Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 896/13 w sprawie ze skargi M.M. na pismo Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacony postój pojazdu w strefie płatnego parkowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. postanowieniem z dnia 27 września 2013 r. (sygn. akt I SA/Sz 896/13) odrzucił skargę M. M. na pismo Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. (nr [...]) w przedmiocie egzekucji należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacony postój pojazdu w strefie płatnego parkowania.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta S. poinformował M. M. o obciążeniu go obowiązkiem uiszczenia (wynikającej ze wskazanych w piśmie tytułów egzekucyjnych) opłaty dodatkowej za postój w strefie płatnego parkowania. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13 b i art. 13 f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985, poz. 14, nr 60).

W postępowaniu prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] stycznia 2005 r. (nr [...]), z dnia [...] stycznia 2007 r. (nr [...]), z dnia [...] marca 2011 r. (nr [...]) i z dnia [...] sierpnia 2011 r. (nr [...]) skarżący nie wniósł zarzutów. Natomiast w postępowaniu prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2008 r. (nr [...]) wniesione przez skarżącego zarzuty zostały przez organ uznane za nieuzasadnione, a strona nie skorzystała z prawa do złożenia zażalenia na to postanowienie.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na pismo Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2013 r., domagając się unieważnienia tytułów wykonawczych: z dnia [...] stycznia 2005 r. (nr [...]), z dnia [...] stycznia 2007 r. (nr [...]), z dnia [...] sierpnia 2008 r. (nr [...]), z dnia [...] marca 2011 r. (nr [...]) i z dnia [...] sierpnia 2011 r. (nr [...]).

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność lub ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że właściwym w sprawie środkiem przysługującym skarżącemu były zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Podkreślił, że zgodnie z art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012, nr 1015), podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m.in. nieistnienie obowiązku, a zatem jeżeli skarżący kwestionował zasadność obciążenia go opłatą za postój w strefie płatnego parkowania, powinien wnieść zarzuty zgodnie z ww. ustawą. W związku z powyższym organ zaznaczył, że skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu do uzupełnienia braków formalnych skargi ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarga dotyczy czynności Prezydenta Miasta S. w przedmiocie naliczenia i wyegzekwowania opłat dodatkowych za postój w strefie płatnego parkowania wyrażonych w opisanych tytułach wykonawczych. Ponadto, z ostrożności procesowej pełnomocnik dodał, że przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane pismem strony z dnia 5 marca 2013 r., które ze względu na jego treść należało potraktować jako zarzuty zgłoszone w trybie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z tym, zdaniem pełnomocnika strony, niezależnie od tego, czy pismo Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. stanowiło postanowienie w przedmiocie rozstrzygnięcia zarzutów, zaś skarga strony z dnia 15 kwietnia 2013 r. stanowiła zażalenie na to postanowienie, sprawa powinna być przekazana właściwemu organowi celem wyczerpania administracyjnego toku instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. odrzucił skargę jako niedopuszczalną.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na akty i czynności enumeratywnie wymienione w treści art. 3 § 2 p.p.s.a., a także na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Sąd zaznaczył, że rozpoznając skargę obowiązany był w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

Jak podkreślił Sąd I instancji, z treści skargi wynika, że jej przedmiotem nie jest ostateczne postanowienie organu egzekucyjnego, lecz szeroko rozumiane czynności egzekucyjne Prezydenta Miasta S. w przedmiocie opłaty dodatkowej za nieopłacony postój, wyrażające się w wydaniu tytułów wykonawczych oraz ich egzekwowaniu. Sąd podkreślił, że czynności te nie mieszczą się w katalogu spraw, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, bowiem organ nie rozstrzygnął żadnej sprawy administracyjnej, nie wydał decyzji administracyjnej ani postanowienia, a podjęte przez organ czynności egzekucyjne nie były aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, czynności te nie mogą być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.

Sąd wskazał ponadto, że (stosownie do art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) wszczęcie egzekucji następuje na podstawie tytułu wykonawczego na wniosek uprawnionego wierzyciela, natomiast tytuł wykonawczy stanowiący podstawę egzekucji administracyjnej, jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia tegoż postępowania. Sąd zaznaczył, że dokument ten nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mieści się w katalogu spraw na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem, jak również nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Ponadto Sąd zaznaczył, że kontrola legalności działalności podjętej przez organ administracji publicznej w zakresie dotyczącym wystawienia tytułów wykonawczych stanowiących podstawę wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej dokonać się może jedynie w drodze szczególnego środka zaskarżenia, jakim jest zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a następnie złożenia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego uznające te zarzuty za nieuzasadnione. Dopiero ostateczne rozstrzygnięcie organu administracyjnego, wydane na skutek zgłoszonych zarzutów, może stanowić podstawę skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie strona skorzystała z prawa wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym na podstawie zaledwie jednego z 27 zaskarżonych do WSA tytułów wykonawczych (nr [...]), natomiast w pozostałych sprawach zarzutów nie wniosła. Wniesione w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego (nr [...]) zarzuty Prezydent Miasta S. uznał za nieuzasadnione, jednak strona nie skorzystała z prawa do złożenia zażalenia na to postanowienie. W związku z powyższym wniesioną skargę o uchylenie przez sąd administracyjny wystawionych przez Prezydenta Miasta S. tytułów wykonawczych Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uznał za niedopuszczalną i odrzucił w oparciu o treść art. 58 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł pełnomocnik M. M. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconego zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji sądów administracyjnych został doprecyzowany przepisami art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na akty i czynności enumeratywnie wymienione w treści art. 3 § 2 p.p.s.a., a także na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W niniejszej sprawie w skardze z 15 kwietnia 2013 r. skarżący wniósł o unieważnienie wskazanych tytułów wykonawczych.

Stosownie do art. 26 § 1 u.p.e.a., tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Powyższy dokument stwierdza istnienie i wymagalność obowiązku do wykonania którego doprowadzić ma wszczęte na jego podstawie postępowanie egzekucyjne i nie mieści się w katalogu spraw, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ponadto wskazać należy, że tytuł wykonawczy nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie jest decyzją administracyjną, ani postanowieniem w rozumieniu przepisów k.p.a., jak również nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego skarga na tytuł wykonawczy jest niedopuszczalna.

Sporządzony według ustalonego wzoru tytuł wykonawczy zawiera (stosownie do przepisu art. 27 u.p.e.a.) adresowane do zobowiązanego pouczenie o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zgłoszone przez zobowiązanego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego rozpatruje organ egzekucyjny w trybie określonym przepisem art. 34 ww. ustawy. Uzyskawszy stanowisko wierzyciela, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, na które zobowiązanemu przysługuje zażalenie. Wniesienie zażalenia na takie postanowienie otwiera drogę do rozpatrzenia zarzutów przez organ wyższego stopnia, a następnie - w przypadku jego nieuwzględnienia - dopuszczalnym czyni wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Sąd rozpatruje zatem skargi na ostateczne postanowienia wydane na skutek zgłoszonych zarzutów.

Skargę na postanowienie można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich- art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący, jak wynika z akt sprawy, nie wyczerpał przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia. W postępowaniu prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] skarżący nie wniósł zarzutów, natomiast w postępowaniu prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wniesione przez skarżącego zarzuty organ uznał za nieuzasadnione, a strona nie skorzystała z prawa do złożenia zażalenia na to postanowienie. Podkreślić należy, że dopiero postanowienie wydane w efekcie rozpatrzenia zażalenia, mogłoby być przedmiotem skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W związku z powyższym, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie wszystkich zaskarżonych tytułów wykonawczych, przysługujące stronie środki zaskarżenia nie zostały wyczerpane. Zasadnie zatem, Sąd I instancji w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę, ponieważ jej wniesienie było niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w pkt od 1-5 powołanego artykułu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.