, zdaniem skarżącej, nie uwzględnił. Takiego stanowiska nie można zaakceptować, bowiem stanowi ono wadliwe rozumienie zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w pełnym zakresie uwzględnił konsekwencje wynikające z zasady proporcjonalności dla przedmiotu niniejszej sprawy. W sprawie bezsporne pozostaje, że informacje stanowiące przedmiot wniosku o udostępnienie informacji są informacjami publicznymi, w przedmiocie których znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. W zaskarżonym wyroku Sąd podkreślił, że w takim wypadku zasadą pozostaje prawo do informacji, które nie jest jednak prawem bezwzględnie obowiązującym i absolutnym, ale podlega ustawowym ograniczeniom. W przypadku gdy podstawę odmowy stanowi tajemnica przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., kontrola decyzji polega na ocenie, czy wystąpiły przesłanki takiej tajemnicy. Zakres tajemnicy przedsiębiorcy wyprowadzany jest z tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zgodnie z którym tajemnicę stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa, lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: formalny i materialny (tak np. NSA w wyrokach z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 193/12 i z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13). Ogólnie ujmując, element formalny odnosi się do woli przedsiębiorcy utajnienia informacji i jego działań w celu zachowania określonych informacji w poufności, natomiast element materialny związany jest zwartością gospodarczą informacji i z negatywnymi konsekwencjami jej ujawnienia w konkurencyjnym obrocie gospodarczym.

Dlatego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie skoncentrował się na ustaleniu, czy w przypadku dokumentów, których udostępnienia odmówiono, zachodzą łącznie dwa wymienione wyżej elementy tajemnicy przedsiębiorcy. Sąd poczynił swoje ustalenia nie tylko na podstawie weryfikacji kontrolowanych decyzji administracyjnych, ale także w oparciu o analizę treści samych utajnionych dokumentów, o które zwrócił się do Rektora [...], a które Rektor [...] przekazał sądowi. W wyniku dokonanej weryfikacji Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w przypadku tych dokumentów zostały spełnione obydwa elementy, jak również uzasadnił swoje stanowisko. Autorka skargi kasacyjnej nie podnosi argumentów kwestionujących ustalenia Sądu co do zaistnienia elementów tajemnicy (formalnego i materialnego) ale przede wszystkim skupia się na zarzucie niezestawienia tajemnicy przedsiębiorcy z innymi dobrami przemawiającymi za obywatelskim prawem do informacji (test proporcjonalności). Przy czym trzeba podkreślić, że udostępnienie dokumentów wymienionych w zaskarżonej decyzji Rektora [...] tj. umów, dokumentów przebiegu rozmów i negocjacji, w tym biznesplanów, stałoby się źródłem szczegółowej wiedzy na temat kwestii finansowych, handlowych, produkcyjnych i organizacyjnych odnoszących się do przedsiębiorców będących stronami tych czynności. Przedmiotem tych umów a wcześniej negocjacji są bowiem szczegółowe zagadnienia dotyczące działalności gospodarczej związane z badaniami i produkcją radiofarmaceutyków. Dzięki uzyskaniu informacji w tym zakresie, inni przedsiębiorcy konkurujący na rynku, poznaliby koszty badań i produkcji oraz ich szczegóły organizacyjne, techniczne i technologiczne. Uzyskana w ten sposób wiedza mogłyby służyć konkurentom do przygotowania cenników produktów oraz ofert w przetargach na radiofarmaceutyki, jak również porównania z własną działalnością produkcyjną i badawczą w celu jej optymalizacji. Po udostępnieniu konkurentom chronionych informacji z pewnością pogorszeniu uległaby pozycja konkurencyjna i negocjacyjna przedsiębiorców, których utajniona wiedza dotyczy, a oni z kolei nie mogliby liczyć na zasadzie wzajemności, na otrzymanie od konkurencji informacji odnoszących się do tych samych kwestii. W przypadku spółki [...] utajnione informacje znajdują się również w jej umowie z Uniwersytetem [...], ponieważ określono w niej warunki finansowe oraz inne warunki, które muszą zostać zawarte w dalszych umowach zawieranych przez tą spółkę z przedsiębiorcami, którymi są dwie spółki z grupy [...]. Zapoznający się z treścią tej umowy pozyskałby szczegółowe informacje na temat współpracy [...] ze spółkami [...], co jest tajemnicą tych spółek. Oprócz tego ochronie podlega interes samej spółki [...], ponieważ powszechna dostępność szczegółowych zasad funkcjonowania określonych w umowie z [...], mogłaby powstrzymywać kolejnych przedsiębiorców od zawierania umów z tą spółką oraz dawała przewagę innym przedsiębiorcom oferującym tak jak przedmiotowa spółka, swoje ośrodki producentom radiofarmaceutyków.

W realiach niniejszej sprawy przedstawione wyżej rozważania na temat znaczenia utajnionych informacji dla konkurencji, wbrew stanowisku autorki skargi kasacyjnej, nie mają jedynie hipotetycznego charakteru, ponieważ skarżąca (radca prawny) już na etapie postępowania prowadzonego przez Rektora wskazywała na swoje powiązania z podmiotem będącym bezpośrednim konkurentem przedsiębiorców objętych niniejszym postępowaniem na rynku radiofarmaceutyków. W skierowanym do Rektora [...] wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 23 stycznia 2013 r. oraz piśmie z 26 lutego 2013 r. wnioskodawczyni wprost podaje że działa na rzecz podmiotu konkurencyjnego w branży radiofarmaceutyków. Oczywiście żaden przepis u.d.i.p. nie uzależnia udostępnienia informacji publicznej od statusu wnioskodawcy. Jednak fakt związania skarżącej z podmiotem konkurencyjnym, potwierdza zainteresowanie podmiotów konkurencyjnych informacjami, których ujawnienie może wiązać się z negatywnymi konsekwencjami w obrocie gospodarczym dla spółek z grupy [...] i spółki [...]. Zasadnie wskazuje także Rektor [...], że wbrew stanowisku autorki skargi kasacyjnej, nie jest możliwe w niniejszej sprawie udostępnienie części kopii umów oraz dokumentów z przebiegu negocjacji. Zagadnienie to było przedmiotem szczegółowej analizy organu w wydanych decyzjach. Po pierwsze znacząca część tych dokumentów, a nie tylko pojedyncze klauzule umowne, zawiera informacje będące tajemnicą przedsiębiorcy, których rodzaje zostały wymienione na str. 5 i 6 decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Po drugie, po usunięciu licznych chronionych informacji z treści umów i dokumentów negocjacyjnych pozostała ich treść stanie się zniekształcona, a nawet wprowadzająca w błąd, na co trafnie zwrócił już uwagę Rektor [...] w decyzji z [...] sierpnia 2015 r.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegający na nieuwzględnieniu testu proporcjonalności. Sąd pierwszej instancji zasadnie bowiem stwierdził, że rektor [...] uwzględnił w swoich rozstrzygnięciach test proporcjonalności przeprowadzony w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Autorka skargi kasacyjnej nie zauważa, że działanie ustawodawcy w tym zakresie stanowi wynik zastosowania zasady proporcjonalności określonej w art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W art. 61 ust. 1 ustanawia się prawo obywatela do uzyskiwania informacji w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, które nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Według bowiem art. 61 ust. 3 Konstytucji RP uprawnienie informacyjne może zostać ograniczone w drodze ustawy ze względu na dobra wskazane w tym przepisie, do których ustrojodawca zalicza ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych. Podstawową funkcją takiego przepisu, nazywanego szczegółową klauzulą ograniczającą, jest umożliwienie ustawodawcy, ograniczenia danego prawa (J. Zapolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, str.151). Również w powoływanym przez skarżącą w wyroku TK z dnia 20 marca 2006 r. (K 17/05) badano zakres dopuszczalnej ingerencji ustawodawcy na tle art. 61 ust. 3 Konstytucji w prawo do informacji, wyrażonej właśnie poprzez ograniczenia znajdujące się w art. 5 ust. 2 ustawy o d.i.p. (str. 14 i nast.). Zatem to w ustawie wytyczono granice w korzystaniu z wolności praw i wyważono proporcje jakie muszą być zachowane w tym względzie, co zauważył również WSA w Warszawie w poprzednio wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/Wa 1626/13). Korzystając z możliwości przewidzianej w art. 61 ust. 3 Konstytucji ustawodawca w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyważył proporcje między prawem do informacji oraz ochrony informacji ze względu na interesy indywidualne, przewidując dla osoby fizycznej ochronę jej prywatności, natomiast dla przedsiębiorcy ochronę jego tajemnicy.

Słusznie zatem zauważył Sąd pierwszej instancji, że dla adresata normy prawnej z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika obowiązek a nie możliwość, zastosowania ograniczenia, jeżeli zostaną spełnione warunki określone w tym przepisie, co też nastąpiło w niniejszej sprawie. W związku z tym, podmiot objęty zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej, kierując się generalnym obowiązkiem ujawniania posiadanych informacji publicznych, równocześnie musi respektować prawo przedsiębiorcy, którego informacja dotyczy ochrony jego tajemnicy, w kształcie określonym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ochrona ta nie dotyczy sytuacji, gdy przedsiębiorca lub osoba fizyczna zrezygnują ze swojego prawa, jak również gdy chodzi o informacje o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, chociaż ten drugi przypadek dotyczy przede wszystkim relacji do przesłanki prywatności. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie występuje, natomiast, odmiennie niż twierdzi skarżąca, skierowany do adresata normy (podmiotu zobowiązanego) obowiązek zestawienia zaistniałej już na gruncie (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) w konkretnej sytuacji tajemnicy przedsiębiorcy (czy też również prywatności osoby fizycznej) z ewentualnym interesem przemawiającym za udostępnieniem informacji w celu ich wyważenia względem siebie. Jest to o tyle istotne, że w niektórych systemach prawnych taki mechanizm funkcjonuje (nazywany testem ważenia interesów, czy testem interesu publicznego), ale jest on wprost ustanowiony w przepisie prawa skierowanym do podmiotu zobowiązanego. Takiego warunku z pewnością nie spełnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Gdyby organ, pomimo stwierdzenia przez niego zaistnienia tajemnicy przedsiębiorcy, ujawnił informacje z powołaniem się na nieokreślone w tym przepisie interesy, to dopuściłby się umyślnego naruszenia nałożonej na niego tajemnicy, z zagrożeniem poniesienia odpowiedzialności z art. 266 § 1 k.k. Gdyby celem ustawodawcy było dodatkowe zestawianie, na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tajemnicy przedsiębiorcy z interesem publicznym, to wprost ująłby to w treści przepisu np. nakazując organowi stwierdzenie istnienia interesu publicznego, tak jak uczynił to w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Słusznie zauważa także autor odpowiedzi na skargę kasacyjną, że w przypadku dopuszczenia na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ujawnienia chronionych informacji dotyczących przedsiębiorcy (z powołaniem się na przewagę innego interesu) ta sama zasada musiałaby odnosić się do drugiego dobra wskazanego w tym przepisie, tj. do prywatności osoby fizycznej. Oznaczałoby to możliwość nawet nie ograniczania, ale naruszenia sfery prywatności człowieka z powołaniem się na przeważający interes publiczny, co kłóciłoby się z szerokim zakreśleniem tej sfery chronionej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (patrz wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13). Dodatkowo należy też zauważyć, że autorka skargi kasacyjnej nietrafnie powołuje się na wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12, który odnosi się do odmiennej sytuacji niż stanowiąca przedmiot niniejszej sprawy. W tamtej sprawie uniemożliwiono wykonującemu prawo do informacji identyfikację stron umów (osób fizycznych) zawieranych z jednostką samorządu terytorialnego Natomiast w niniejszej sprawie identyfikacja stron umów i czynności została zapewniona dzięki informacjom udostępnionym przez Rektora [...], jak również zostały przekazane inne informacje na ten temat, których zażądała wnioskodawczyni. Pozostaje oczywistym, że przedsiębiorcy, którzy zawarli umowy związane z korzystaniem ze środków publicznych muszą się liczyć z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe, i takie właśnie stanowisko zajął SN w przytoczonym wyroku, a nie przytoczone przez autorkę skargi kasacyjnej. Przedsiębiorcy współpracujący z podmiotami objętymi regulacjami u.d.i.p. powinni móc działać w zaufaniu, że przekazane przez nich tajemnice dotyczące ich działalności gospodarczej będą chronione przez podmioty publiczne. Pewność w tym zakresie gwarantuje właśnie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nakazujący ograniczenie dostępu ze względu na tajemnice przedsiębiorcy. Próby umniejszenia tej ochrony wbrew treści tego przepisu, mogłyby prowadzić do naruszenia zaufania, z negatywnymi konsekwencjami polegającym na nieprzekazywaniu poufnych informacji, co w wielu przypadkach pozostaje przecież niezbędne do prawidłowej współpracy, również związanej z wydatkowaniem środków publicznych. Przykładem skrajnego naruszenia zaufania byłoby przekazanie informacji na temat działalności przedsiębiorcy (kontrahenta sfery publicznej), które mają wartość gospodarczą w obrocie konkurencyjnym, bezpośrednio do jego konkurenta.

Na poparcie swojego stanowiska o potrzebie dodatkowego ważenia interesów na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., autorka skargi kasacyjnej podaje szereg niczym niepopartych argumentów o istnieniu interesu publicznego w pozyskaniu przez skarżącą umów oraz dokumentów negocjacyjnych, co jej zdaniem wynika z podejrzeń o nieprawidłowościach w działalności Uniwersytetu [...]. W szczególności podniesiono argumenty dotyczące braku transparentności wyboru kontrahenta, naruszenia prawa zawierania umów oraz powołania spółki z naruszeniem art. 86a ustawy o szkolnictwie wyższym. Jednak te argumenty nie znajdują odniesienia do przedmiotu niniejszej sprawy. Wnioskodawczyni nie wnosiła o udzielenie informacji na powyższe tematy. Dla weryfikacji swoich twierdzeń skarżącej przysługują inne środki prawne inicjujące kontrolę działań [...]. W celu niniejszego postępowania nie mieści się odnoszenie się do tych spekulacji autorki skargi kasacyjnej.

Nie można zgodzić się też z zarzutem naruszenia art. 721 k.c. w związku z art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Stosownie do treści art. art. 721 k.c. jeżeli w toku negocjacji strona udostępniła informacje z zastrzeżeniem poufności, druga strona jest zobowiązana do nieujawnienia i nieprzekazywania ich innym osobom. Nie jest sporne w sprawie, że warunek zastrzeżenia poufności został dopełniony, w szczególności poprzez zawarcie umowy z dnia [...] stycznia 2013 r. dotyczącej poufności rozmów i negocjacji. Należy tu zauważyć, że wbrew stanowisku skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie przeciwstawia przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., reżimowi ochrony ustanowionemu w art. 721 k.c. Zdaniem Sądu reżim ten wchodzi we wspomnianą tajemnicę przedsiębiorcy, co jest w pełni uzasadnione, ponieważ Sąd jest zobowiązany wszechstronnie zbadać zakres znaczeniowy tajemnicy w okolicznościach konkretnej sprawy. Tajemnica przedsiębiorcy wyprowadzana jest z definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, ale nie oznacza to, że w jej zakres nie wchodzą inne elementy. W przypadku informacji pozyskanych od innej strony w toku negocjacji taki element ochrony przewiduje właśnie art. 721 k.c. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko, to przepis ten w przypadku negocjacji z podmiotem objętym u.d.i.p. w praktyce nie miałby zastosowania lub jego stosowanie byłoby znacząco ograniczone. Pomimo zastrzeżenia przez inne strony poufności, podmiot stosujący u.d.i.p. po otrzymaniu informacji i tak byłby zobowiązany do ujawnienia informacji, lub co najmniej musiałby dokonać dodatkowych zabiegów interpretacyjnych w celu zestawienia różnych dóbr, bez pewności, że uzyskana w negocjacjach informacja byłaby chroniona. Dla tak daleko idącego ograniczenia stosowania art. 721 k.c. niezbędny jest wyraźny przepis ustawy, co nie ma miejsca. W tej sytuacji nie istnieje wskazywana przez autorkę skargi kasacyjnej kolizja między art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 721 § 1 k.c. w rezultacie nie występuje potrzeba zastosowania w sprawie zasady kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz innych reguł kolizyjnych. Wskazany na poparcie stanowiska skarżącej w tym zakresie wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wr 889/13) nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczył zdecydowanie odmiennego stanu faktycznego. Do powyższego dodać trzeba, że w decyzjach Rektora [...], co zaakceptował również Sąd pierwszej instancji, dodatkowo wskazano, że w przypadku dokumentów z przebiegu rozmów i negocjacji zachodzi przesłanka wartości gospodarczej informacji (element materialny).

Mając na względzie powyższe nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a. i art. 2 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organ zastosował się do oceny prawnej i wszystkich wskazań z wyroku WSA z dnia 23 stycznia 2014 r. Wskazania dotyczyły przede wszystkim przeprowadzenia rzeczywistego testu proporcjonalności. Stosując się do oceny prawnej i wskazań Sąd pierwszej instancji poddał analizie zaskarżoną decyzję. Po przeprowadzeniu postępowania z udziałem przedsiębiorców, których informacja dotyczy, organ dokonał weryfikacji posiadanych informacji, przyjmując prymat prawa do informacji i udzielił odpowiedzi na wszystkie cztery pytania oraz udostępnił 10 dokumentów, których dotyczyło żądanie. Jedynie do części informacji wskazanej w zaskarżonej decyzji uznał, że zachodzi przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy, a to ze względu na zakres informacji zawartych w dokumentach i ich znaczenie w obrocie gospodarczym, oraz negatywne dla przedsiębiorców konsekwencje ich ujawnienia. W ten sposób organ uwzględnił w swoich rozstrzygnięciach test proporcjonalności przeprowadzony w ustawie o dostępie do informacji publicznej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji. To bowiem ustawodawca wyważa proporcje między prawem do informacji a ochroną poufności informacji ze względu na interesy indywidualne, w tym prawo przedsiębiorcy do ochrony swojej tajemnicy. Z punktu widzenia wzorca konstytucyjnego, funkcji ustawy o dostępie do informacji publicznej należy upatrywać nie tylko w określeniu trybu udostępniania informacji (art. 61 ust. 4 Konstytucji RP) ale również w proporcjonalnym wyznaczaniu ograniczeń prawa do informacji na gruncie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP (tak w wyroku TK z dnia 20 marca 2006 r. K 17/05). Natomiast Sąd pierwszej instancji nie mógł przyjąć innego rozumienia pojęcia "testu proporcjonalności", wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez wprowadzenie do przepisu nieistniejących w nim przesłanek, czego w istocie domaga się skarżąca.

Wyżej przedstawione stanowisko NSA determinuje też ocenę zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem. W szczególności zasadnie przyjął, że Rektor [...] dokonał prawidłowej weryfikacji informacji znajdujących się w posiadaniu Uniwersytetu [...], do których odnosiły się żądania wnioskodawczyni, a to w szczególności ze względu na ogólnie zakreślone kategorie wymaganych przez wnioskodawczynię dokumentów. Rektor umożliwił też wszystkim stronom wzięcie udziału w postępowaniu: zawiadomił trzech przedsiębiorców, których informacja dotyczyła i odebrał od nich wyjaśnienia. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ dokonał ustaleń, czy i w jakim zakresie w przypadku żądanych informacji zachodzi przesłanka tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Rektor zasadnie przyjął jako prymat zasadę powszechnego prawa do informacji, czego wyrazem było częściowe uwzględnienie wniosku. Jednocześnie słusznie organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji w pozostałej części tj. trzech umów i dokumentacji negocjacyjnej, ze względu na tajemnice przedsiębiorcy, przy tym w uzasadnieniu zamieścił wyliczenie informacji stanowiącej tajemnicę w odniesieniu do każdej kategorii chronionych dokumentów oraz przedsiębiorców, których informacja dotyczy a następnie wyjaśnił zastosowanie w stosunku do nich przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Organ nie naruszył zatem zasad postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, trafnie odkodował regulację zawartą w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Słusznie przyjął, że żądane informacje mają wartość gospodarczą, kwalifikującą je jako tajemnica przedsiębiorcy. Organ swoje stanowisko uzasadnił stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W tych okolicznościach nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że kontrolując zaskarżoną decyzję nie stwierdził naruszenia wskazanych w powyższym zarzucie przepisów k.p.a.

Mając na uwadze wyżej przedstawione wywody, należało przyjąć, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i zasadnie stosując art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącej na rzecz organu orzeczono na podstawie art.204 pkt 1 p.p.s.a.