Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S.A. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt: II SAB/Bd 13/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na bezczynność K. S.A. z siedzibą w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt: II SAB/Bd 13/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na bezczynność K. S.A. z siedzibą w T. (obecnie K. S.A. z siedzibą w T.), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał K. S.A. z siedzibą w T. do rozpatrzenia wniosku z dnia 7 grudnia 2018 r., w punkcie drugim stwierdził, że K. S.A. z siedzibą w T. dopuściła się bezczynności, w punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie czwartym zasądził od K. S.A. z siedzibą w T. na rzecz Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 22 lutego 2019 r. Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. – dalej: Stowarzyszenie, wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ze skargą na bezczynność K. S.A. - dalej: Spółka, w zakresie rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej z dnia 7 grudnia 2018 r., którym wystąpiono o:

1) informację o łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w latach 2017-2018,

2) informację o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi przez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody,

3) informację o łącznie wypłaconych premiach w Spółce w latach 2017-2018,

4) informację o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi przez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

W odpowiedzi na ww. wniosek Spółka stwierdziła, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej ponieważ nie wykonuje zadań publicznych ani nie dysponuje majątkiem Skarbu Państwa, a nawet gdyby uznać, że jest podmiotem zobowiązanym, to wskazane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, zaś udzielenie informacji naruszałoby prawo do ochrony danych osobowych pracowników Spółki, a więc gdyby uznać, że zachodziły podstawy do wystąpienia z wnioskiem, to należałoby odmówić udostępnienia informacji na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżące Stowarzyszenie podkreśliło, że Spółka jako podmiot z udziałem Skarbu Państwa, a także jako podmiot wymieniony w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, jest spółką wykonującą zadania publiczne, które są istotne dla gospodarki państwa, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Uznając, że wniosek takiej informacji dotyczył Stowarzyszenie wystąpiło o zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia wniosku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na wniesioną skargę Spółka wniosła o jej oddalenie uzasadniając zajęte przez siebie w odpowiedzi na wniosek stanowisko oraz wskazując na dokonaną interpretację art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którą do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane tylko władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne (do których Spółka nie należy) i nie można wyciągać zbyt daleko idących wniosków z umieszczenia w początkowej części punktu 5 funktora "lub" w sposób pomijający nakaz wykładni pojęć: wykonują zadania publiczne oraz dysponują majątkiem publicznym – w zgodzie z Konstytucją, tj. art. 61 ust. 1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając skargę za zasadną, stwierdził, że wbrew stanowisku Spółki, krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do tych, które mieszczą się w pojęciu władzy publicznej lub podmiotów wykonujących zadania publiczne, lecz obejmuje również inne podmioty, w szczególności, jak o tym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Sąd wyjaśnił, że celem takiej regulacji było zobowiązanie do udzielenia informacji publicznej wszystkich podmiotów gospodarczych, nad którymi kontrolę sprawują Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a więc zarówno tych zorganizowanych w formie np. państwowych osób prawnych, jak i spółek handlowych kontrolowanych przez państwo.

Z tego względu Sąd uznał, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt czy Spółka kwalifikuje się do uznania jej za organ władzy publicznej lub czy wykonuje zadania publiczne, ponieważ w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma to znaczenia dla obowiązku udostępnienia przez nią informacji mającej charakter publiczny. Niewątpliwe jest bowiem i pozostaje także poza sporem, że Skarb Państwa posiada 79,91% udziałów w kapitale zakładowym Spółki, co wynika z informacji przekazanych przez Spółkę. Oznacza to, że posiada on w Spółce pozycję dominującą w rozumieniu ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Skoro zgodnie z jej art. 4 ust. 1 pkt 10, przez pozycję dominującą rozumie się pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów, domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%, a Skarb Państwa posiada w Spółce udział przekraczający 40% akcji, to Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził także, że Spółka zajmuje się wytwarzaniem energii elektrycznej oraz handlem tą energią, co niewątpliwie stanowi zadanie publiczne. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Wytwarzanie energii elektrycznej oraz handel tą energią jest uważane w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych za zadanie publiczne, co dodatkowo przemawia za uznaniem Spółki za podmiot wymieniony w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na podstawie powyższych ustaleń, oceniając reakcję Spółki na zgłoszony wniosek, Sąd stwierdził, że Spółka pozostaje w bezczynności w jego załatwieniu. Wyjaśniając, w jaki sposób Spółka właściwie stosując przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mogła na wniosek zareagować, Sąd zobowiązał Spółkę do jego załatwienia, nie uznając bezczynności za zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa. Spółka odniosła się bowiem do wniosku skarżącego i choć błędnie przyjęła, że nie jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia, to wynikało to wyłącznie z wadliwej wykładni przepisów, które z uwagi na sposób ich sformułowania mogą prowadzić do różnego ich rozumienia. Sąd końcowo wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, argumentem przemawiającym za uznaniem, iż Spółka dysponuje majątkiem publicznym nie może być to, iż znalazła się ona w wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa. Kryterium wskazującym spółki, które mają istotne znaczenie dla gospodarki państwa, nie było dysponowanie mieniem publicznym, a przedmiot i skala prowadzonej działalności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K. S.A. z siedzibą w T. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając:

I. naruszenia prawa materialnego, tj.

1) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) każda informacja dotycząca działalności podmiotu wykonującego jakiekolwiek zadania publiczne stanowi desygnat pojęcia "informacja publiczna", podczas gdy informacją publiczną jest wyłącznie informacja odnosząca się do wykonywania zadań publicznych;

b) desygnatem pojęcia "informacja publiczna" objęte są również wypowiedzi ocenne (takie jak uzasadnienia – wypowiedzi o motywacjach i pobudkach), podczas gdy informację publiczną może stanowić wyłącznie fakt,

2) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego, podczas gdy treści, o udostępnienie których wnioskuje skarżący, nie stanowią w ogóle informacji o sprawach publicznych,

3) art. 4 ust. 1 in principio w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest każdy podmiot, w którym Skarb Państwa posiada pozycję dominującą (bez znaczenia zaś miałoby pozostawać, czy podmiot ten wykonuje zadania publiczne), podczas gdy konstrukcja tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że kwestię pozycji dominującej należy badać dopiero po uznaniu, że dany podmiot wykonuje zadania publiczne – przy czym obie przesłanki te muszą wystąpić łącznie,

II. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przekroczenie granic kontroli działania organu i odniesienie się do formy i treści rozstrzygnięcia organu, co skutkowało stwierdzeniem bezczynności organu, podczas gdy:

- organ udzielił wyczerpującej odpowiedzi na otrzymane zapytanie,

- weryfikacja bezczynności nie obejmuje oceny prawidłowości działań organu co do formy i treści rozstrzygnięcia,

- weryfikacja bezczynności ograniczać się powinna do sprawdzenia czy organ podjął stosowne działanie i nie może polegać na merytorycznym rozstrzyganiu sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ramach argumentacji na poparcie powyższych zarzutów wskazano, że Sąd nie odniósł się do charakteru żądanego przez skarżącego przekazu treściowego, nadmierną wagę nadał przymiotom organu i kwestię tę ocenił wadliwie. W dalszej części strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że treść wniosku nie dotyczy informacji publicznej. Część pytań dotyczy uzasadnień, a więc ocen, zaś żadne nie dotyczy spraw związanych z zadaniami publicznymi wykonywanymi przez organ. Pytania odnoszą się do polityki kadrowej i zarządzania własnym majątkiem spółki kapitałowej, zaś informacje o dysponowaniu majątkiem spółki kapitałowej nie podlegają udostępnieniu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze kasacyjnej podkreślono także, że Spółka nie dysponuje majątkiem publicznym. Następnie strona skarżąca kasacyjnie ponownie podkreśliła, że pytania wniosku nie dotyczyły informacji o sprawach publicznych, lecz polityki zatrudnienia. Ponadto skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że nawet przy akceptacji treści wniosku jako dotyczącego informacji publicznej, nie jest ona organem zobowiązanym do jej udostępnienia nie wykonuje bowiem zadań publicznych, a nie jest wystarczająca kwalifikacja spółki do podmiotów zobowiązanych wyłącznie ze względu na posiadanie przez Skarb Państwa udziałów w kapitale zakładowym. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie można mówić o zaistnieniu bezczynności, skoro odpowiedziała na zapytanie, a co więcej uczyniła to szczegółowo i wyczerpująco. Końcowo strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że nawet stwierdzenie nieprawidłowości formy działania organu nie pozwala na stwierdzenie jego bezczynności, tymczasem Sąd wyciągnął wniosek o bezczynności spółki wyłącznie z powodu rzekomej nieprawidłowości formy, w jakiej odmowa została dokonana.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W związku z zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 19 maja 2022 r. wystąpiono do stron postępowania z zapytaniem, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz czy posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdanej. W związku z brakiem odpowiedzi na pismo Sądu jednej ze stron, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, sprawę skierowano na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzenie Zastępcy Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając wyrażone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: p.p.s.a., zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3, które zostały następnie znowelizowane przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.1090) zmieniającej uCOVID-19 z dniem 3 lipca 2021 r. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący obecnie stan zagrożenia epidemicznego ogłoszony z powodu COVID-19 nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro w wyniku pouczenia zawartego w piśmie z dnia 19 maja 2022 r. strony miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, a także złożenia oświadczenia w przedmiocie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem w obecnych realiach – w związku z cyt. wyżej nowelizacją uCOVID-19 - Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wyłącznie na rozprawach online oraz na posiedzeniach niejawnych, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z wcześniejszym poinformowaniem stron o regulacji art. 15 zzs4 uCOVID-19, przy czym wszystkie strony nie wskazały, czy mają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej, a zatem aktualnie nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż Sąd rozstrzygając sprawę miał do dyspozycji wyłącznie nieuwierzytelnione kopie akt administracyjnych, jednakże z uwagi na fakt, że okoliczność ta sama w sobie nie stanowi przesłanki nieważnościowej, zaś skarga kasacyjna nie zawiera w tym zakresie odpowiedniego zarzutu, a z okoliczności sprawy wynika, że strony nie kwestionują treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej ani treści i sposobu reakcji podmiotu zobowiązanego do jego załatwienia, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.

Nieskuteczny okazał się sformułowany w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic kontroli działania organu i odniesienie się do formy i treści rozstrzygnięcia organu. Przede wszystkim wskazać należy, że przepis art. 149 § 1, podobnie jak przepisy art. 146 § 1, art. 147, czy art. 151 p.p.s.a., określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że zaszły przesłanki do zastosowania przepisu art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., to nie można temu Sądowi skutecznie zarzucić naruszenia tego przepisu w wyniku jego zastosowania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1 pkt i 1 i 3 p.p.s.a. powinien być powiązany z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - dalej u.d.i.p., czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Brak powiązania podniesionego zarzutu naruszenia przepisów p.p.s.a. z przepisami u.d.i.p. w sposób istotny wpłynął na ocenę zarzutu w niniejszej sprawie. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest bowiem wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania, jak i przepisów postępowania administracyjnego, których sposób zastosowania był badany przez Sąd I instancji. Wymogów tych skarga kasacyjna nie spełniła. Nie był bowiem w tym zakresie adekwatny przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. określający zakres przedmiotowy skargi do sądu administracyjnego wyszczególniając "sprawy skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a".

Dodatkowo wskazać należy, że błędnie strona skarżąca kasacyjnie zakłada, że przy rozstrzyganiu kwestii bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej weryfikacja działań organu nie obejmuje formy i treści rozstrzygnięcia organu. Postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem administracyjnym kończącym się aktem administracyjnym stanowiącym oświadczenie woli organu wyrażonym na tle ogólnej i abstrakcyjnej normy administracyjnego prawa materialnego, lecz postępowaniem kończącym się co do zasady bądź oświadczeniem wiedzy organu bądź jego odmową. Bezczynność organu ma zatem miejsce, gdy organ nie podejmie właściwych działań, a nie działań jakichkolwiek. Należy wyjaśnić, że w sprawie w przedmiocie bezczynności organu o udostępnienie informacji publicznej, Sąd przede wszystkim ocenia czy żądanie dotyczy informacji publicznej. W sytuacji, gdy Sąd uzna, że żądanie dotyczy informacji publicznej zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku, stosownie do trybu przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie przesądzając jednak o treści jego merytorycznego załatwienia.

Nieskuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania oznacza, że w sprawie nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, w tym oceny złożonego w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który jest zasadniczo najistotniejszym elementem stanu faktycznego w tego rodzaju sprawach.

Nie mogły również odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie przede wszystkim zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. upatrując jego błędnej wykładni w przyjęciu przez Sąd, że "każda informacja dotycząca działalności podmiotu wykonującego jakiekolwiek zadania publiczne stanowi desygnat pojęcia "informacja publiczna", podczas gdy informacją publiczną jest wyłącznie informacja odnosząca się do wykonywania zadań publicznych" oraz że "desygnatem pojęcia "informacja publiczna" objęte są również wypowiedzi ocenne (takie jak uzasadnienia – wypowiedzi o motywacjach i pobudkach), podczas gdy informację publiczną może stanowić wyłącznie fakt". Zarzut powyższy okazał się nieskuteczny bowiem w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd nie wyraził powyższego stanowiska przypisywanego mu przez stronę skarżącą kasacyjnie. Przeciwnie, Sąd wskazał wprost, że "celem ustalenia, czy żądana w niniejszej sprawie informacja jest informacją publiczną, konieczne jest zbadanie, czy wniosek skarżącego może dotyczyć osób, których czynności pozostają w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań publicznych i czy pełnią one funkcję publiczną (co w analizowanej sprawie będzie oznaczało zarządzanie majątkiem Spółki). W konsekwencji należy przeanalizować sytuację konkretnych pracowników Spółki celem ustalenia, czy spełniają oni ww. kryteria" (strona 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Niewątpliwie trafnie twierdzi strona skarżąca kasacyjnie, że informacja publiczna jest informacją, która dotyczy sfery faktów. Ze stanowiska Sądu, zgodnie z którym "co do zasady informacja o nagrodach lub premiach konkretnego pracownika winna być udostępniona", a zatem "w przypadku posiadania dokumentów stanowiących uzasadnienie ich przyznania, Spółka winna je również udostępnić" nie wynika, aby Sąd przyjął, że stanowiska ocenne, motywacje i pobudki stanowią informację publiczną. Zagadnienie oceny czy "uzasadnienie przyznania nagrody" jest informacją publiczną materializuje się dopiero w momencie stwierdzenia, że zajdą podstawy do udostępnienia informacji dotyczących nagród wypłaconych konkretnym pracownikom i w przypadku, gdy uzasadnienie takie faktycznie istnieje. Stanowiska Sądu, który przyjął, że informacja o nagrodach lub premiach konkretnego pracownika winna być udostępniona w skardze kasacyjnej nie podważono.

Naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie upatruje również w jego niewłaściwym zastosowaniu wyrażającym się w "zobowiązaniu organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego, podczas gdy treści, o udostępnienie których wnioskuje skarżący nie stanowią w ogóle informacji o sprawach publicznych". W istocie zatem strona skarżąca kasacyjnie zarzuca niewłaściwą ocenę treści złożonego w sprawie wniosku. Oznacza to, że omawiany zarzut dotyczy elementu stanu faktycznego, jakim jest treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej i ma służyć zakwestionowaniu prawidłowości kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie należy ocenić jako co najmniej przedwczesny, a przez to nieskuteczny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Ostatni podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczył art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Błędnej wykładni tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w "przyjęciu, że obowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest każdy podmiot, w którym Skarb Państwa posiada pozycję dominującą (bez znaczenia zaś miałoby pozostawać, czy podmiot ten wykonuje zadania publiczne), podczas gdy konstrukcja tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że kwestię pozycji dominującej należy badać dopiero po uznaniu, że dany podmiot wykonuje zadania publiczne – przy czym obie przesłanki te muszą wystąpić łącznie".

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". W odniesieniu do stanowiska strony skarżącej kasacyjnie akcentującej "wykonywanie zadań publicznych" podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jako pierwotne wobec możliwości stwierdzenia, czy podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej należy stwierdzić, że konstrukcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że po pierwsze podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, do których na gruncie u.d.i.p. ustawodawca zalicza również władze publiczne, a także, po drugie – mając na uwadze użyty w treści przepisu zwrot: "w szczególności", podmiotami wykonującymi zadania publiczne są podmioty wskazane w otwartym katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika zatem, że w rozumieniu u.d.i.p., wystarczające dla stwierdzenia, że określony podmiot wykonuje zadania publiczne, a w konsekwencji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest ustalenie, że podmiot taki jest podmiotem wymienionym w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W rozumieniu u.d.i.p. podmiot będący "osobą prawną, w której Skarb Państwa (...) ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" jest zatem podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 559/21). Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którą podmioty, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą, są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania każdej informacji, jaką u.d.i.p. kwalifikuje jako informację publiczną, bez względu na to jakiej sfery działalności danego podmiotu ona dotyczy, jest zatem prawidłowa. W realiach niniejszej sprawy nie mają zatem dyskwalifikującego znaczenia te wypowiedzi Sądu, które będąc nietrafnymi doprowadziły jednak Sąd do powyższej prawidłowej konkluzji. Nie jest bowiem trafne stanowisko Sądu, według którego "(...) spełnienie jednej z wyżej wskazanych przesłanek wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. pozwala przyjąć, iż dany podmiot jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej, przy czym nie jest konieczne, aby równocześnie podmiot spełniał przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 in principio, tj. miał przymiot władzy publicznej lub innego podmiotu wykonującego zadania publiczne", jak bowiem wyżej wskazano, otwarty katalog podmiotów wymienionych w powyższym przepisie jest wskazaniem podmiotów mieszczących się w zbiorze "innych podmiotów wykonujących zadania publiczne" w rozumieniu u.d.i.p., co oznacza, że podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. są w rozumieniu tej ustawy podmiotami wykonującymi zadania publiczne. Jedyną przesłanką zakwalifikowania określonego podmiotu jako podmiotu obowiązanego do udostępnianie informacji publicznej jest wykonywanie przez ten podmiot zadań publicznych, a w otwartym katalogu podmiotów wykonujących zadania publiczne mieszczą się władze publiczne oraz podmioty wyszczególnione w pięciu punktach art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, skargę kasacyjną oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.