Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) zobowiązuje Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] z siedzibą w P. w zakresie w pkt 1, 3, 4 w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku i przesłania akt organowi 2) zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w P. kwotę 100 zł (sto zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania 3) w pozostałym zakresie skargę oddala

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. Fundacja [...] w [...], zwana dalej Fundacją, zwróciła się do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, zwanej dalej PARP, o udostępnienie informacji publicznej żądając:

1. kopii życiorysów ekspertów (asesorów), którzy dokonali oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie [...] w ramach działania POIG 3.1. w roku 2009, a w szczególności imię i nazwisko oraz te dane dotyczące wykształcenia i doświadczenia zawodowego, które przesądziły o zatrudnieniu tej osoby, jako oceniającego wnioski o dofinansowanie pod względem merytorycznym,

2. wskazania, na jakiej podstawie prawnej 12 beneficjentów (z 36, którzy przeszli pozytywnie ocenę formalną i zostali zakwalifikowani do oceny merytorycznej) zostało wezwanych do dokonywania dodatkowych wyjaśnień, a pozostałych 24 nie wzywano,

3. kopii wszystkich dodatkowych pytań skierowanych przez ekspertów (lub pracowników PARP) do wspomnianych wyżej 12 beneficjentów, udzielonych odpowiedzi oraz imienia i nazwiska osoby, która prosiła o dodatkowe wyjaśnienia,

4. imion i nazwisk ekspertów, którzy oceniali 16 wniosków, które otrzymały dofinansowanie w następnym zestawieniu: nazwa beneficjenta – imię i nazwisko eksperta.

W odpowiedzi na tak sformułowany wniosek, PARP pismem z dnia 19 lipca 2010 r. stwierdził, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wyjaśnił, że Fundacja jest beneficjentem - stroną w działaniach wdrażanych przez PARP i zbieranie dowodów we własnej sprawie nie może być realizowane w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Doprowadziłoby to do obejścia przepisów o środkach odwoławczych, jakie przysługują Fundacji we własnej sprawie.

W dniu 20 lipca 2010 r. Fundacja wniosła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność PARP w zakresie nierozpoznania jej wniosku z dnia [...] czerwca 2010 r. Podniosła, że PARP ani nie udostępniła, ani też nie odmówiła w formie decyzji administracyjnej żądanych informacji.

W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Podkreśliła, że Fundacja żąda informacji w postaci życiorysów ekspertów, którzy dokonali oceny merytorycznej jej wniosku o dofinansowanie. Taki wniosek nie dotyczy zatem dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc treści oświadczeń woli lub wiedzy utrwalonej i podpisanej w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu Karnego, w ramach jego kompetencji, skierowanej do innego podmiotu lub złożonej do akt sprawy. Zdaniem PARP wniosek ten dotyczy dokumentów prywatnych i zmierza do podważenia oceny wniosku Fundacji o dofinansowanie, który złożyła w ramach działania POIG 3.1. Nadto takie działanie prowadzi do obejścia przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Zgodnie z tą ustawą podmiotom ubiegającym się o dofinansowanie przysługują środki odwoławcze, a po ich wyczerpaniu skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 30 c ust. 1).

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 951/08, publ. ONSAiWSA 2010/2/32, PARP twierdziła, że prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań (kontrolnych, badawczych itp.), mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, której udzielenia domaga się Fundacja. W konkluzji stwierdzono, że skoro żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy nie mogą mieć zastosowania przepisy tej ustawy. Natomiast decyzję o odmowie, o której mowa w art. 16 i 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydaje się tylko w sytuacjach, gdy żądane informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotowa sprawa zawisła przed tutejszym Sądem z przyczyn innych niż wydanie decyzji (aktu), z którą jedna ze stron się nie zgadza.

Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności, a zatem takiej sytuacji, w której jedna ze stron twierdzi, że organ do którego się zwróciła o rozpatrzenie sprawy był zobowiązany do wydania decyzji lub aktu lub podjęcia czynności. W sprawach, w których przepisy prawa materialnego określają wprost kiedy, w jakich sytuacjach organ zobowiązany jest do wydania decyzji lub aktu rozstrzygnięcie sprawy o bezczynność nie nasuwa większych trudności.

Proste zestawienie treści przepisu prawa z faktem, iż nie została wydana decyzja lub akt, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), pozwala bez większego trudu na stwierdzenie, czy dany organ popadł w bezczynność, czy też zarzutu bezczynności nie można mu przypisać. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia, gdy organ bądź podmiot zobowiązany do wydania decyzji lub aktu w ustawowym terminie tego nie czyni.

Na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ostro (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej) rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność jest skomplikowane o tyle, że jest dwuetapowe: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, zakwalifikowania z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Kwalifikacji takiej Sąd dokonuje w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie (...) pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie (uznanie), że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność.

Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Ta specyfika wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z przepisami prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Do definicji informacji publicznej odniósł się także Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, iż za taką należy uznać informacje wytwarzane przez władze publiczne, oraz osoby pełniące funkcje publiczne, oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż rację ma PARP twierdząc, że jedynie wtedy, gdy wniosek (żądanie informacyjne) dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot będący w jej posiadaniu zobowiązany jest takie informacje udostępnić według reguł określonych w ustawie. Przed rozstrzygnięciem (końcowym), czy PARP pozostaje w bezczynności, należało dokonać kwalifikacji poszczególnych żądań Fundacji przez pryzmat ustawy o dostępie (...) i przepisy prawa materialnego w żądanym przedmiocie, a mianowicie:

– ustawę z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.),

– Statut Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości,

– ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.),

– rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 21 maja 2007 r. w sprawie ekspertów powoływanych w celu rzetelnej i bezstronnej oceny projektów realizowanych w ramach programów operacyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 93, poz. 626) – uchylone z dniem 6 marca 2009 r.

Stwierdzić też dla porządku należy, że PARP jest agencją rządową, podlegającą Ministrowi właściwemu ds. gospodarki, utworzoną na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275). Jej zadaniem jest zarządzanie funduszami z budżetu państwa i Unii Europejskiej, przeznaczonymi na wspieranie przedsiębiorczości i innowacyjności oraz rozwój zasobów ludzkich. Celem działania PARP jest realizacja programów gospodarki, wspierających działalność innowacyjną i badawczą małych i średnich przedsiębiorstw, rozwój regionalny itd. Uczestniczy w realizacji programów operacyjnych, jako instytucja wdrażająca lub pośrednicząca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom, określonym w ustawie. W zakresie realizacji zadań Agencja może udzielać pomocy finansowej. Przychodami Agencji są m.in. dotacje z budżetu. Nie ulega zatem wątpliwości, że PARP jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Nadzór nad PARP sprawuje Rada Nadzorcza. Powyższe oznacza, że PARP jest organem (podmiotem), który zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy.

Przechodząc do oceny poszczególnych wniosków Fundacji z dnia [...] czerwca 2010 r. Sąd uznał, że żądania zawarte w pkt. 1, 3, 4 tego wniosku należy zakwalifikować do kategorii informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd uznał, że dane dotyczące ekspertów, którzy dokonali merytorycznych ocen wniosków w ramach działania POIG 3.1. są informacjami publicznymi w zakresie – imion i nazwisk ekspertów, ich wykształcenia i doświadczenia zawodowego. Inna kwalifikacja (uznanie, że informacje te nie stanowią informacji publicznej) mogłoby prowadzić do akceptacji stanowiska, że o dysponowaniu publicznymi środkami decydowały, bez publicznej kontroli, osoby które nie legitymują się odpowiednim i stosownym przygotowaniem zawodowym, wykształceniem, doświadczeniem zawodowym i życiowym. Akceptacja poglądu o zasadności wyłączenia wiedzy o przygotowaniu zawodowym ekspertów do pełnienia funkcji im przydzielonych byłoby nie do zaakceptowania w kontekście ich szczególnej roli w procesie decydowania o publicznych środkach. Szczególna rola jaką pełnią eksperci i asesorzy PARP polega na formalnym i merytorycznym kwalifikowaniu wniosków o dofinansowanie w poszczególnych programach. A zatem eksperci na etapie wstępnym de facto decydują, z którymi z aplikujących podmiotów podpisana będzie umowa o dofinansowanie. Ich udział w procesie przyznawania środków porównać można do instytucji biegłego sądowego. Wprawdzie ich opinie nie są wiążące, ale oceny w nich wyrażone często przesądzają o istocie sprawy.

W związku z powyższym Sąd uznał, że dane ekspertów, asesorów w zakresie ich imion, nazwisk, wieku, wykształcenia, przygotowania zawodowego, doświadczenia muszą być transparentne i zakwalifikowane do kategorii informacji publicznej.

Dlatego też za informacje publiczne Sąd uznał żądania zawarte w pkt 4 wniosku.

Odnośnie pkt 3 wniosku (który dotyczył imion i nazwisk ekspertów oraz pytań przez nich zadawanych), Sąd stwierdził, że transparentność wszystkich kryteriów, decydujących o przyznawaniu środków publicznych, w powiązaniu ze zjawiskiem korupcji, uzasadnia zakwalifikowanie tych informacji do kategorii informacji publicznej.

Oddalając skargę w pozostałym zakresie, to jest odnośnie pkt 2 wniosku, który dotyczył podania podstawy prawnej działań pracowników PARP, Sąd stwierdził, że tak sformułowane żądanie (o wskazanie przepisu prawa) w żaden sposób nie mogło zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi skargę oddala.

Dlatego też na podstawie powyższych przepisów, w pkt 1 sentencji zobowiązano organ do rozpoznania wniosku Fundacji z dnia [...] czerwca 2010 r., w zakresie pkt 1, 3, 4 wniosku, w pozostałym zakresie (pkt 2 wniosku) skargę oddalono. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.